Ley 14/2010, de 27 de mayo, de los derechos y las oportunidades en la infancia y la adolescencia

EL PRESIDENTE DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Cataluña ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 65 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, promulgo la siguiente Ley 14/2010, de 27 de mayo, de los derechos y las oportunidades en la infancia y la adolescencia.

PREÁMBULO

I

La presente Ley constituye uno de los hitos más importantes en la intensa y destacada tarea legislativa que ha venido llevando a cabo el Parlamento de Cataluña en el ámbito de la atención y la protección del niño y el adolescente. Desarrolla el artículo 17 del Estatuto de autonomía de Cataluña, que reconoce el derecho de toda persona menor de edad a recibir la atención integral necesaria para el desarrollo de su personalidad y su bienestar en el contexto familiar y social, y halla su fundamento competencial en el artículo 166.3 y 4 del propio Estatuto, que atribuye a la Generalidad la competencia exclusiva en materia de protección de menores y de promoción de las familias y de la infancia.

Ya con la Ley 11/1985, de 13 de junio, de Protección de Menores, Cataluña fue la primera comunidad autónoma del Estado español que aprobó una regulación, moderna y ajustada a los principios constitucionales, de la protección de los menores desamparados y de los que manifiestan conductas de riesgo social. Aquella Ley abrazaba los tres ámbitos de actuación en los que tradicionalmente se ha estructurado dicha protección: la prevención de la delincuencia infantil y juvenil, el tratamiento de la delincuencia infantil y juvenil y la tutela de los menores cuando falta la potestad parental o esta se ejerce de forma inadecuada. Pocos años después, se aprobó una Ley específica para la protección de los menores en situación de desamparo, de carácter básicamente civil: la Ley 37/1991, de 30 de diciembre, sobre medidas de protección de los menores desamparados y de la adopción. Esta técnica de las leyes sectoriales especiales continuó con la Ley 27/2001, de 31 de diciembre, de justicia juvenil, reguladora de las funciones de la Administración de la Generalidad en la ejecución de las medidas adoptadas por la autoridad judicial en el marco de la responsabilidad penal de los menores infractores.

Precisamente, aquel nuevo planteamiento legislativo de la protección de los menores desamparados, junto con la ingente tarea legislativa del Parlamento dirigida al desarrollo del derecho civil de Cataluña, ha hecho que se trate de una materia que ha sido objeto de un intenso tratamiento legislativo. Son ejemplo de ello, aparte de la dicha Ley 37/1991 (modificada después por la Ley 8/1995, de 27 de julio, de atención y protección de los niños y los adolescentes), la Ley 39/1991, de 30 de diciembre, de la tutela e instituciones tutelares, y la Ley 9/1998, de 15 de julio, del Código de familia. Cabe destacar que esta última Ley significó un paso primordial hacia la culminación de este proceso, puesto que incorporó a la norma más emblemática del derecho catalán sobre el derecho de la persona y la familia el régimen jurídico-civil de la protección de los menores desamparados, a los que otorgó un trato legislativo del mismo nivel que los regímenes tutelares ordinarios de protección de menores. Por último, el proyecto de Ley del libro segundo del Código civil de Cataluña sigue esta misma dirección y propone incorporar una regulación más completa de los aspectos civiles de protección de los menores desamparados que complementará lo dispuesto por la presente Ley, desde la vertiente de la intervención protectora de la Administración, que aquí se centra en la valoración de la situación de desprotección, la tramitación de los procedimientos de adopción de la medida y sus modificaciones, así como en los recursos que pueden interponerse.

La Ley 8/1995, de 27 de julio, de atención y protección de los niños y los adolescentes –que en buena medida, y convenientemente actualizada, ha sido incorporada a la presente Ley– nació ya con la voluntad de fijar un sistema general catalán de asistencia de los niños y los adolescentes y de protección de sus derechos, pero el hecho de que la regulación sobre la protección de los niños o adolescentes desamparados se mantuviese en otra Ley impidió que se pudiese alcanzar plenamente aquel objetivo e implicaba, tácitamente, que los niños o los adolescentes en situación de desamparo o de desprotección fuesen un colectivo que había que tratar de modo diferenciado, es decir, de una forma discriminada respecto de la población infantil y juvenil en general. Además, desde una perspectiva práctica, esa duplicidad normativa no ha facilitado en absoluto la tarea de los operadores jurídicos ni de los profesionales del ámbito de la infancia.

Precisamente, la voluntad de contar con una norma que abrazase toda la legislación catalana sobre infancia y adolescencia, esto es, que incluyese tanto los menores desprotegidos o en riesgo como el resto y que visualizase al niño y al adolescente como sujeto de derechos y oportunidades fue uno de los motivos que llevaron al Departamento de Bienestar y Familia a impulsar la redacción del Proyecto de Ley de infancia de Cataluña. Un grupo de expertos se encargó de redactar el documento de bases del que se ha nutrido fundamentalmente ese proyecto y sobre el que se abrió un amplio y enriquecedor proceso de participación ciudadana durante el cual las personas interesadas, muy especialmente las que trabajan directamente en el ámbito de la infancia, han podido llevar a cabo sus reflexiones y propuestas, que han sido tenidas muy en cuenta en la redacción de la presente ley.

Así pues, la presente Ley aporta al ordenamiento jurídico una mayor claridad y unidad, a la vez que facilita una localización más rápida del derecho aplicable y refuerza la seguridad jurídica, ya que reúne en un solo instrumento jurídico, a modo de código de la infancia y la adolescencia, ambas regulaciones: por una parte, la destinada al niño y al adolescente en general, en la que se establecen los principios rectores y los derechos de niños y adolescentes que posteriormente, en los capítulos sucesivos, van concretándose en los distintos ámbitos de actuación; y, por la otra, la destinada a regular la protección de los niños y los adolescentes cuando los mecanismos sociales de prevención no han sido suficientes y se han producido situaciones de riesgo o de desamparo que hay que paliar con las medidas necesarias de intervención pública para garantizar que estas situaciones no se traduzcan en perjuicios irreparables para el niño o el adolescente.

No obstante, la unificación legislativa no es la única razón de ser de la presente ley. También lo es, muy especialmente, la necesidad de actualizar y modificar la regulación hasta ahora vigente en relación con las nuevas demandas y circunstancias sociales. En efecto, el hecho de que vivamos en una sociedad aceleradamente cambiante hace necesaria la adaptación de los marcos legales, con flexibilidad y rigor, a las nuevas circunstancias y sensibilidades de nuestro entorno sociocultural. En menos de veinte años, y en concreto a partir de la aprobación de la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos del niño, de 20 de noviembre de 1989, la sensibilidad social hacia la población infantil y adolescente ha ido cambiando de distinto modo, pero muy notoriamente en algunos aspectos, en todos los países industrializados. En el contexto europeo, hemos podido observar dinámicas que promovían un respeto más decidido de los derechos de los niños y los adolescentes, sobre todo en la línea de intensificar las actuaciones en contra de cualquier forma de maltrato; al mismo tiempo, hemos asistido también al desarrollo de numerosas iniciativas para conseguir una mayor responsabilización social de los niños y los adolescentes, sobre todo por la vía de incrementar su participación social. Pero existe un déficit en la aplicación de los derechos de participación. Los derechos de supervivencia –los derechos sociales– y los derechos de participación –subjetivos, personales– se complementan, son indivisibles, se ayudan mutuamente. Por este camino nacen las responsabilidades del niño y del adolescente, porque los derechos llamados sociales son pasivos, mientras que los personales o subjetivos son activos. Es necesario iniciar el camino integrador y de transformación de unos derechos hacia los otros.

El interés superior del niño o el adolescente constituye el principio básico de todo el derecho relativo a estas personas, y en las últimas décadas se ha confirmado como uno de los principios esenciales del derecho moderno de la persona y la familia (en la protección de menores, en la adopción o en las relaciones familiares). Así, la mencionada convención de las Naciones Unidas sobre los derechos del niño establece que, en todas las medidas que adopten las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, estos deberán atender con una consideración primordial el interés superior del niño.

En este mismo sentido, el artículo 2 de la Ley orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor, establece que en su aplicación debe prevalecer el interés superior de los menores sobre cualquier otro interés legítimo que pueda concurrir y el artículo 3 de la Ley 8/1995 establece que el interés superior del niño y el adolescente debe ser el principio inspirador de las actuaciones públicas y de las decisiones y las actuaciones que les conciernen adoptadas y llevadas a cabo por los padres, tutores o guardadores, por las instituciones públicas o privadas encargadas de protegerlos y de asistirlos o por la autoridad judicial o administrativa.

Pese a que la consagración de este principio en el ámbito del derecho de la infancia y de la familia comportó un avance importante respecto a la situación anterior, esta proyección limitada se ha mostrado insuficiente, dado que no incide de una forma integral y transversal en todos los ámbitos que afectan al niño o al adolescente como persona sujeto de derechos y oportunidades.

El artículo 40.3 del Estatuto recoge como principio rector que, en todas las actuaciones llevadas a cabo por los poderes públicos o por instituciones privadas, el interés superior del niño debe ser prioritario y, de acuerdo con ese principio rector, la presente Ley no solamente reduce a un solo instrumento jurídico las regulaciones de la infancia y la adolescencia en general, y la regulación de la protección de los niños y los adolescentes que necesitan protección, sino que da un paso más, y manifiesta un compromiso explícito por la atención integral de todos los niños y adolescentes, a la vez que avanza en la consideración del interés superior de estos en todos los ámbitos –social, cultural, político y económico–, y no solamente en el ámbito de la legislación protectora y de familia.

La transversalización de las políticas de mujeres y para las mujeres ha sido una de las primeras líneas estratégicas de actuación pioneras del Gobierno de la Generalidad para hacer de la igualdad de oportunidades una realidad dentro de la sociedad catalana, mediante la incorporación de la evaluación del impacto de género. Este mismo compromiso, en el que se inspira la nueva política de infancia y adolescencia, debe hacerse explícito con la transversalización de la primacía del interés del niño o adolescente. Esta nueva política conlleva reelaborar conceptos y formas de ver el mundo, pensar desde un nuevo paradigma que considere las condiciones, situaciones y necesidades del niño y el adolescente en todos los ámbitos y que dé preeminencia al interés de estas personas como valor superior del ordenamiento jurídico.

El interés superior del niño o el adolescente no necesita estar en conflicto para ser el primer interés que deben tener en cuenta las políticas públicas, por lo que también hay que aplicar la evaluación de las normas desde la perspectiva del interés superior del niño o el adolescente. El principio de transversalización representa un avance importante en el reconocimiento de los derechos de los niños y los adolescentes, porque fomenta una revisión global del derecho desde el prisma de la preeminencia del interés del niño o el adolescente, y porque incorpora a los procesos políticos la perspectiva de este interés en todas las fases y niveles. Toda acción de gobierno debe incorporar esta visión y debe promover la participación de niños y adolescentes en cualquier ámbito, por lo que es necesario que el principio de transversalización del interés superior del niño o el adolescente impregne todas las políticas y las medidas generales y se tenga en cuenta en el momento de la planificación de las mismas.

Paralelamente, las aspiraciones colectivas en el contexto europeo han consolidado e, incluso, incrementado el deseo de conseguir más bienestar y una vida más saludable y de más calidad para toda la población, niños y adolescentes incluidos. En este sentido, el concepto de prevención tiene una importancia clave, entendido como el conjunto de actuaciones sociales anticipatorias destinadas a evitar las situaciones no deseadas y a favorecer las situaciones favorables. Las ciencias humanas y sociales han ido progresando en el conocimiento de los llamados indicadores de riesgo, que son datos que nos muestran que hay probabilidades de que las situaciones se conviertan en perjudiciales para las personas implicadas. Las sociedades occidentales han avanzado bastante en el desarrollo de actuaciones para disminuir las probabilidades de acontecimientos negativos cuando existe concentración de factores de riesgo, y las actuaciones sociales dirigidas a la población infantil y adolescente no pueden quedar excluidas de unas políticas sociales preventivas y de promoción de la salud y del bienestar, tanto de las dirigidas a amplios conjuntos de población de forma genérica, como de las destinadas a atender casos concretos, de modo personalizado. Especialmente, son necesarias actuaciones públicas intensivas e integrales de prevención y promoción en los entornos territoriales en los que tienden a concentrarse en mayor medida las desigualdades sociales, la pobreza y las distintas formas de exclusión económica, cultural y comunitaria: los indicadores de riesgo se concentran en estas zonas en las que el entorno de los niños y los adolescentes tiene un efecto multiplicador del riesgo.

Se trata de asumir que tenemos una responsabilidad social hacia el conjunto de la población infantil y adolescente de Cataluña, porque aspiramos a una sociedad mejor, y que es necesario hacer prevención, llevar a cabo actuaciones proactivas que den oportunidades al niño y al adolescente, hasta hoy no pensadas. Las actuaciones sociales preventivas constituyen nuevos retos para las políticas sociales y para los programas de intervención social en el ámbito de la infancia y la adolescencia, puesto que llevan consigo actuaciones sobre probabilidades, no sobre hechos incuestionables y unívocos. Es por ello que hay que facilitar instrumentos, incluso instrumentos legislativos, para disminuir las probabilidades genéricas de acontecimientos que inciden negativamente en la población infantil o adolescente, y con el fin de potenciar actuaciones que garanticen un aumento del bienestar social de toda la población. La presente Ley quiere también hacer frente, por primera vez y específicamente, a la pobreza infantil como factor de riesgo susceptible de ser el objeto de las políticas públicas. Pese a que la pobreza familiar no es objeto de la presente ley, es el momento para asumir que las consecuencias de la pobreza y de la privación económica en los niños y los adolescentes constituyen un riesgo social de primera magnitud, y que la falta de prevención de este riesgo puede perjudicar gravemente sus oportunidades y su futuro desarrollo.

Una de las novedades del nuevo texto legal es la voluntad, expresada en el título, de remarcar de forma explícita, un doble concepto: el reconocimiento de los derechos de los niños y los adolescentes y el de las oportunidades de estas personas.

En torno al concepto de oportunidad gira la voluntad de hacer posible la apertura de nuevos caminos, de nuevas vías, de establecer medidas concretas para hacer posible el pleno ejercicio de los derechos reconocidos a los niños en la presente Ley y en las convenciones internacionales.

Cuando hablamos de oportunidades, hablamos de los nuevos caminos que es necesario abrir y que deben permitir a los niños y a los jóvenes su pleno desarrollo como ciudadanos. Así, esas oportunidades deben traducirse, entre otras, en el establecimiento de canales e instrumentos para hacer que se oiga la voz de niños y adolescentes, para hacer expresa su participación en la toma de decisiones en la comunidad y, en definitiva, para facilitar su futuro encaje, como personas responsables, en la sociedad adulta.

Atendiendo a los principios inspiradores de la presente ley, según los cuales los niños y los adolescentes son considerados sujetos de derecho y en virtud de los cuales el derecho a decidir se infiere de su capacidad, se pretende incidir en el derecho subjetivo de las jóvenes menores a decidir sobre su maternidad. Así, se recoge el mandato del artículo 41.5 del Estatuto, según el cual «los poderes públicos, en el ámbito de sus competencias y en los supuestos previstos en la ley, deben velar para que la libre decisión de la mujer sea determinante en todos los casos que puedan afectar a su dignidad, integridad y bienestar físico y mental, en particular en lo que concierne al propio cuerpo y a su salud reproductiva y sexual». Se quiere, de este modo, que las jóvenes menores que han demostrado capacidad suficiente se apoderen también de los derechos a controlar los procesos reproductivos y a decidir el significado y el destino del propio cuerpo. Las jóvenes menores no son ajenas a los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres, descritos en el marco de la IV Conferencia Mundial sobre las Mujeres, de Pekín, y reconocidos como parte indisoluble de los Derechos Humanos.

Deben mencionarse aquí, por la importancia que tienen, algunos de los conceptos utilizados por la presente ley, más allá de la estricta definición jurídica. A lo largo del texto se utilizan repetidamente los conceptos de promoción, prevención, atención, protección y participación del niño y el adolescente.

La promoción es el conjunto de actuaciones sociales que se desarrollan «aunque nada vaya evidentemente mal», porque obedecen a objetivos de mejora social y responden a anhelos o aspiraciones colectivos, particularmente a los de un bienestar personal y social mayor.

La prevención es el conjunto de actuaciones sociales destinadas a preservar al niño o al adolescente de las situaciones que son perjudiciales para su sano desarrollo integral o para su bienestar.

La atención es el conjunto de actuaciones sociales para «cuando las cosas empiezan a ir mal» o para cuando solo van «un poco mal» y existe la probabilidad, y no la certeza, de que el desarrollo integral del niño o el adolescente puede resultar afectado negativamente. La consecuencia jurídica de estos casos es la declaración de riesgo.

La protección es el conjunto de actuaciones sociales reservadas para «cuando las cosas van mal», cuando el desarrollo integral del niño o el adolescente parece claro que resulta seriamente afectado, a la vista de los conocimientos científicos actuales. Una de sus consecuencias jurídicas es la declaración de desamparo.