Real Decreto-ley 11/2010, de 9 de julio, de órganos de gobierno y otros aspectos del régimen jurídico de las Cajas de Ahorros

Norma derogada, salvo el Título III, el Título V en lo que se refiere al régimen fiscal de los sistemas institucionales de protección, y la disposición transitoria 6, por el apartado b) de la disposición derogatoria única de la Ley 26/2013, de 27 de diciembre. Ref. BOE-A-2013-13723.

I

Las Cajas de Ahorros españolas cumplen con una función esencial dentro de nuestro sistema financiero y de nuestro entramado social. Desde un punto de vista económico han sido a lo largo de nuestra historia motor del crecimiento impulsando el fomento del ahorro, la movilización de recursos y la inclusión financiera del conjunto de los ciudadanos. Asimismo se han configurado como un elemento determinante en el acceso al crédito de familias y empresas. Por otra han actuado en beneficio del interés general a través del cumplimiento de su función social. La dedicación de sus excedentes a la dotación de bienes y servicios sociales en los territorios en los que actúan resulta un complemento indispensable dentro de nuestro Estado de bienestar.

En cuanto a su regulación, más allá de las primeras normas aprobadas durante el siglo XIX, son los Estatutos de 1929 y, muy especialmente, el de 1933 y el «Decreto Largo Caballero» de ese mismo año, los que contribuyeron de manera más clara a su actual definición institucional y a su consolidación como entidades financieras de marcado carácter social. Pero es, sin duda, con la llegada de la democracia a España, cuando las cajas de ahorros ven más reforzada su presencia y llevan a cabo transformaciones más profundas. Tres momentos han sido clave en estos más de treinta años en lo que a las cajas de ahorros respecta.

En 1977 el primer gobierno democrático emprendió una reforma liberalizadora del sistema financiero que permitió la equiparación funcional entre bancos y cajas, el aumento de la libertad operativa de éstas últimas y la apertura del sistema financiero español al mercado internacional de capitales.

Un segundo momento clave fue la aprobación de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de regulación de las normas básicas sobre Órganos Rectores de las Cajas de Ahorro, como necesaria respuesta a una nueva realidad política y económica en nuestro país. De un lado, era imprescindible la adaptación de la regulación de las cajas de ahorros a la nueva organización territorial del Estado, una vez aprobada la Constitución Española de 1978 y los respectivos Estatutos de Autonomía que atribuían a las comunidades competencias en la materia. Por otro lado, era fundamental redefinir el diseño institucional común de las Cajas de Ahorros, garantizando que dispusiesen de órganos rectores adecuados a su doble naturaleza como entidades de crédito y entes de naturaleza fundacional y fin social.

La ley 31/1985 y, muy especialmente, la posterior jurisprudencia constitucional, han configurado a las cajas de ahorro como entidades de naturaleza fundacional de carácter muy peculiar en las que domina su condición de entidades de crédito, confiriéndoles su fisonomía actual. Es por ello que el Tribunal Constitucional las ha calificado de «intermediarios financieros» reconociéndoles su naturaleza privada al exponer que «en la regulación de los aspectos básicos de la actividad de los distintos tipos de intermediarios financieros hay que insertar las normas que imponen determinadas obligaciones a las entidades financieras privadas (bancos y cajas de ahorros).

Veinticinco años después de esa reforma nos encontramos de nuevo en un momento fundamental en la historia de las cajas de ahorros.

En general, las cajas de ahorros, así como el resto del sistema bancario español, enfrentaron los primeros momentos de la crisis financiera, iniciada en agosto de 2007, sin grandes dificultades, gracias a haber practicado un modelo de banca tradicional y minorista y a la labor supervisora del Banco de España, y a una buena posición en términos de rentabilidad y eficiencia, volumen de provisiones y niveles de capital.

No obstante, la persistencia de la crisis financiera junto a la consiguiente grave crisis económica ha supuesto para el sistema bancario español un entorno intensamente adverso que se ha traducido en menores niveles de actividad, recortes de márgenes, dificultades para obtener financiación en los mercados mayoristas y aumento de la morosidad, con especial incidencia en los préstamos concedidos a los sectores inmobiliario y construcción en los que el sistema bancario español tiene una exposición relevante.

Las entidades españolas han reaccionado a este entorno de dificultad conteniendo los costes operativos, intensificando la captación de depósitos e intentando reforzar los recursos propios de máxima calidad. No obstante, por lo que a las cajas de ahorros se refiere, la crisis ha puesto de manifiesto, por una parte, un exceso de capacidad y, por otra, la necesidad de una mayor flexibilidad para captar recursos básicos de capital y para ajustar sus estructuras operativas.

En este contexto, las cajas de ahorros han emprendido un proceso de restructuración que afecta ya a tres cuartas partes del sector y que derivará en una sustancial reducción del número de entidades en el sector en beneficio de la eficiencia del mismo y su solidez para el futuro. Una buena parte de estos procesos ha contado con apoyo financiero del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) y se han materializado a través de la creación de Sistemas Institucionales de Protección (SIP). Es pues de urgente necesidad fijar aspectos de la regulación de estos SIP, y, en especial, su régimen fiscal, una vez que en el proceso de restructuración se ha utilizado preferentemente esta vía.

Al margen de este proceso de reestructuración, las entidades de crédito españolas deben estar preparadas para afrontar los retos que se avecinan con la reforma del sistema financiero internacional que requerirá más y mejor capital de las instituciones financieras. Las entidades de crédito españolas pueden necesitar en el futuro acudir a los mercados privados de capital para reforzar sus niveles de capital. Para ello, es preciso llevar a cabo con urgencia una reforma del marco jurídico de las cajas de ahorros, de modo que se les faciliten diferentes alternativas de organización institucional, todas ellas con acceso a los mercados en las mejores condiciones posibles, y tratando de impulsar, especialmente, su capacidad para atraer capital exterior.

En definitiva, resulta imprescindible reformar el modelo de Cajas para garantizar su permanencia y las considerables ventajas que aporta a nuestro sistema financiero. Se trata de introducir las modificaciones imprescindibles para fortalecer a las Cajas de Ahorros, al conjunto del sector financiero español y al conjunto de la economía productiva facilitando el flujo de crédito. Como en otros países de nuestro entorno europeo en los que el modelo de Cajas se ha flexibilizado, la reforma aumentará la solidez y competitividad de nuestro sistema financiero y generará una mayor contribución al conjunto de la sociedad.

Con ese objetivo reformista el Gobierno ha optado por fortalecer el sector financiero español a través de dos líneas básicas: la capitalización de las Cajas, facilitando su acceso a recursos de máxima categoría en iguales condiciones que otras entidades de crédito; y la profesionalización de sus órganos de gobierno.

Siendo esas las dos líneas esenciales de la reforma el Real Decreto-Ley se dirige, en primer lugar, a reforzar las posibilidades de captación de recursos de las Cajas de Ahorros españolas. Las cuotas participativas tal y como fueron reguladas en 2002 han mostrado muchas limitaciones como instrumento atractivo para los inversores, dada su escasa liquidez y la imposibilidad de atribuirles derechos políticos. Tras la reforma, a los actuales derechos económicos de los cuotapartícipes se les podrán añadir derechos políticos de manera directamente proporcional al porcentaje que las cuotas supongan sobre el patrimonio.

En segundo lugar, el Real Decreto-Ley lleva a cabo una reforma de los aspectos del gobierno de las cajas más directamente relacionados con su actividad en orden a impulsar la profesionalización de los órganos de gobierno en línea con las demás entidades de crédito.

Adicionalmente, el Real Decreto-Ley lleva a cabo los ajustes necesarios en la actual regulación para fortalecer a los actuales sistemas institucionales de protección como instrumentos de la máxima eficiencia y con el fin de que puedan acceder a la financiación más fácilmente, de la misma manera que viene ocurriendo con tales sistemas en algunos países de nuestro entorno europeo.

Por otro lado, la reforma introduce nuevas alternativas que permiten fortalecer las cajas. La primera de ellas permite el ejercicio de toda la actividad financiera de la caja mediante un banco controlado por la caja al tener al menos el 50% de su capital. Una segunda opción permite la transformación de la caja en una fundación de carácter especial conservando la obra social y el traspaso de todo su negocio financiero a un banco.

Finalmente, este Real Decreto-Ley prevé una reforma del régimen fiscal para garantizar la neutralidad fiscal de los diferentes modelos y una serie de medidas adicionales de solvencia para fortalecer el conjunto de nuestro sector financiero.

II

Se dedica el Título I de la norma a la reforma de la regulación vigente de las cuotas participativas. La regulación hasta ahora vigente, se ha mostrado, en la práctica, incapaz de dotar a las cajas de un instrumento eficaz de capitalización que lograse, de un lado, acompañar el fuerte crecimiento del sector en los últimos años y, de otro, financiar parte de las necesidades de capitalización más recientes derivadas de la crisis económica y financiera.

No puede aplazarse, por tanto, la transformación del régimen jurídico de las cuotas participativas. Se trata, de un lado, de hacerlas más atractivas a los emisores y, sobre todo, a potenciales inversores y, de otro, afianzar su consideración como recursos propios de máxima calidad regulatoria.

A estos efectos se modifican diversos apartados del artículo séptimo de la Ley 13/1985, de 25 de mayo, de Coeficientes de Inversión, Recursos Propios y Obligaciones de Información de los Intermediarios Financieros. El nuevo régimen implica, esencialmente, la posible incorporación a las cuotas de derechos políticos proporcionales al porcentaje que las mismas suponen sobre el patrimonio de la caja, con el límite máximo del 50% del citado patrimonio.

Además, mediante el nuevo régimen existirá un mayor incentivo a la eficiencia de las cajas derivado de la transparencia que supone la presencia de inversores en el capital y la referencia de valoración de estos títulos en los mercados financieros.

Este nuevo régimen se configura en el artículo 2 del Real Decreto-Ley.

El apartado uno comienza por incluir la facultad de agregar a las cuotas derechos de representación de los intereses de los cuotapartícipes en los órganos de gobierno de las cajas. De este modo se reconoce la emisión de cuotas con derechos políticos como una alternativa voluntaria compatible con la emisión sin tales derechos.

Por su parte, el apartado dos del artículo da nueva redacción al apartado 7 del artículo séptimo de la Ley 13/1985, de 25 de mayo, de modo que se prevé la cotización en mercados secundarios como una obligación para aquellas emisiones que se dirijan al público en general. Al mismo tiempo, se suprime cualquier límite a la tenencia de cuotas por una única persona o grupo, de manera que se flexibiliza su adquisición.

Los cambios introducidos en el apartado 8 del artículo séptimo (apartado tres del artículo 2) implican, esencialmente, tres novedades. La primera se refiere al principio de libertad de emisión de las cuotas sin que deba mediar autorización administrativa previa, conforme a lo ya previsto en el artículo 25.1 de la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores. La segunda se refiere al mecanismo mediante el que una caja debe retornar al cumplimiento del límite del 5% de adquisición derivativa de sus propias cuotas, en caso de incumplimiento. Y, finalmente, se prevé la no aplicación de este límite y la provisión a la autocartera de cuotas para las entidades centrales de un SIP al que pertenezca la propia caja emisora.

El apartado cuatro equipara el tratamiento de las cuotas participativas en el caso de una fusión al que opera en los mismos casos para las acciones de las sociedades anónimas, esto es, el canje por cuotas de la entidad resultante de la fusión sin alterar el valor económico de las mismas.

Finalmente, a la redacción del apartado 10 del artículo séptimo de Ley 13/1985, de 25 de mayo, se le añade una previsión conforme a la que se garantiza que la retribución de las cuotas no podrá estar sujeta a ninguna autorización administrativa, salvo la que le pueda corresponder al Banco de España en el ejercicio de sus funciones. De este modo, en línea con el principio de flexibilidad de pagos previsto en la normativa de solvencia, se garantiza la desvinculación de la retribución de las cuotas de autorizaciones administrativas diferentes de las que correspondan al Banco de España.

III

El Título II contiene la modificación de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de regulación de las normas básicas sobre Órganos Rectores de las Cajas de Ahorro (en adelante, LORCA), con el objetivo fundamental de impulsar la profesionalización de los órganos de gobierno de las cajas de ahorro e incluir los ajustes necesarios para incorporar los derechos políticos de los cuotapartícipes en los mismos.

En cuanto a la profesionalización no cabe duda de que la complejidad creciente de la actividad financiera ha alcanzado también a las cajas de ahorro, tradicionalmente centradas en un modelo de negocio más orientado al cliente minorista, y hace ya ineludible la selección de los equipos gestores entre los mejores profesionales de todas las áreas. Adicionalmente, conviene garantizar la dedicación de los miembros de los órganos de gobierno en representación de sus respectivos grupos y en beneficio exclusivo de los intereses de la Caja y de su función social.

Este mismo objetivo se ha venido planteando en las últimas modificaciones de la LORCA, fundamentalmente en la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de Medidas de Reforma del Sistema Financiero y en la Ley 26/2003, de 17 de julio, por la que se modifican la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores, y el texto refundido de la Ley de Sociedades Anónimas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1564/1989, de 22 de diciembre. No obstante, es necesario incorporarlo con más claridad en la regulación básica estatal de los órganos de gobierno con medidas que garanticen su cualificación y autonomía.

El Título se compone de un único artículo, 3, en virtud del cual se producen múltiples modificaciones de la LORCA con la finalidad que se detalla a continuación.

El apartado uno recoge como órganos de las cajas de ahorro al Director General y a las diferentes Comisiones, entre las que se incluyen novedosamente la de Retribuciones y Nombramientos (antes de Retribuciones) y la de Obra Benéfico Social.

Se establecen, asimismo, las especificidades necesarias para ajustar los órganos de gobierno y los mecanismos de representación de intereses, a los casos en que las cajas desarrollen su actividad de manera indirecta a través de una entidad bancaria. En este sentido, se prevé expresamente que la caja de ahorros designará a sus representantes en el Consejo de Administración de la entidad bancaria, valorando a esos efectos la representación de los diferentes grupos en su propio Consejo.

También se refuerza el concepto de honorabilidad comercial y profesional excluyendo expresamente de tal condición, entre otros, a los que tuvieran antecedentes penales por delito doloso o estuvieran inhabilitados para ejercer cargos públicos o de dirección de entidades financieras. Asimismo se afirma la incompatibilidad del ejercicio del cargo de miembro del órgano de gobierno de una caja con el de todo cargo político-electo y con el de alto cargo de las administraciones públicas. Con estos preceptos se pretende dotar a los miembros de los órganos de gobierno del máximo nivel de profesionalización y dedicación a los intereses de la caja de ahorros.

En la misma línea opera el apartado dos. En su virtud se prevé, de un lado, la limitación de la representación de las Administraciones Públicas al 40% (desde el 50% anterior) y, de otro, el requisito de que la posible participación de las comunidades autónomas en los órganos de gobierno se lleve a cabo a través de miembros designados exclusivamente por su Cámara legislativa y que, al tiempo, gocen de reconocido prestigio y profesionalidad.

El apartado cuatro clarifica los requisitos exigibles para los Consejeros Generales elegidos en representación del grupo de los impositores. El cinco tiene como principal novedad la habilitación para que los cargos en otras entidades de crédito que ejerzan tales cargos en representación de la caja puedan ser nombrados Consejeros Generales. Esta previsión trae causa de la necesidad de permitir la compatibilidad de cargos ante supuestos en los que la caja opere de manera indirecta a través de un banco o bien esté integrada en un sistema institucional de protección.

El apartado seis aclara como se hace posteriormente para los vocales del Consejo, el concepto de renovación total de la Asamblea ampliándolo a aquellos supuestos en que, bajo la apariencia de renovaciones parciales, se articule una renovación de tal magnitud que deba asimilarse a la total. En este sentido se clarifica un precepto que había suscitado cierta conflictividad constitucional.

Los apartados siete y ocho incluyen entre las funciones de la Asamblea General que, por su especial trascendencia, requieren un quórum y mayoría reforzados los supuestos de integración de cajas, su transformación en una fundación de carácter especial y la decisión de desarrollar su actividad de manera indirecta.

Los apartados nueve a doce contienen un conjunto de modificaciones referidas al Consejo de Administración. Algunas de ellas se justifican en la necesidad de incluir entre sus miembros a los representantes de los intereses de los cuotapartícipes que correspondan. Este es el caso, por ejemplo, del incremento del número de miembros del Consejo hasta un máximo de 20 y del carácter ilimitado del mandato de los citados representantes.

También se produce un considerable refuerzo de la profesionalidad de los miembros del Consejo de Administración y de la Comisión de control, exigiéndoseles (en el caso del Consejo a la mayoría de sus miembros) un nivel de conocimientos y experiencia adecuados para las funciones que van a desempañar. Este mismo nivel de cualificación se extiende después al Director General en el apartado dieciocho.

En los siguientes apartados (catorce y quince) se incrementan las exigencias de los miembros de la Comisión de Control. Como principal novedad se suprime el representante elegido por la Comunidad Autónoma de modo que, en coherencia con otras medidas similares de la norma, se reducen posibles fuentes de injerencia directa en la gestión y gobierno de las cajas.