Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda

Incluye la corrección de erratas publicada en DOGC núm. 5065, de 7 de febrero de 2008.

EL PRESIDENTE DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Cataluña ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 65 del Estatuto de autonomía de Cataluña, promulgo la siguiente Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del Derecho a la Vivienda

PREÁMBULO

I

La vivienda es una de las preocupaciones más importantes para la ciudadanía catalana, que ve como desde hace años los precios de este bien de primera necesidad han aumentado muy por encima de su salario, lo que obliga a las familias –en el mejor de los casos– a endeudarse hasta límites que ponen en peligro su capacidad de consumo, con plazos de amortización de los préstamos cada vez más largos y sujetos a los riesgos e incertidumbres ante cambios futuros, ya sean laborales, familiares o de tipos de interés. La oferta de viviendas en alquiler es manifiestamente insuficiente o no es competitiva, dado que las rentas son elevadas en comparación con las cuotas hipotecarias a largo plazo. En consecuencia, cada vez más los sectores sociales sensibles, tales como los jóvenes, las personas de la tercera edad, los inmigrantes y las personas en situación de riesgo, sufren situaciones de exclusión del derecho a la vivienda.

Las causas de esta realidad deben hallarse en el fracaso de las políticas de vivienda tradicionalmente adoptadas, tanto en España como en Cataluña; políticas que durante años cumplieron su función, pero a partir de la segunda mitad de los años noventa se revelaron claramente insuficientes y superadas por las nuevas circunstancias. Así, el aumento de la demanda en el mercado libre, provocado por la reducción de los tipos de interés –beneficio que fue absorbido automáticamente por los precios–, y la mejora general en la situación económica o la propia estabilidad social, entre otras muchas causas, provocaron que el sector de la promoción y la construcción de viviendas dirigiese los esfuerzos a atender otras clases de demanda emergente no siempre vinculada a la necesidad vital de provisión de un techo. Pero ante este fenómeno las políticas de vivienda no se modificaron y siguieron adoptándose medidas de mero fomento de la construcción de viviendas de protección oficial –mediante los planes de vivienda estatales, desarrollados por la Generalidad– y de fomento de la adquisición en el mercado libre –mediante las desgravaciones fiscales generalizadas para la compra, reguladas por el legislador estatal.

Esta Ley del derecho a la vivienda, que con su título quiere mostrar un cambio de enfoque, pretende transformar el mercado de la vivienda del modo más estructural posible adaptándose a las nuevas realidades del mercado. La Ley apuesta por la creación de un parque específico de viviendas asequibles que permita atender las necesidades de la población que necesita un alojamiento. Este parque debe ser suficiente para permitir la movilidad y la adaptación a las necesidades cambiantes de las personas, y especialmente integrado en cuanto al entorno físico así como bajo el punto de vista social. La llamada «cuestión urbana», según la cual la segregación de las personas en el espacio en función de sus niveles de renta es uno de los peligros más graves que amenazan a la convivencia en Europa occidental, es una preocupación a la que la Ley quiere dar respuesta.

Para impulsar la creación de un parque específico de viviendas a un precio al alcance de las rentas bajas y medias, la Ley regula del modo más riguroso posible la vivienda de protección oficial en Cataluña, y no solo esta, sino también otras formas de vivienda asequible que permitan conseguir, a medio y largo plazo, el auténtico parque específico que la sociedad reclama. Es preciso resaltar el objetivo de que, en el plazo de veinte años, el 15% de las viviendas principales existentes sean viviendas destinadas a políticas sociales.

Sin embargo, además de la regulación de este parque específico de vivienda asequible, una ley de nuestros tiempos no puede renunciar a impulsar políticas concertadas con los agentes de iniciativa social o privada que actúan sobre el mercado libre de la vivienda, que es el que, actualmente, responde mayoritariamente a las demandas y necesidades de la ciudadanía. Por este motivo, gran parte del texto está dedicado a la protección de la parte más desfavorecida en las relaciones que se dan en el mercado libre regulando la protección de los consumidores y usuarios de viviendas, la calidad y los requisitos exigidos a las viviendas y las medidas de intervención administrativa en los casos de utilización anómala.

II

Partiendo de las premisas brevemente expuestas, el título preliminar comienza ocupándose del objeto, las finalidades y otras disposiciones generales. Se pretende garantizar el derecho a la vivienda, dando por sentado que este derecho incluye el entorno urbano en el que se integra. El texto reconoce también que hay conexiones entre el derecho a la vivienda digna y adecuada y otros derechos constitucionales que no son posibles sin el primero.

Una novedad de la Ley consiste en considerar la provisión de viviendas destinadas a políticas sociales como un servicio de interés general, en la línea del pronunciamiento del Parlamento Europeo en materia de vivienda social. El sector público supera así el papel de espectador pasivo del mercado inmobiliario y se compromete a adoptar medidas orientadas a la existencia de viviendas asequibles suficientes y adecuadas para la población, ya sea generándolas él mismo o bien en colaboración con la iniciativa privada o con la iniciativa de carácter social, el denominado «tercer sector», cada vez más relevante en el ámbito de las iniciativas para hacer asequible la vivienda. Esta opción permite articular la actividad pública dentro del marco normativo estatal y comunitario y dar más relieve al sector público local como proveedor de suelo y de promoción de viviendas de protección, ya sea por iniciativa directa, mediante entes instrumentales, o mediante convenios con la Generalidad y sus organismos especializados.

La Ley establece también los supuestos en los que hay que considerar incompleta la función social de la propiedad, que requieren una reacción pública para resolver las situaciones irregulares que se producen, cuya gravedad se muestra en términos de afectación de derechos fundamentales y del contexto social y urbano. Se regula la reacción pública ante situaciones de incumplimiento de la función social de la vivienda con varios instrumentos, dando siempre prioridad a las actuaciones preventivas, de fomento y de asistencia, siguiendo con las medidas clásicas de la acción administrativa sancionadora. La Ley opta también por introducir la acción pública en materia de vivienda, para dar un paso trascendente en la defensa de los intereses colectivos así como de los derechos individuales asociados a la vivienda.

El título I se refiere a las competencias de las distintas administraciones públicas en materia de vivienda, incorporando los principios que deben posibilitar el ejercicio de las competencias de los entes locales en el marco de su autonomía y, a la vez, la coordinación imprescindible de su actuación con los intereses supralocales, de gran importancia en esta materia.

III

De acuerdo con el objeto y las finalidades de la Ley, el título II regula los aspectos relativos a la planificación y la programación en materia de vivienda. Teniendo presente el marco jurídico vigente en la ordenación del territorio y los nuevos desarrollos europeos, se da respuesta técnica a la necesaria distribución equilibrada sobre el territorio de la vivienda en general y de la vivienda de protección oficial en particular, permitiendo la salvaguarda de los intereses supralocales.

El instrumento esencial para la planificación territorial es el Plan territorial sectorial de vivienda, que puede concretarse y desarrollarse mediante planes específicos de alcance territorial más reducido.

En la línea de lo que dispone el artículo 152 del texto refundido de la Ley de urbanismo, aprobado por el Decreto legislativo 1/2005, se establece la posibilidad de desarrollar programas supralocales específicos de vivienda hasta que se apruebe el Plan territorial sectorial de vivienda y siempre que no haya habido concertación previa de los entes locales mediante un programa de actuación urbanística municipal. Si no existe este instrumento, configurado como opcional por el Decreto legislativo 1/2005, se establece que los ayuntamientos que quieran concertar políticas de vivienda con la Generalidad deben elaborar un plan local de vivienda que refleje el diagnóstico sobre las necesidades y las medidas que deben adoptarse para alcanzar los objetivos perseguidos. En cualquier caso, dado que la modificación de la Ley de urbanismo efectuada mediante la Ley 10/2004 introduce la obligatoriedad de que los planes contengan una memoria social, cuyo contenido concreta también la presente ley, se establece la coherencia entre ambos instrumentos.

Para cumplir los objetivos de los planes locales de vivienda –que pueden simplificarse en el caso de municipios de menos de 3.000 habitantes– y cumplir la exigencia de incrementar el parque de viviendas vinculadas a políticas sociales o facilitar la conservación y rehabilitación de edificios, entre otras causas, la Ley faculta a los municipios para delimitar áreas en las que pueda ejercerse el derecho de tanteo y retracto en unas condiciones determinadas.

También destaca el establecimiento de una serie de directrices para el planeamiento urbanístico que, en la línea de los artículos 3 y 9 del texto refundido de la Ley de urbanismo, aprobado por el Decreto legislativo 1/2005, desarrollan los aspectos vinculados a las viviendas. Se trata de directrices en gran parte ya incorporadas a la legislación vigente en Cataluña y desarrolladas por numerosos municipios catalanes que se han comprometido desde hace años en su aplicación, como el caso de la Carta de salvaguardia de derechos humanos en la ciudad, u otros que introducen la posibilidad de controlar el crecimiento urbano en función de criterios de medio ambiente, de acuerdo con el contenido de algunas sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en este sentido. Se incorporan también criterios a tener en cuenta en las reservas obligatorias para vivienda de protección oficial, introducidas en la Ley de urbanismo, que deben ser uniformes en los distintos ámbitos de actuación en suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable. Con carácter general, se recogen los mecanismos que permiten establecer calificaciones que representan un destino total o parcial a la edificación de viviendas de protección oficial, pero de modo especial se refiere al establecimiento de este destino en suelo urbano consolidado en operaciones de nueva construcción o gran rehabilitación, a fin de que la generación de dicho tipo de vivienda no deba depender únicamente de la nueva construcción en suelos de nuevos crecimientos o de renovación urbana integral. Por otra parte, los planes de los municipios deben calificar terrenos para el nuevo sistema urbanístico de viviendas dotacionales públicas, como vía realista para hacer frente a las necesidades de asistencia o emancipación de colectivos específicos que se deriven de la memoria social. Se fijan también mecanismos para evitar que las alteraciones del planeamiento urbanístico supongan la reducción del suelo destinado a vivienda de protección oficial.

La ponderación pública real de las necesidades de vivienda y de la observancia de las directrices legales se garantiza mediante la emisión de informes del departamento competente en materia de vivienda durante el procedimiento de elaboración del planeamiento urbanístico, de acuerdo con la legislación urbanística.

IV

El título III, que regula los aspectos referidos a la calidad del parque de viviendas, se distribuye en tres capítulos. El capítulo I define y regula el concepto de calidad de la vivienda, haciendo mención de las normas y autorizaciones orientadas a lograr el cumplimiento de las condiciones de funcionalidad, seguridad, salubridad y sostenibilidad de las viviendas y promoviendo varias acciones orientadas a la introducción de criterios de cohesión social, ambiental y de eficiencia ecológica en el proceso de edificación, conservación y rehabilitación del parque inmobiliario. Entre los nuevos requerimientos de calidad que la Ley plantea conviene señalar que, a partir de su entrada en vigor, todas las viviendas de nueva construcción deben cumplir las condiciones de accesibilidad y movilidad interior con la finalidad de facilitar el acceso y desplazamiento por su interior a personas con movilidad reducida sin tener que efectuar obras de difícil ejecución y elevado coste.

Con el fin de garantizar el desarrollo eficiente de estos planteamientos, la Ley crea el Consejo de Calidad, Sostenibilidad e Innovación de la Vivienda como órgano consultivo de carácter técnico con funciones de asesoramiento y propuesta a la Administración de la Generalidad en dichas materias y con funciones eminentemente técnicas de mejora de la calidad arquitectónica relacionada con la vivienda y los distintos elementos materiales que la componen.

La Ley abre la posibilidad de evitar la duplicidad que ha existido hasta hoy entre la cédula de habitabilidad y la licencia de primera ocupación, que ha obligado a los particulares a un absurdo peregrinaje entre administraciones para cumplir todos los requisitos antes de poder ocupar una vivienda. En este sentido, se dispone que en los ayuntamientos que lo establezcan la licencia de primera ocupación lleve implícito el otorgamiento de la cédula de habitabilidad.

El fomento de la conservación y rehabilitación de las viviendas se establece como una prioridad de las políticas que impulse la Generalidad, y el control periódico del estado de los edificios, como medida imprescindible para impedir la degradación irreversible del parque. En este sentido, se establece un sistema de control para evaluar el cumplimiento de las condiciones de habitabilidad de los inmuebles a lo largo de su vida útil mediante la oportuna acreditación. Los ayuntamientos pueden aprobar ordenanzas reguladoras complementarias de las condiciones de habitabilidad establecidas por la Generalidad y de los instrumentos de revisión periódica de los edificios.

En cumplimiento del mandato contenido en la legislación urbanística, el capítulo II regula el deber legal de conservación y rehabilitación determinando cuáles son los límites de este deber en coherencia con la legislación urbanística vigente y previendo que los expedientes de declaración de ruina de un inmueble contengan un pronunciamiento respecto a si esta situación ha podido o no derivarse de un incumplimiento previo del deber de conservación de la propiedad. Se llama así la atención ante los procedimientos incoados de forma abusiva por propietarios que de forma mal intencionada eluden el cumplimiento del deber de conservación para conseguir la expulsión de los ocupantes legales de las viviendas, a los que se reconoce el derecho de realojamiento o regreso con carácter general y el derecho a participar en cualquier procedimiento que les afecte.

En los casos en que dar cumplimiento al deber de conservación y rehabilitación requiera la expropiación u ocupación temporal de un elemento común o de una parte no sustancial de algún elemento privativo en un edificio en régimen de propiedad horizontal, se permite esta expropiación u ocupación temporal, siempre previa justificación de la necesidad de ocupación del espacio correspondiente y con la acreditación de la inexistencia de otras vías menos gravosas para los derechos de propiedad.

La Generalidad y los entes locales pueden adoptar actos de declaración de áreas específicas de conservación y rehabilitación, lo cual puede suponer la puesta en marcha de distintas medidas de actuación adaptadas a las especificidades del ámbito. Destaca la posibilidad de exigir un informe favorable del departamento competente en materia de vivienda cuando la propiedad ha instado a la Administración del Estado al derribo de inmuebles ocupados, tal como dispone la legislación de arrendamientos urbanos. También merece una mención especial la posibilidad de declarar la obligación de incorporar al mercado los inmuebles desocupados.

Con carácter general, las órdenes de ejecución son la medida de intervención administrativa que debe permitir llevar a cabo las actuaciones necesarias para garantizar el adecuado estado de conservación del edificio. Se establece que el incumplimiento de estas órdenes pueda suponer, en especial, la inclusión del inmueble en el Registro Municipal de Solares sin Edificar a los efectos establecidos por la legislación urbanística, así como la ejecución subsidiaria o la imposición de multas coercitivas orientadas a conseguir el cumplimiento de la orden, ya que no tienen carácter sancionador.

Una novedad significativa de la Ley son los convenios de rehabilitación, configurados como mecanismo para acordar con los particulares la finalización de cualquier proceso iniciado para el cumplimiento del deber de conservación y rehabilitación. Con estos convenios debe ser posible pactar un programa de actuaciones de conservación y rehabilitación, las ayudas económicas de la Administración cuando sean exigibles y la forma de recuperación de estas si se produce una transmisión onerosa del inmueble, la sujeción a tanteo y retracto o el destino a vivienda de protección oficial de toda la operación o de una parte de esta.

Una vez agotadas las vías de fomento y las coercitivas, la Ley dispone que, en los ámbitos calificados por el Plan territorial sectorial de vivienda como de fuerte y acreditada demanda residencial, la administración competente pueda acordar la expropiación forzosa de la propiedad por incumplimiento del deber de conservación y rehabilitación cuando ello suponga un riesgo para la seguridad de las personas.

El capítulo III dota a las administraciones actuantes de instrumentos para conseguir que las viviendas desocupadas injustificadamente, en ámbitos de acreditada necesidad de viviendas, se incorporen al mercado inmobiliario mediante técnicas de fomento, y también mediante técnicas de intervención administrativa. Asimismo, regula la sobreocupación de las viviendas y la infravivienda y sienta las bases para luchar contra la actividad empresarial y lucrativa de convertir ilegalmente las viviendas en alojamientos turísticos, precarios, sobreocupados y sometidos a precios abusivos.

V

La Ley presta una especial atención a todo cuanto signifique una protección de los consumidores y usuarios de viviendas en un mercado inmobiliario que con demasiada frecuencia se mueve por estímulos y criterios ajenos a esta protección.