LegalizeLey 7/2008, de 7 de julio, de protección del paisaje de Galicia
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I
Una de las principales características de Galicia es su riqueza paisajística.
Su situación geográfica en el planeta, la cercanía del océano y la existencia de las altas sierras orientales, una contrastada morfología, los millares de ríos que surcan este territorio, la presencia de rocas graníticas y pizarreñas, así como un variado mosaico climático y una elevada diversidad biológica, configuran una riqueza paisajística única e irrepetible.
Todos estos elementos son causa y razón de los grandes arenales, estuarios, rías, acantilados y sistemas de dunas en las costas litorales; de amplios o pequeños valles y vaguadas a través de la extensa red fluvial; de altas o bajas llanuras terciarias y cuaternarias; de cumbres, lomas, sierras, montes y despeñaderos, que en una secuencia aparentemente interminable van configurando con una personalidad propia e inolvidable unos paisajes de una indudable belleza y valor.
La especial morfología hizo que las personas gallegas tuvieran que vivir estrechamente relacionados a la tierra de una manera íntima y sin parangón en la geografía peninsular. Asentados en millares de lugares que constituyen prácticamente la mitad de los existentes en el Estado español, esta actividad secular incidió de manera diferenciada sobre el territorio, construyendo paisajes singulares con diferente grado de desarrollo, generando de vez paisajes culturales de extraordinario valor y que son el reflejo fiel de nuestro ser y entender Galicia, de nuestra identidad.
La situación actual, derivada de un cambio súbito en los usos y costumbres de las gentes como consecuencia del tardío desarrollo socioeconómico en el siglo XX, tuvo como consecuencia una fuerte degradación de los paisajes en áreas muy concretas de nuestro territorio. La dinámica demográfica, los cambios en los usos del suelo, el abandono de muchas áreas rurales y la presencia de nuevas actividades económicas motivó la progresiva y diferencial transformación territorial, generando profundos cambios en los paisajes con pérdida de importantes valores naturales y culturales. De este modo, estamos viendo cómo surgen nuevos paisajes que, en muchos casos, no contienen ninguna de las propiedades diferenciales de los antiguos extinguidos, y que eran en su mayoría el producto de una sociedad que actuaba bajo criterios de sostenibilidad.
La Comunidad Autónoma de Galicia es hoy consciente de la importancia de nuestros paisajes y del deber que tenemos en preservarlos, porque se trata de un recurso patrimonial incuestionable que participa del interés general en los aspectos ecológicos, culturales, económicos y sociales. El paisaje proporciona el marco idóneo en su concepción holística para abordar la comprensión y el análisis del territorio, de las políticas de desarrollo sostenible necesarias para su puesta en valor y de los procesos ecológicos que en él tienen lugar. Porque el paisaje es un elemento fundamental de la calidad de vida de las personas y por ello también debe ser el fiel reflejo de un territorio y de un medio ambiente de calidad, de una sociedad moderna y consciente de la importancia de su patrimonio natural y cultural, de una sociedad en relación armónica con el medio donde primen el uso racional del territorio, el aprovechamiento sostenible de sus recursos, un desarrollo urbanístico respetuoso y el reconocimiento de las funciones principales que juegan los ecosistemas naturales.
Una de las nuevas disciplinas más interesantes es la ecología del paisaje, constituyendo hoy una poderosa herramienta para la ordenación del territorio con criterios de sostenibilidad ecológica. Resulta además de especial interés para diseñar áreas protegidas, para comprender la evolución y la perturbación que sufren los ecosistemas naturales y la diversidad biológica, y especialmente para comprender y analizar las causas de la artificialización y degradación de los paisajes.
Por todo lo expuesto, la presente ley, con arreglo a las disposiciones del Convenio europeo del paisaje, aprobado en Florencia el 20 de octubre de 2000 a propuesta del Consejo de Europa, y cuya entrada en vigor tuvo lugar el 1 de marzo de 2004, pretende reconocer jurídicamente el paisaje y promover políticas de paisaje, entendiendo el paisaje como «elemento esencial para el bienestar individual y social, cuya protección, gestión y planeamiento comporta derechos y obligaciones para todos», tal y como así lo define dicho convenio.
La presente ley, que fue sometida al dictamen del Consejo Económico y Social, pretende servir de marco de referencia para todas las otras legislaciones sectoriales y sus planes y programas que puedan influir de alguna manera en la modificación, alteración o transformación de los paisajes, en especial cuando afecten a determinados espacios de alto valor natural y cultural, sin perjuicio de lo que dispongan las normas en cada materia, ya sea ambiental, del patrimonio cultural, urbanística, agrícola, forestal, ganadera, turística o industrial, o el resto de la legislación sectorial de aplicación al territorio.
A los efectos previstos en la presente ley, la Xunta de Galicia promoverá la debida coordinación y cooperación entre aquellas consellerías con competencia en materia territorial, ambiental y cultural y los ayuntamientos como responsables de la aplicación de las políticas de planeamiento en sus territorios.
La Comunidad Autónoma de Galicia procede a regular la materia del paisaje de conformidad con el ámbito competencial establecido en los artículos 27.3 y 27.30 del Estatuto de autonomía de Galicia, referentes a las competencias exclusivas de la comunidad gallega en las materias de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda y a las normas adicionales sobre protección del medio ambiente y del paisaje, en los términos del artículo 149.1.23 de la Constitución española.
II
La presente ley se estructura en cuatro capítulos y contiene catorce artículos, dos disposiciones transitorias y dos disposiciones finales.
El capítulo I contiene las disposiciones generales, refiriéndose su objeto, los principios inspiradores de la ley, las definiciones y su ámbito de aplicación. En este sentido se concreta el objeto de la ley en el reconocimiento, la protección, la gestión y la ordenación del paisaje, premisas a partir de las que se formaliza esta disposición de rango legal. Los principios de la presente ley se basan en el Convenio europeo del paisaje, aprobado en Florencia el 20 de octubre de 2000, principios entre los que destacan el reconocimiento jurídico de los paisajes como elemento fundamental del entorno y del bienestar humano, favorecer una relación armónica entre los seres humanos y su entorno, definir en este sentido políticas dirigidas a la protección, gestión y ordenación de los paisajes y su integración en las de protección de espacios naturales y ordenación del territorio y las demás políticas sectoriales como las culturales, medioambientales, turísticas, agrarias y económicas, y coordinar las distintas administraciones públicas en materia de paisaje. A efectos de una mayor claridad expositiva se procede a la definición de términos empleados en esta norma tales como el paisaje, las políticas de paisaje y los objetivos de calidad paisajística. El ámbito de aplicación de la presente ley se circunscribe al ámbito territorial de Galicia con independencia de que las áreas en las que se aplica sean naturales, rurales, urbanas o periurbanas.
El capítulo II se refiere a las políticas de paisaje previniendo la necesidad de una implicación de los poderes públicos en sus correspondientes ámbitos de actuación para hacer posible el objeto de la presente ley, integrando el paisaje en las diferentes políticas sectoriales: ambientales, culturales, territoriales y económicas. Las actuaciones de la administración que afecten al paisaje deben atender a los fines de la preservación de aquellos elementos más característicos de un paisaje, garantizar su mantenimiento, regular, mejorar, restaurar o regenerar paisajes. Asimismo, se recoge la necesaria cooperación entre todas las administraciones públicas como factor clave para conseguir la efectividad de las medidas adoptadas respeto al paisaje.
El capítulo III establece los instrumentos para la protección, gestión y ordenación del paisaje. Entre estos instrumentos están los catálogos del paisaje de Galicia, las directrices de paisaje, los estudios de impacto e integración paisajística y los planes de acción del paisaje en áreas protegidas. Los catálogos del paisaje se refieren a las grandes áreas geográficas establecidas, señalándose su contenido mínimo, la delimitación de las unidades de paisaje y la posibilidad de que en los mismos se identifiquen determinadas zonas como áreas de especial interés paisajístico. Las directrices del paisaje fijan propuestas de objetivos de calidad paisajística para las unidades de paisaje definidas, y asimismo prevén su contenido mínimo y su aprobación por el Consejo de la Xunta de Galicia. Se prevé, también, la incorporación de estas directrices con los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, con la consiguiente vinculación jurídica en la planificación sectorial. Se subraya en este capítulo no sólo la integración de los criterios dirigidos a la protección del paisaje en las evaluaciones ambientales estratégicas de aquellos planes y programas que deban someterse a este procedimiento con arreglo a lo que prevé la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en materia de medio ambiente, sino también a los estudios de impacto e integración paisajística que deben constar en todos aquellos proyectos sujetos a la evaluación de impacto ambiental, en los que se evaluarán los efectos del proyecto sobre el paisaje, determinando sus contenidos mínimos.
Finalmente, el capítulo IV se refiere a los instrumentos de organización, sensibilización, concertación y financiación de las políticas del paisaje, configurándose el Observatorio Gallego del Paisaje como entidad de apoyo y asesoramiento a la Xunta de Galicia en materia de paisaje. En este mismo capítulo IV se consideran los pactos por el paisaje como instrumentos de concertación entre las administraciones públicas, las entidades locales y otros agentes socioeconómicos de un determinado territorio a fin de promover acciones de protección y mejora de los paisajes y de la calidad de vida de los ciudadanos.
Las disposiciones transitorias se refieren a la normativa de aplicación a los procedimientos administrativos ya iniciados con anterioridad a la aprobación de la presente ley y a la elaboración de los catálogos del paisaje por la consellería competente en materia de medio ambiente, en tanto no se constituya el Observatorio Gallego del Paisaje. Las disposiciones finales incorporan plazos para el desarrollo reglamentario de la presente ley y su entrada en vigor.
Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2.º del Estatuto de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 23 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidencia, promulgo en nombre del Rey, la Ley de protección del paisaje.
CAPÍTULO I
Disposiciones generales
Artículo 1. Objeto.
La presente ley tiene por objeto el reconocimiento jurídico, la protección, la gestión y la ordenación del paisaje de Galicia, a fin de preservar y ordenar todos los elementos que la configuran en el marco del desarrollo sostenible, entendiendo que el paisaje tiene una dimensión global de interés general para la comunidad gallega, por cuanto trasciende a los campos ambientales, culturales, sociales y económicos.
A tal fin, la presente ley impulsa la plena integración del paisaje en todas las políticas sectoriales que incidan en el mismo.
Artículo 2. Principios inspiradores.
Los principios que inspiran la presente ley y que deben regir las actuaciones de los poderes públicos en materia de paisaje se basan en los contenidos del Convenio europeo del paisaje, firmado en Florencia a propuesta del Consejo de Europa el 20 de octubre de 2000, y demás convenios internacionales vigentes en la materia.
Señaladamente, estos principios inspiradores son:
Reconocer jurídicamente el paisaje, como elemento importante de nuestro entorno y del bienestar humano, indicador de la calidad de vida de las personas y componente fundamental del patrimonio natural y cultural de Galicia, expresión de nuestra identidad propia.
Defender y preservar el paisaje, favoreciendo una relación armónica y respetuosa entre la gente y su entorno, y promoviendo un uso racional y ordenado del territorio, que tenga en cuenta los valores naturales y culturales de los paisajes.
A las personas que viven en las zonas de especial interés paisajístico se les reconoce el derecho a un desarrollo económico, cultural y social, equilibrado y sostenible.
Diseñar y aplicar políticas destinadas a la protección, gestión y ordenación del paisaje, integrando estas políticas en las de protección ambiental, de ordenación territorial y urbanística, en materia cultural, turística, agraria, social o económica, y en aquellas otras que puedan tener un impacto directo o indirecto sobre los paisajes.
Fomentar la coordinación y la colaboración entre las distintas administraciones públicas en materia de paisaje.
Establecer mecanismos de participación social en la toma de decisiones y en la definición de las políticas de paisaje, sobre todo con las entidades locales.
Fomentar la sensibilización de la sociedad gallega en lo referente al valor del paisaje, de su importancia y funciones, y de los procesos de transformación que están aconteciendo.
Promover el estudio y la formación en materia de paisaje, desarrollando actividades específicas sobre la importancia, protección, gestión y ordenación del paisaje.
Artículo 3. Definiciones.
A los efectos de la presente ley, y de conformidad con la terminología internacional definida por el Convenio europeo del paisaje, se entiende por:
Paisaje: cualquier parte del territorio tal y como la percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y de la interacción de factores naturales y humanos.
Política de paisaje: es la expresión por parte de las autoridades públicas competentes de los principios generales y las estrategias y directrices que permiten la adopción de medidas específicas orientadas a la protección, gestión y planificación de los paisajes.
Objetivos de calidad paisajística: el planteamiento por parte de las autoridades públicas competentes, para un paisaje concreto, de las aspiraciones de la colectividad en relación a las características paisajísticas de su entorno.
Artículo 4. Ámbito de aplicación.
Las disposiciones de la presente ley se aplicarán a todo el territorio de Galicia, ya sean áreas naturales, rurales, urbanas y periurbanas, así como aquellas otras áreas de elevado valor ambiental y cultural, e incluso los paisajes degradados, comprendiendo asimismo las zonas terrestres, marítimo-terrestres y las aguas interiores.
CAPÍTULO II
Políticas de paisaje
Artículo 5. Políticas en materia de paisaje.
Los poderes públicos velarán para que en el ámbito de su competencia y de la naturaleza de cada territorio se adopten las medidas específicas necesarias para la protección, gestión y ordenación del paisaje.
Los poderes públicos integrarán la consideración del paisaje en las políticas de ordenamiento territorial y urbanístico, y en sus políticas ambientales, del patrimonio cultural, agrícolas, forestales, sociales, turísticas, industriales y económicas, así como en cualquier otra política sectorial que pueda producir un impacto directo o indirecto sobre el paisaje.
La Xunta de Galicia promoverá acciones de cooperación transfronteriza en los distintos niveles territoriales, para la elaboración de políticas y programas comunes en materia de paisaje, así como con las comunidades autónomas que limiten con Galicia.
Artículo 6. Fines de las actuaciones de las administraciones públicas en materia de paisaje.
Las actuaciones de las administraciones públicas en materia de paisaje deben atender, como mínimo, a los siguientes fines:
La protección del paisaje: entendida como todas aquellas acciones que tengan como fin la preservación y conservación de los elementos más significativos y característicos de un paisaje, justificados por su valor patrimonial como resultante de su configuración natural o de la intervención humana sobre el medio.
La gestión del paisaje: entendiendo como tal aquellas acciones que desde una perspectiva de uso sostenible del territorio garanticen el mantenimiento regular del paisaje, a fin de guiar las transformaciones inducidas por los procesos sociales, económicos y ambientales.
La ordenación del paisaje: que serán todas aquellas acciones que presenten un carácter prospectivo particularmente acentuado con vistas a mantener, mejorar, restaurar o regenerar paisajes.
Artículo 7. Cooperación en materia de paisaje.
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