Ley 14/2010, de 27 de mayo, de los derechos y las oportunidades en la infancia y la adolescencia

EL PRESIDENTE DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Cataluña ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 65 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, promulgo la siguiente Ley 14/2010, de 27 de mayo, de los derechos y las oportunidades en la infancia y la adolescencia.

PREÁMBULO

I

La presente Ley constituye uno de los hitos más importantes en la intensa y destacada tarea legislativa que ha venido llevando a cabo el Parlamento de Cataluña en el ámbito de la atención y la protección del niño y el adolescente. Desarrolla el artículo 17 del Estatuto de autonomía de Cataluña, que reconoce el derecho de toda persona menor de edad a recibir la atención integral necesaria para el desarrollo de su personalidad y su bienestar en el contexto familiar y social, y halla su fundamento competencial en el artículo 166.3 y 4 del propio Estatuto, que atribuye a la Generalidad la competencia exclusiva en materia de protección de menores y de promoción de las familias y de la infancia.

Ya con la Ley 11/1985, de 13 de junio, de Protección de Menores, Cataluña fue la primera comunidad autónoma del Estado español que aprobó una regulación, moderna y ajustada a los principios constitucionales, de la protección de los menores desamparados y de los que manifiestan conductas de riesgo social. Aquella Ley abrazaba los tres ámbitos de actuación en los que tradicionalmente se ha estructurado dicha protección: la prevención de la delincuencia infantil y juvenil, el tratamiento de la delincuencia infantil y juvenil y la tutela de los menores cuando falta la potestad parental o esta se ejerce de forma inadecuada. Pocos años después, se aprobó una Ley específica para la protección de los menores en situación de desamparo, de carácter básicamente civil: la Ley 37/1991, de 30 de diciembre, sobre medidas de protección de los menores desamparados y de la adopción. Esta técnica de las leyes sectoriales especiales continuó con la Ley 27/2001, de 31 de diciembre, de justicia juvenil, reguladora de las funciones de la Administración de la Generalidad en la ejecución de las medidas adoptadas por la autoridad judicial en el marco de la responsabilidad penal de los menores infractores.

Precisamente, aquel nuevo planteamiento legislativo de la protección de los menores desamparados, junto con la ingente tarea legislativa del Parlamento dirigida al desarrollo del derecho civil de Cataluña, ha hecho que se trate de una materia que ha sido objeto de un intenso tratamiento legislativo. Son ejemplo de ello, aparte de la dicha Ley 37/1991 (modificada después por la Ley 8/1995, de 27 de julio, de atención y protección de los niños y los adolescentes), la Ley 39/1991, de 30 de diciembre, de la tutela e instituciones tutelares, y la Ley 9/1998, de 15 de julio, del Código de familia. Cabe destacar que esta última Ley significó un paso primordial hacia la culminación de este proceso, puesto que incorporó a la norma más emblemática del derecho catalán sobre el derecho de la persona y la familia el régimen jurídico-civil de la protección de los menores desamparados, a los que otorgó un trato legislativo del mismo nivel que los regímenes tutelares ordinarios de protección de menores. Por último, el proyecto de Ley del libro segundo del Código civil de Cataluña sigue esta misma dirección y propone incorporar una regulación más completa de los aspectos civiles de protección de los menores desamparados que complementará lo dispuesto por la presente Ley, desde la vertiente de la intervención protectora de la Administración, que aquí se centra en la valoración de la situación de desprotección, la tramitación de los procedimientos de adopción de la medida y sus modificaciones, así como en los recursos que pueden interponerse.

La Ley 8/1995, de 27 de julio, de atención y protección de los niños y los adolescentes –que en buena medida, y convenientemente actualizada, ha sido incorporada a la presente Ley– nació ya con la voluntad de fijar un sistema general catalán de asistencia de los niños y los adolescentes y de protección de sus derechos, pero el hecho de que la regulación sobre la protección de los niños o adolescentes desamparados se mantuviese en otra Ley impidió que se pudiese alcanzar plenamente aquel objetivo e implicaba, tácitamente, que los niños o los adolescentes en situación de desamparo o de desprotección fuesen un colectivo que había que tratar de modo diferenciado, es decir, de una forma discriminada respecto de la población infantil y juvenil en general. Además, desde una perspectiva práctica, esa duplicidad normativa no ha facilitado en absoluto la tarea de los operadores jurídicos ni de los profesionales del ámbito de la infancia.

Precisamente, la voluntad de contar con una norma que abrazase toda la legislación catalana sobre infancia y adolescencia, esto es, que incluyese tanto los menores desprotegidos o en riesgo como el resto y que visualizase al niño y al adolescente como sujeto de derechos y oportunidades fue uno de los motivos que llevaron al Departamento de Bienestar y Familia a impulsar la redacción del Proyecto de Ley de infancia de Cataluña. Un grupo de expertos se encargó de redactar el documento de bases del que se ha nutrido fundamentalmente ese proyecto y sobre el que se abrió un amplio y enriquecedor proceso de participación ciudadana durante el cual las personas interesadas, muy especialmente las que trabajan directamente en el ámbito de la infancia, han podido llevar a cabo sus reflexiones y propuestas, que han sido tenidas muy en cuenta en la redacción de la presente ley.

Así pues, la presente Ley aporta al ordenamiento jurídico una mayor claridad y unidad, a la vez que facilita una localización más rápida del derecho aplicable y refuerza la seguridad jurídica, ya que reúne en un solo instrumento jurídico, a modo de código de la infancia y la adolescencia, ambas regulaciones: por una parte, la destinada al niño y al adolescente en general, en la que se establecen los principios rectores y los derechos de niños y adolescentes que posteriormente, en los capítulos sucesivos, van concretándose en los distintos ámbitos de actuación; y, por la otra, la destinada a regular la protección de los niños y los adolescentes cuando los mecanismos sociales de prevención no han sido suficientes y se han producido situaciones de riesgo o de desamparo que hay que paliar con las medidas necesarias de intervención pública para garantizar que estas situaciones no se traduzcan en perjuicios irreparables para el niño o el adolescente.

No obstante, la unificación legislativa no es la única razón de ser de la presente ley. También lo es, muy especialmente, la necesidad de actualizar y modificar la regulación hasta ahora vigente en relación con las nuevas demandas y circunstancias sociales. En efecto, el hecho de que vivamos en una sociedad aceleradamente cambiante hace necesaria la adaptación de los marcos legales, con flexibilidad y rigor, a las nuevas circunstancias y sensibilidades de nuestro entorno sociocultural. En menos de veinte años, y en concreto a partir de la aprobación de la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos del niño, de 20 de noviembre de 1989, la sensibilidad social hacia la población infantil y adolescente ha ido cambiando de distinto modo, pero muy notoriamente en algunos aspectos, en todos los países industrializados. En el contexto europeo, hemos podido observar dinámicas que promovían un respeto más decidido de los derechos de los niños y los adolescentes, sobre todo en la línea de intensificar las actuaciones en contra de cualquier forma de maltrato; al mismo tiempo, hemos asistido también al desarrollo de numerosas iniciativas para conseguir una mayor responsabilización social de los niños y los adolescentes, sobre todo por la vía de incrementar su participación social. Pero existe un déficit en la aplicación de los derechos de participación. Los derechos de supervivencia –los derechos sociales– y los derechos de participación –subjetivos, personales– se complementan, son indivisibles, se ayudan mutuamente. Por este camino nacen las responsabilidades del niño y del adolescente, porque los derechos llamados sociales son pasivos, mientras que los personales o subjetivos son activos. Es necesario iniciar el camino integrador y de transformación de unos derechos hacia los otros.

El interés superior del niño o el adolescente constituye el principio básico de todo el derecho relativo a estas personas, y en las últimas décadas se ha confirmado como uno de los principios esenciales del derecho moderno de la persona y la familia (en la protección de menores, en la adopción o en las relaciones familiares). Así, la mencionada convención de las Naciones Unidas sobre los derechos del niño establece que, en todas las medidas que adopten las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, estos deberán atender con una consideración primordial el interés superior del niño.

En este mismo sentido, el artículo 2 de la Ley orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor, establece que en su aplicación debe prevalecer el interés superior de los menores sobre cualquier otro interés legítimo que pueda concurrir y el artículo 3 de la Ley 8/1995 establece que el interés superior del niño y el adolescente debe ser el principio inspirador de las actuaciones públicas y de las decisiones y las actuaciones que les conciernen adoptadas y llevadas a cabo por los padres, tutores o guardadores, por las instituciones públicas o privadas encargadas de protegerlos y de asistirlos o por la autoridad judicial o administrativa.

Pese a que la consagración de este principio en el ámbito del derecho de la infancia y de la familia comportó un avance importante respecto a la situación anterior, esta proyección limitada se ha mostrado insuficiente, dado que no incide de una forma integral y transversal en todos los ámbitos que afectan al niño o al adolescente como persona sujeto de derechos y oportunidades.

El artículo 40.3 del Estatuto recoge como principio rector que, en todas las actuaciones llevadas a cabo por los poderes públicos o por instituciones privadas, el interés superior del niño debe ser prioritario y, de acuerdo con ese principio rector, la presente Ley no solamente reduce a un solo instrumento jurídico las regulaciones de la infancia y la adolescencia en general, y la regulación de la protección de los niños y los adolescentes que necesitan protección, sino que da un paso más, y manifiesta un compromiso explícito por la atención integral de todos los niños y adolescentes, a la vez que avanza en la consideración del interés superior de estos en todos los ámbitos –social, cultural, político y económico–, y no solamente en el ámbito de la legislación protectora y de familia.

La transversalización de las políticas de mujeres y para las mujeres ha sido una de las primeras líneas estratégicas de actuación pioneras del Gobierno de la Generalidad para hacer de la igualdad de oportunidades una realidad dentro de la sociedad catalana, mediante la incorporación de la evaluación del impacto de género. Este mismo compromiso, en el que se inspira la nueva política de infancia y adolescencia, debe hacerse explícito con la transversalización de la primacía del interés del niño o adolescente. Esta nueva política conlleva reelaborar conceptos y formas de ver el mundo, pensar desde un nuevo paradigma que considere las condiciones, situaciones y necesidades del niño y el adolescente en todos los ámbitos y que dé preeminencia al interés de estas personas como valor superior del ordenamiento jurídico.

El interés superior del niño o el adolescente no necesita estar en conflicto para ser el primer interés que deben tener en cuenta las políticas públicas, por lo que también hay que aplicar la evaluación de las normas desde la perspectiva del interés superior del niño o el adolescente. El principio de transversalización representa un avance importante en el reconocimiento de los derechos de los niños y los adolescentes, porque fomenta una revisión global del derecho desde el prisma de la preeminencia del interés del niño o el adolescente, y porque incorpora a los procesos políticos la perspectiva de este interés en todas las fases y niveles. Toda acción de gobierno debe incorporar esta visión y debe promover la participación de niños y adolescentes en cualquier ámbito, por lo que es necesario que el principio de transversalización del interés superior del niño o el adolescente impregne todas las políticas y las medidas generales y se tenga en cuenta en el momento de la planificación de las mismas.

Paralelamente, las aspiraciones colectivas en el contexto europeo han consolidado e, incluso, incrementado el deseo de conseguir más bienestar y una vida más saludable y de más calidad para toda la población, niños y adolescentes incluidos. En este sentido, el concepto de prevención tiene una importancia clave, entendido como el conjunto de actuaciones sociales anticipatorias destinadas a evitar las situaciones no deseadas y a favorecer las situaciones favorables. Las ciencias humanas y sociales han ido progresando en el conocimiento de los llamados indicadores de riesgo, que son datos que nos muestran que hay probabilidades de que las situaciones se conviertan en perjudiciales para las personas implicadas. Las sociedades occidentales han avanzado bastante en el desarrollo de actuaciones para disminuir las probabilidades de acontecimientos negativos cuando existe concentración de factores de riesgo, y las actuaciones sociales dirigidas a la población infantil y adolescente no pueden quedar excluidas de unas políticas sociales preventivas y de promoción de la salud y del bienestar, tanto de las dirigidas a amplios conjuntos de población de forma genérica, como de las destinadas a atender casos concretos, de modo personalizado. Especialmente, son necesarias actuaciones públicas intensivas e integrales de prevención y promoción en los entornos territoriales en los que tienden a concentrarse en mayor medida las desigualdades sociales, la pobreza y las distintas formas de exclusión económica, cultural y comunitaria: los indicadores de riesgo se concentran en estas zonas en las que el entorno de los niños y los adolescentes tiene un efecto multiplicador del riesgo.

Se trata de asumir que tenemos una responsabilidad social hacia el conjunto de la población infantil y adolescente de Cataluña, porque aspiramos a una sociedad mejor, y que es necesario hacer prevención, llevar a cabo actuaciones proactivas que den oportunidades al niño y al adolescente, hasta hoy no pensadas. Las actuaciones sociales preventivas constituyen nuevos retos para las políticas sociales y para los programas de intervención social en el ámbito de la infancia y la adolescencia, puesto que llevan consigo actuaciones sobre probabilidades, no sobre hechos incuestionables y unívocos. Es por ello que hay que facilitar instrumentos, incluso instrumentos legislativos, para disminuir las probabilidades genéricas de acontecimientos que inciden negativamente en la población infantil o adolescente, y con el fin de potenciar actuaciones que garanticen un aumento del bienestar social de toda la población. La presente Ley quiere también hacer frente, por primera vez y específicamente, a la pobreza infantil como factor de riesgo susceptible de ser el objeto de las políticas públicas. Pese a que la pobreza familiar no es objeto de la presente ley, es el momento para asumir que las consecuencias de la pobreza y de la privación económica en los niños y los adolescentes constituyen un riesgo social de primera magnitud, y que la falta de prevención de este riesgo puede perjudicar gravemente sus oportunidades y su futuro desarrollo.

Una de las novedades del nuevo texto legal es la voluntad, expresada en el título, de remarcar de forma explícita, un doble concepto: el reconocimiento de los derechos de los niños y los adolescentes y el de las oportunidades de estas personas.

En torno al concepto de oportunidad gira la voluntad de hacer posible la apertura de nuevos caminos, de nuevas vías, de establecer medidas concretas para hacer posible el pleno ejercicio de los derechos reconocidos a los niños en la presente Ley y en las convenciones internacionales.

Cuando hablamos de oportunidades, hablamos de los nuevos caminos que es necesario abrir y que deben permitir a los niños y a los jóvenes su pleno desarrollo como ciudadanos. Así, esas oportunidades deben traducirse, entre otras, en el establecimiento de canales e instrumentos para hacer que se oiga la voz de niños y adolescentes, para hacer expresa su participación en la toma de decisiones en la comunidad y, en definitiva, para facilitar su futuro encaje, como personas responsables, en la sociedad adulta.

Atendiendo a los principios inspiradores de la presente ley, según los cuales los niños y los adolescentes son considerados sujetos de derecho y en virtud de los cuales el derecho a decidir se infiere de su capacidad, se pretende incidir en el derecho subjetivo de las jóvenes menores a decidir sobre su maternidad. Así, se recoge el mandato del artículo 41.5 del Estatuto, según el cual «los poderes públicos, en el ámbito de sus competencias y en los supuestos previstos en la ley, deben velar para que la libre decisión de la mujer sea determinante en todos los casos que puedan afectar a su dignidad, integridad y bienestar físico y mental, en particular en lo que concierne al propio cuerpo y a su salud reproductiva y sexual». Se quiere, de este modo, que las jóvenes menores que han demostrado capacidad suficiente se apoderen también de los derechos a controlar los procesos reproductivos y a decidir el significado y el destino del propio cuerpo. Las jóvenes menores no son ajenas a los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres, descritos en el marco de la IV Conferencia Mundial sobre las Mujeres, de Pekín, y reconocidos como parte indisoluble de los Derechos Humanos.

Deben mencionarse aquí, por la importancia que tienen, algunos de los conceptos utilizados por la presente ley, más allá de la estricta definición jurídica. A lo largo del texto se utilizan repetidamente los conceptos de promoción, prevención, atención, protección y participación del niño y el adolescente.

La promoción es el conjunto de actuaciones sociales que se desarrollan «aunque nada vaya evidentemente mal», porque obedecen a objetivos de mejora social y responden a anhelos o aspiraciones colectivos, particularmente a los de un bienestar personal y social mayor.

La prevención es el conjunto de actuaciones sociales destinadas a preservar al niño o al adolescente de las situaciones que son perjudiciales para su sano desarrollo integral o para su bienestar.

La atención es el conjunto de actuaciones sociales para «cuando las cosas empiezan a ir mal» o para cuando solo van «un poco mal» y existe la probabilidad, y no la certeza, de que el desarrollo integral del niño o el adolescente puede resultar afectado negativamente. La consecuencia jurídica de estos casos es la declaración de riesgo.

La protección es el conjunto de actuaciones sociales reservadas para «cuando las cosas van mal», cuando el desarrollo integral del niño o el adolescente parece claro que resulta seriamente afectado, a la vista de los conocimientos científicos actuales. Una de sus consecuencias jurídicas es la declaración de desamparo.

El concepto de participación del niño o el adolescente en todo lo que le afecta es lo que configurará su estatus de ciudadano o ciudadana. Es inimaginable el diseño de políticas públicas en cualquier ámbito elaborado a espaldas de los ciudadanos afectados. La Ley ofrece la promoción de órganos de participación para que los niños y los adolescentes puedan participar activamente en la vida pública. El concepto de prevención resulta transversal a estos tres tipos de actuaciones sociales: si bien, en primera instancia, tiene mucho que ver con la atención y la promoción, en última instancia persigue evitar el tener que recorrer a la declaración de situaciones de desamparo, pero también a la promoción del bienestar de todo este conjunto de población.

El concepto de bienestar se trata desde dos puntos de vista a lo largo de la presente ley: el bienestar personal y el bienestar social. El primero se refiere a situaciones y circunstancias personalizadas y el segundo se refiere a las que afectan a conjuntos o subconjuntos de la población. Ambos casos pueden subdividirse a su vez en dos más: el bienestar material y el bienestar psicológico.

Con la presente Ley se persigue establecer un marco de actuación ordenado, para mejorar los programas de promoción, prevención, atención, protección y participación de la población infantil y adolescente en Cataluña, partiendo del principio de que se trata de una responsabilidad de toda la ciudadanía y de todos los poderes públicos. Por ello, precisamente, la Ley prevé, por primera vez en la legislación de Cataluña, un marco de coordinación y cooperación interinstitucional para atender y prevenir las situaciones de riesgo social de la población infantil y adolescente en general, y de los niños, las niñas y los adolescentes en particular.

II

El contenido de la presente Ley se estructura en seis títulos y en siete disposiciones adicionales, cuatro transitorias, una derogatoria y cuatro finales.

En el título I se establecen las disposiciones generales y los principios rectores, que, tal y como ya hizo la Ley 8/1995, desarrollan la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos del niño. Estas disposiciones y estos principios marcan la orientación de la Ley y pretenden dar una visión global del niño o adolescente como titular de los derechos que le reconoce el ordenamiento jurídico vigente y como eje vertebrador de un sistema que comprende, a la vez, la atención de sus necesidades cotidianas y la organización, en su caso, de su protección en situaciones de riesgo.

El título II se refiere a los derechos de los niños y los adolescentes y, siguiendo la convención de las Naciones Unidas mencionada, como texto universal e indivisible que favorece una visión global de la infancia, no establece jerarquías entre los derechos que proclama, a pesar de que el Comité de los Derechos del Niño ha destacado cuatro derechos principales que, de hecho, han sido la fuente de inspiración de los principios rectores a los que debe ajustarse la actuación de los poderes públicos. Por otra parte, las actuaciones de promoción de los niños y los adolescentes, y particularmente de sus derechos, quedan señaladas como responsabilidad de todas las instituciones públicas, y se deja un margen bien amplio para todo tipo de iniciativas, especialmente para las que derivan de la diseminación y el cumplimiento de la mencionada convención de las Naciones Unidas.

El capítulo IX del título II contiene una serie de obligaciones en relación con la publicidad y los medios de comunicación social, con el fin de proteger adecuadamente los derechos de los niños y los adolescentes, sin perjuicio de las competencias del Consejo del Audiovisual de Cataluña en su calidad de autoridad reguladora independiente en el ámbito de la comunicación audiovisual pública y privada, en el marco de las obligaciones impuestas a los sujetos sometidos al régimen jurídico de la legislación audiovisual catalana.

El título III desarrolla temas relativos a la prevención general en el ámbito de la infancia y la adolescencia, lo que representa una novedad en la legislación catalana. En primer lugar, se establecen las situaciones ante las que las administraciones públicas catalanas deben desarrollar actuaciones preventivas. De acuerdo con ello, se establece que la Generalidad debe emprender programas concretos de información y sensibilización ciudadana para promover el bienestar de toda la población infantil y adolescente. Se dedica un artículo extenso a la prevención de la ablación o mutilación genital femenina. Se opta por esta doble denominación (en consonancia con el informe del 2005 del Centro de Investigaciones de UNICEF, publicado en el boletín Innocenti Digest núm. 1 de ese año) porque la expresión mutilación genital femenina es la que se ha ido generalizando fundamentalmente desde finales de los años ochenta y principios de los noventa, con el fin de marcar una clara distinción con la circuncisión masculina y subrayar la gravedad de practicarla como atentado contra la integridad física y psíquica de las niñas; y por otra parte, porque la ablación es una expresión más neutra, puesto que es una de las más utilizadas por las comunidades que la practican. Este doble carácter también hace que la Ley trate esta práctica tradicional perjudicial para las niñas dentro del capítulo de la prevención y no en el siguiente, sobre la protección ante el maltrato. Se define la prevención del riesgo social y la prevención de la desprotección infantil y se establece un procedimiento para disponer de listas de indicadores o factores de riesgo y para actualizarlas, así como de factores de protección y resiliencia. Por último, se reconocen las competencias relativas a las intervenciones sociales preventivas de los entes locales, sin perjuicio de que el alcance de su incidencia exija la coordinación de otras administraciones.

El título IV es íntegramente de nueva factura y responde a la voluntad firme de situar la lucha contra el maltrato infantil al mismo nivel que la lucha contra la violencia de género o machista. El artículo 40.3 del Estatuto establece que los poderes públicos deben garantizar la protección de los niños, especialmente, contra cualquier forma de maltrato, y para garantizar esta protección no solo son necesarios los mecanismos tradicionales de protección de los niños y los adolescentes, sino que debe establecerse un nuevo marco de protección específica contra el maltrato infantil que prevea todas las situaciones, sean o no tributarias de una declaración de desamparo.

Durante los últimos años, el Gobierno ha creado el registro unificado de maltratos infantiles y ha hecho esfuerzos en materia de lucha contra el maltrato infantil para poder dar rango legal a esos esfuerzos, y ha regulado por Ley dicho registro.

La presente Ley crea un centro especializado en la investigación sobre maltratos infantiles y pone el acento en la especialización, la formación, la prevención y la atención en los ámbitos policial, sanitario y educativo.

También en cuanto al maltrato infantil, la presente Ley, ante la regla general vigente según la cual debe separarse al niño o al adolescente de su domicilio o núcleo familiar, pretende iniciar un cambio de paradigma. Es a decir, siempre que sea posible, hay que separar a la persona maltratadora, y deben priorizarse las medidas administrativas o judiciales que permitan la atribución al niño o al adolescente del uso de la vivienda familiar y la determinación de alimentos, si procede, a cargo de la persona maltratadora.

La protección ante el maltrato infantil abraza la protección ante la victimización secundaria. Hay que evitar los perjuicios causados a la víctima por el desarrollo del proceso penal posterior al delito, que son especialmente preocupantes en el caso de los niños y los adolescentes víctimas de atentados contra la indemnidad o contra la libertad sexual. Ciertamente, se han producido en los últimos años muchos avances en la protección de la víctima dirigidos a evitar la confrontación visual de las víctimas con los acusados, pero esta protección no es suficiente. La protección de el niño y el adolescente debe pasar por delante del derecho del Estado a castigar, por lo que ante el resultado incierto del proceso penal siempre debe prevalecer la protección del menor o la menor víctima, ya que es totalmente intolerable que, incluso con la finalidad lógica de castigar a la persona culpable, se cause un nuevo trauma al niño o adolescente que presumiblemente ha sido víctima de maltratos o de abusos sexuales. Por ello, y con el pleno respeto por la competencia exclusiva del Estado en materia procesal penal, debe potenciarse la coordinación entre el personal clínico y el personal forense y evitar las dobles exploraciones y recogidas de muestras, y fomentar el único sistema para evitar la mayor parte de los efectos producidos por la incoación del proceso penal: la preconstitución de la prueba testifical del niño o adolescente que evite declaraciones posteriores.

También son una novedad la creación y el fomento de servicios especializados para detectar y atender el maltrato infantil y prever la posibilidad de prestaciones periódicas o únicas para ayudar a paliar los efectos sufridos y a alcanzar la autonomía del niño o adolescente respecto de la persona maltratadora.

El título V se ocupa de los regímenes específicos de protección de los niños y los adolescentes en situación de riesgo social y desamparo. Aquí es donde se encuentran algunas de las novedades más importantes. Efectivamente, se opta por un modelo de protección nuevo en el que la declaración de desamparo ya no es el único título que habilita a los poderes públicos para la intervención protectora, sino que esa declaración se reserva para cuando deba separarse al niño o al adolescente de su núcleo familiar o, lo que es lo mismo, para los casos más graves de desprotección. Por ello se configura un sistema descentralizado de protección, que se fundamenta en la distinción entre las situaciones de desamparo y las de riesgo, manteniendo la competencia de la Generalidad cuando se trata de niños o adolescentes desamparados y atribuyéndola a los entes locales si afecta a niños o a adolescentes en situación de riesgo. Por lo tanto, ya no es necesario que todas las intervenciones públicas en materia de protección de menores tengan que estar amparadas por una resolución que declare el desamparo; solamente será así si la medida de protección implica la separación del niño o el adolescente de su núcleo familiar.

La presente Ley define la situación de riesgo como la situación en la que el desarrollo y el bienestar del niño o el adolescente se ven limitados o perjudicados por cualquier circunstancia personal, social o familiar, si los progenitores o guardadores no asumen o no pueden ejercer completamente sus responsabilidades, y establece una lista de situaciones consideradas de riesgo, lo que debe ser de gran ayuda para los profesionales que deben evaluar y decidir sobre un niño o adolescente en concreto. Define también el desamparo, y lo hace partiendo de criterios objetivos. Se considera desamparado el niño o el adolescente que se encuentra en una situación de hecho en la que le faltan los elementos básicos para el desarrollo integral de la personalidad, siempre que para su protección efectiva deba aplicarse una medida que implique la separación del núcleo familiar, y añade después una serie de indicadores de desamparo que, como en el caso del riesgo, deben coadyuvar a la adopción de decisiones tomadas por los profesionales responsables y facilitársela.

La intervención en las situaciones de riesgo no finaliza con una declaración formal de riesgo, sino que únicamente puede hacerlo de forma convencional. La Ley parte de toda la actuación de los servicios sociales que se dirige a valorar y proponer las medidas que permitan disminuir o eliminar la situación de riesgo, mediante la colaboración de los progenitores. Se opta por poner el acento en el trabajo y la bondad de las medidas que hay que proponer, y se deja la ejecución forzosa derivada de un acto unilateral de la Administración para las situaciones más graves que deben comportar el desamparo.

Otra novedad importante en materia de desamparo es la fijación de un procedimiento administrativo específico para acordarlo. En este procedimiento queda plenamente garantizada la intervención de todas las partes interesadas, para que puedan hacer valer sus derechos. Al mismo tiempo, se regula un procedimiento simplificado para los casos de abandono voluntario del niño o el adolescente o para cuando los progenitores o los titulares de la tutela o de la guarda manifiestan conformidad con la declaración; la Ley establece también la posibilidad de declararlo cautelarmente y de disponer las medidas que sean necesarias, sin perjuicio de que el procedimiento de desamparo prosiga los trámites hasta la resolución definitiva, que debe ratificar, modificar o dejar sin efecto la resolución inicial y las medidas que se hayan acordado también provisionalmente.

Con la voluntad, además, de no prolongar las situaciones de incertidumbre con oposiciones injustificadas y a menudo extemporáneas de los progenitores o de los familiares –que acaban convirtiéndose en un perjuicio irreparable para el niño o el adolescente, que ve, completamente indefenso, como su infancia y adolescencia se escurre irremediablemente en los centros de internamiento–, la nueva regulación limita el plazo para oponerse judicialmente a la declaración de desamparo a tres meses a contar desde la notificación de la resolución que la acuerda. Paralelamente, y con la misma finalidad, se establece un plazo de un año, a contar desde la notificación de la resolución administrativa de desamparo, para que los progenitores o los titulares de la tutela suspendidos en su potestad puedan solicitar que quede sin efecto la intervención protectora acordada, siempre que se haya producido un cambio sustancial en las circunstancias que motivaron la declaración de desamparo. Esta revisión, no obstante, no es posible si ya se ha constituido el acogimiento preadoptivo, ya que prevalece el interés superior del niño o el adolescente ante cualquier otro derecho concurrente.

Con el fin de otorgar plena efectividad al derecho de los niños y los adolescentes tutelados por la Generalidad a ser escuchados, en la línea de lo dispuesto por la Convención de los derechos del niño, la Recomendación 1121 de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, relativa a los derechos de los niños, y las resoluciones A3-314/91 y A3-0172/92 del Parlamento Europeo, se establece la creación de la figura del procurador o procuradora de la infancia como órgano administrativo que debe integrarse en el órgano público competente en materia de protección de los niños y los adolescentes.

En cuanto a las medidas de protección, debe mencionarse especialmente la nueva regulación del acogimiento familiar, en la que, aparte del acogimiento constituido en forma simple y del acogimiento permanente, se introduce el acogimiento en unidades convivenciales de acción educativa, que permitirá que bastantes niños y adolescentes que, por razón de edad, situación familiar o por circunstancias especiales, permanecen en los centros de protección sin ninguna expectativa de vivir en familia puedan crecer y desarrollarse al cuidado de personas especializadas que les proporcionarán un entorno familiar y desinstitucionalizado.

A pesar de que el objeto de esta Ley son los niños y los adolescentes, esta no limita su campo de aplicación a la minoría de edad estricta. En efecto, la Ley entiende que a menudo es fundamental no cortar en seco la intervención protectora por el mero hecho de que el adolescente legalmente ha dejado de serlo al llegar a la mayoría de edad. De hecho, una de las asignaturas pendientes en todos estos años ha sido la dificultad para que la protección prestada hasta entonces tenga una continuidad adaptada, claro está, a la nueva realidad derivada de la mayoría de edad. Así, se establece que la persona hasta entonces tutelada por la entidad pública pueda acogerse voluntariamente a un conjunto de medidas asistenciales que le acompañarán, más allá de su mayoría de edad, en el proceso hacia la plena integración en la vida adulta, y que pueda ser beneficiaria de estas medidas. En esa línea, la Ley 13/2007, de 27 de julio, de prestaciones sociales de carácter económico, reconoce el derecho a recibir una prestación hasta los veintiún años sujeta a un plan de trabajo que tiene finalidad de inclusión social.

Por último, en este título V se da respuesta también a la compleja problemática que plantea la remisión que los artículos 3, 7.9, 18, 27 y 33 de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, hacen a las normas civiles sobre protección de los niños y los adolescentes. Se concretan las actuaciones que debe seguir la entidad pública competente en esta materia, es decir: la elaboración de un estudio psicológico y educativo relativo al entorno familiar y social del niño o el adolescente a partir de las circunstancias que consten en el testimonio que haya remitido el fiscal, la determinación de si concurre o no una situación que constituya riesgo social o desamparo y la emisión del informe correspondiente con la propuesta de intervención de los servicios sociales básicos o del órgano público de protección de los niños o los adolescentes.

El título VI contiene el régimen sancionador, que incluye las infracciones, las sanciones y el procedimiento aplicable para garantizar la aplicación del derecho sustantivo regulado por la norma y evitar la vulneración de los derechos de contenido declarativo que, de lo contrario, perderían su eficacia en la protección de los intereses de los niños o los adolescentes.

Con esa finalidad, se han clasificado las infracciones y se han incorporado los tipos de acuerdo con la evolución tecnológica y cultural que se ha producido en nuestro entorno social desde la anterior regulación de la materia por la Ley 37/1991. Sin embargo, se establece un plazo único de prescripción para cada nivel de clasificación de todas las infracciones tipificadas, que se computará desde la fecha de la comisión de la infracción, si bien, atendiendo al grado de afectación de los niños o los adolescentes en algunas infracciones, se ha considerado que el plazo de prescripción debe computar desde que estos alcanzan la mayoría de edad.

En congruencia con la necesidad de establecer entre las instituciones y los profesionales de la atención y la protección de los niños y los adolescentes una cultura de la evaluación que ayude a mejorar la eficacia, la eficiencia y la efectividad de las políticas e intervenciones sociales en beneficio de los niños y los adolescentes y de sus derechos, la presente Ley incorpora una serie de novedades que se fundamentan en el reconocimiento de la evaluación como un principio rector. Adicionalmente, en la disposición transitoria primera se establece la obligación de ir incorporando a cualquier programa de intervención o servicio financiado con presupuestos públicos un diseño de evaluación de los resultados o del impacto, según proceda.

Por último, la disposición transitoria primera establece también que la presente Ley debe ser objeto de evaluación del propio impacto al cabo de tres años de su entrada en vigor.

TÍTULO I. Disposiciones generales, principios rectores y actuaciones de las administraciones públicas

CAPÍTULO I. Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto de la Ley.

Artículo 2. Ámbito personal y territorial de aplicación de la Ley.

Artículo 3. Responsabilidad ciudadana y pública.

Artículo 4. Interpretación de las normas relativas a los niños y adolescentes.

CAPÍTULO II. Principios rectores

Artículo 5. El interés superior del niño o el adolescente.

Artículo 6. Desarrollo de las potencialidades personales.

La crianza y formación de los niños y adolescentes debe garantizar su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social, de manera libre, integral y armónica, y debe potenciar en todo momento sus capacidades educativas y de aprendizaje, y procurarles el bienestar físico, psicológico y social.

Artículo 7. Derecho a ser escuchado.

Artículo 8. Protección contra los maltratos.

Artículo 9. No discriminación.

Artículo 10. Perspectiva de género y de diversidad funcional.

Artículo 11. Ciudadanía activa.

Artículo 12. Respeto y apoyo a las responsabilidades parentales.

Artículo 13. Fomento y apoyo a la educación.

Artículo 14. Fomento y apoyo a las relaciones intergeneracionales.

Las administraciones públicas, en el ámbito de sus competencias, deben promover y favorecer las relaciones intergeneracionales, procurando evitar que los distintos niveles de edad se aíslen en sí mismos y propiciando el voluntariado social de las personas de la tercera edad para colaborar en actividades con niños y adolescentes, así como el voluntariado social de los niños y los adolescentes para colaborar en actividades con personas de la tercera edad.

Artículo 15. Prioridad presupuestaria.

Artículo 16. Difusión de los derechos de los niños y los adolescentes.

Artículo 17. Ejercicio de los derechos propios por los niños y adolescentes.

Artículo 18. Deberes y responsabilidades.

Artículo 19. Conocimiento riguroso y divulgación de la realidad social.

Artículo 20. Evaluación.

Los poderes públicos, a partir de los estudios y los informes, deben evaluar el resultado de las políticas aplicadas. Estos estudios e informes tienen carácter público.

CAPÍTULO III. Planificación y coordinación

Artículo 21. Planificación.

Artículo 22. Coordinación.

Artículo 23. Recursos y servicios.

Artículo 24. Actuación de las administraciones públicas.

Artículo 25. Sistema de información y gestión en infancia y adolescencia.

Artículo 26. Mesas territoriales de infancia.

Artículo 27. Consejos de participación territorial y nacional de los niños y adolescentes.

TÍTULO II. De los derechos de los niños y los adolescentes

CAPÍTULO I. Derechos y libertades civiles y políticos

Artículo 28. Derechos civiles y políticos.

Artículo 29. El defensor o defensora de los derechos de los niños y los adolescentes.

Artículo 30. Derecho a la identidad, al nombre, a la nacionalidad y a conocer los orígenes.

Artículo 31. Libertad de expresión.

Artículo 32. Acceso a la información.

Artículo 33. Libertad de pensamiento, conciencia y religión.

Artículo 34. Derecho de participación.

Artículo 35. Libertad de asociación y reunión.

Artículo 36. Derecho a la protección del honor, la dignidad, la intimidad y la propia imagen.

CAPÍTULO II. Derechos en el ámbito familiar

Artículo 37. Responsabilidad en la crianza y la formación.

Artículo 38. Derechos de relación y convivencia.

Artículo 39. Mediación.

Los poderes públicos, a fin de garantizar el derecho de los niños y los adolescentes a relacionarse con sus familias, deben fijar procedimientos específicos de mediación familiar. El sistema de mediación también debe incluir los conflictos que afectan a los niños y a los adolescentes en el ámbito familiar.

Artículo 40. Traslados y retenciones ilícitos.

CAPÍTULO III. Bienestar material y personal

Artículo 41. Derecho a un nivel básico de bienestar.

Los poderes públicos deben adoptar las medidas pertinentes para asegurar que los progenitores o las personas que tengan la tutela o la guarda de niños o adolescentes tengan la oportunidad de ofrecerles el nivel básico de bienestar material que necesitan para un desarrollo integral adecuado. El desarrollo de estas medidas debe establecer los criterios para determinar el nivel básico de bienestar material de los niños y los adolescentes y debe incluir un régimen de ayudas y prestaciones públicas.

Artículo 42. Niños y adolescentes que encuentran limitaciones o barreras para el desarrollo o la participación.

Artículo 43. Apoyo a la integración social de los niños y los adolescentes inmigrados.

CAPÍTULO IV. Salud

Artículo 44. Derecho a la prevención, la protección y la promoción de la salud.