Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011

JUAN CARLOS I

REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren,

Sabed: Que las Cortes generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley.

PREÁMBULO

I

Los Presupuestos Generales del Estado fundamentan su marco normativo básico en nuestra Carta Magna, la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978, así como en la Ley General Presupuestaria y en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

El Tribunal Constitucional ha ido precisando el contenido posible de la ley anual de Presupuestos Generales del Estado y ha venido a manifestar que existe un contenido necesario, que está constituido por la determinación de la previsión de ingresos y la autorización de gastos que pueden realizar el Estado y los Entes a él vinculados o de él dependientes en el ejercicio de que se trate. Junto a este contenido necesario, cabe la posibilidad de que se añada un contenido eventual, aunque estrictamente limitado a las materias o cuestiones que guarden directa relación con las previsiones de ingresos, las habilitaciones de gasto o los criterios de política económica general, que sean complemento necesario para la más fácil interpretación y más eficaz ejecución de los Presupuestos Generales del Estado y de la política económica del Gobierno.

Por otra parte, el Tribunal Constitucional señala que el criterio de temporalidad no resulta determinante de la constitucionalidad o no de una norma desde la perspectiva de su inclusión en una Ley de Presupuestos. Por ello, si bien la Ley de Presupuestos puede calificarse como una norma esencialmente temporal, nada impide que accidentalmente puedan formar parte de la Ley preceptos de carácter plurianual o indefinido.

De otro lado, en materia tributaria, el apartado 7 del artículo 134 de la Constitución dispone que la Ley de Presupuestos no puede crear tributos aunque sí modificarlos cuando una Ley tributaria sustantiva así lo prevea.

Las materias que queden al margen de estas previsiones son materias ajenas a la Ley de Presupuestos Generales del Estado. De esta forma, el contenido de la Ley está constitucionalmente acotado –a diferencia de lo que sucede con las demás Leyes, cuyo contenido resulta, en principio, ilimitado– dentro del ámbito competencial del Estado y con las exclusiones propias de la materia reservada a Ley Orgánica.

Consecuentemente, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2011 regula únicamente, junto a su contenido necesario aquellas disposiciones que respetan la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el contenido eventual.

Estos Presupuestos Generales del Estado elaborados en el marco de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, persisten en el objetivo de conseguir una mayor racionalización del proceso presupuestario a través de la confluencia de las mejoras introducidas a nivel de sistematización, en tanto que se procede a la ordenación económica y financiera del sector público estatal, a ordenar sus normas de contabilidad y control y, a nivel de eficacia y eficiencia.

Desde finales de 2008, la economía española atraviesa una situación de desaceleración que se inscribe en un contexto de crisis económica generalizada a nivel mundial. Dentro de este marco, los Presupuestos Generales del Estado para el año 2011, junto con la futura Ley de Economía Sostenible, se configuran como pilares fundamentales para sentar las bases de una recuperación sólida cimentada en la transformación de nuestro modelo de crecimiento. En esta línea resulta fundamental seguir priorizando la inversión en I+D+i, en educación y en infraestructuras, como elementos esenciales del nuevo modelo; y todo ello sin perjuicio de mantener el esfuerzo realizado en los últimos ejercicios en lo relativo al gasto social.

Los Presupuestos Generales del Estado para el año 2011 se caracterizan también por continuar el proceso de consolidación fiscal que garantice la sostenibilidad de las finanzas públicas a medio plazo. Tras los esfuerzos de estabilización, es necesario reconducir los ingresos y los gastos hacia una senda equilibrada, de forma que las finanzas públicas supongan un apoyo para la recuperación de nuestro potencial de crecimiento.

La Ley acomoda este conjunto de medidas dentro de un compromiso con la estabilidad cuyos efectos positivos sobre las expectativas redunda a favor del crecimiento económico y la creación de empleo. El objetivo de estabilidad presupuestaria para el período 2011-2013, fijado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de junio de 2010, se aprobó por el Pleno del Congreso el 20 de julio y se ratificó por el mismo el 21 de julio de 2010. Este acuerdo, por lo que se refiere a la Administración Central prevé un déficit para el año 2010 del 5,9 por 100, que se reducirá hasta el 2,3 por 100 en 2011. Por otro lado, los ingresos estimados para el próximo año en términos de Contabilidad Nacional son de 106.020 millones de euros. Una vez efectuados los pertinentes ajustes, el límite de gasto no financiero para 2011, excluida la financiación de las Administraciones Territoriales, queda establecido en 122.022 millones de euros, lo que supone un descenso del 7,9 respecto al presupuesto de 2010 en términos homogéneos.

II

La parte esencial de la Ley de Presupuestos se recoge en el Título I, «De la aprobación de los Presupuestos y de sus modificaciones», por cuanto que en su Capítulo I, bajo la rúbrica «Créditos iniciales y financiación de los mismos» se aprueban la totalidad de los estados de ingresos y gastos del sector público estatal y se consigna el importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado.

En este Capítulo I al definir el ámbito de los Presupuestos Generales del Estado se tiene en cuenta la clasificación que de los Organismos Públicos realiza la Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, así como la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, clasificación que se hace presente en el resto de la Ley. Igualmente se tiene presente la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los Servicios Públicos. La distribución de los fondos atiende, en cambio, a la finalidad perseguida con la realización del gasto, distribuyéndose por funciones.

El ámbito de los Presupuestos Generales del Estado se completa con el presupuesto de gastos de funcionamiento e inversiones del Banco de España, que, de acuerdo con su legislación específica (artículo 4.2 de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España), no se consolida con los restantes presupuestos del sector público estatal.

El Capítulo II contiene las normas de modificación y ejecución de créditos presupuestarios, las limitaciones presupuestarias y los créditos vinculantes que han de operar durante el ejercicio 2011.

El Capítulo III, de la Seguridad Social, regula la financiación de la asistencia sanitaria, a través del Presupuesto del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y de las aportaciones del Estado, al Instituto de Mayores y Servicios Sociales y al Instituto Social de la Marina, así como aquellas que se destinen a la Seguridad Social, para atender la financiación de los complementos para mínimos de pensiones. Finalmente se incorpora un Capítulo IV relativo a la información que debe proporcionarse a las Cortes Generales en materia de inversión y gasto público.

III

El Título II de la Ley de Presupuestos relativo a la «Gestión Presupuestaria» se estructura en tres capítulos.

El Capítulo I regula la gestión de los Presupuestos docentes. En él se fija el módulo económico de distribución de fondos públicos para sostenimiento de Centros concertados y el importe de la autorización de los costes de personal de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED).

En el Capítulo II relativo a la «Gestión presupuestaria de la Sanidad y de los Servicios Sociales», se recogen competencias específicas en materia de modificaciones presupuestarias en el ámbito del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y del Instituto de Mayores y Servicios Sociales.

El Capítulo III recoge otras normas de gestión presupuestaria y en él se establece el porcentaje de participación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en la recaudación bruta obtenida por su actividad propia, fijándose dicho porcentaje para 2010 en un 5 por ciento.

IV

El Título III de la Ley de Presupuestos Generales del Estado se rubrica como «De los gastos de personal», y se estructura en tres capítulos.

La repercusión que la estabilidad y la actual situación de nuestra economía tienen sobre el personal al servicio del sector público se refleja en el Capítulo I, relativo a los «Gastos del personal al servicio del sector público», que tras definir lo que constituye «sector público» a estos efectos, establece, con carácter general, que no habrá incremento de las retribuciones de este personal en 2011 respecto a las retribuciones vigentes a 31 de diciembre de 2010 resultantes de la aplicación de lo dispuesto, en términos anuales, de la reducción de retribuciones. No obstante, las entidades del citado sector público podrán destinar hasta un 0,3% de la masa salarial a la financiación de aportaciones a planes de pensiones de empleo o contratos de seguro colectivos que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación.

Asimismo se incluye en este capítulo la regulación de la Oferta de Empleo Público. La presente Ley de Presupuestos Generales del Estado, al igual que la anterior, mantiene su regulación en un único artículo, y establece las restricciones a la incorporación de personal de nuevo ingreso que no podrá superar el diez por ciento de la tasa de reposición de efectivos lo que resulta congruente con la actual coyuntura, y sin perjuicio de lo que en la propia ley se dispone en relación con el número máximo de plazas de militares profesionales de Tropa y Marinería.

Se mantienen las restricciones a la contratación de personal laboral temporal y al nombramiento de funcionarios interinos, atribuyendo a ésta un carácter rigurosamente excepcional y vinculándolo a necesidades urgentes e inaplazables.

En el Capítulo II, bajo la rúbrica «De los regímenes retributivos», se establece que en el año 2011 las retribuciones de los Altos Cargos del Gobierno de la Nación y sus Órganos Consultivos no experimentarán incremento respecto de las vigentes a 31 de diciembre de 2010 consecuencia de la aplicación, en términos anuales, de las reducciones de retribuciones previstas en el artículo 26.Uno.B) de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 2010, afectando a las retribuciones de los altos cargos del Gobierno de la Nación y de la Administración General del Estado, las correspondientes a los altos cargos del Consejo de Estado, del Consejo Económico y Social, así como a los miembros del Tribunal de Cuentas, del Tribunal Constitucional y del Consejo General del Poder Judicial, y a los altos cargos de las Fuerzas Armadas, de la Policía y de la Guardia Civil, así como a determinados cargos del Poder Judicial y del Ministerio Fiscal. La necesidad de inclusión de estas previsiones en la Ley de Presupuestos Generales del Estado deriva de que la aprobación de los Presupuestos de estos Órganos y, por ende, de las referidas retribuciones, ha de hacerse por las Cortes Generales. Los principios de unidad y universalidad del presupuesto exigen que esa aprobación se realice en un documento único, comprensivo de todos los gastos del Estado, como es la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Este capítulo se completa con las normas relativas a las retribuciones de los funcionarios del Estado, personal de las Fuerzas Armadas, Cuerpo de la Guardia Civil y Cuerpo Nacional de Policía, y del personal estatutario y del no estatutario de la Seguridad Social, así como las del personal laboral del sector público.

Junto a las normas reguladoras del personal al servicio de la Administración de Justicia, mención específica merecen las relativas a la regulación de las retribuciones de los miembros de la Carrera Judicial y Fiscal de conformidad con lo dispuesto en la Ley 15/2003, de 26 de mayo.

El Capítulo III de este Título, contiene una norma de cierre, aplicable al personal cuyo sistema retributivo no tenga adecuado encaje en las normas contenidas en el Capítulo II. Junto a ella, recoge, como en Leyes de Presupuestos anteriores, otras disposiciones comunes en materia de régimen de personal activo, así como las relativas a la prohibición de ingresos atípicos y al incremento de las cuantías a percibir por los conceptos de recompensas, cruces, medallas y pensiones de mutilación.

Finalmente, en este Título III se introducen, como en leyes anteriores, las mínimas modificaciones que derivan de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público y que, básicamente, se limitan a dar cumplimiento a lo previsto en la Disposición transitoria Tercera en relación con el artículo 76 y la disposición final cuarta de la citada norma básica. Asimismo, en el artículo 22 se mantiene la equivalencia de los grupos de clasificación de la Ley 30/1984 con los establecidos en la Ley 7/2007, de 12 de abril del Estatuto Básico del Empleado Público, de esta forma, y sin perjuicio de que, según lo dispuesto en su disposición transitoria tercera, no figure ningún Cuerpo o Escala adscrito al Grupo B, se determinan las retribuciones y, en el caso de la Administración General del Estado, las contribuciones individuales al plan de pensiones, correspondientes al mismo en previsión de que, por norma con rango de Ley, se creen Cuerpos o Escalas que, de acuerdo con el artículo 76 de dicha Ley, deban clasificarse en dicho Grupo.

V

El Título IV de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, bajo la rúbrica «De las pensiones públicas», se divide en cuatro capítulos. El Capítulo I está dedicado a regular la determinación inicial de las pensiones del Régimen de Clases Pasivas del Estado y especiales de guerra, respecto de las cuales, para el año 2011, se mantienen vigentes los valores y previsiones aplicables en el año 2010.

El Capítulo II establece el límite máximo de percepción y otros preceptos sobre pensiones públicas. Esta limitación es ya tradicional en nuestro sistema de pensiones, manteniéndose para 2011 el mismo límite que para 2010.

El Capítulo III recoge el sistema de complementos para mínimos, que regula en dos artículos, relativos, respectivamente, a pensiones de Clases Pasivas y pensiones del sistema de la Seguridad Social.

El Capítulo IV contiene, por un lado, la determinación inicial y revalorización de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social y, por otro, la fijación de la cuantía de las pensiones del extinguido Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez.

VI

El Título V, «De las Operaciones Financieras», se estructura en tres capítulos, relativos, respectivamente, a Deuda Pública, avales públicos y otras garantías y relaciones del Estado con el Instituto de Crédito Oficial.

El objeto fundamental de este Título es autorizar la cuantía hasta la cual el Estado y los Organismos Públicos puedan realizar operaciones de endeudamiento, materia que se regula en el Capítulo I, bajo la rúbrica «Deuda Pública». Estas autorizaciones genéricas se completan con la determinación de la información que han de suministrar los Organismos Públicos y el propio Gobierno sobre evolución de la Deuda Pública y las cuentas abiertas por el Tesoro en el Banco de España y otras entidades financieras.

En materia de Deuda del Estado, la autorización viene referida a la cuantía del incremento del saldo vivo de la Deuda del Estado a 31 de diciembre. Así, para el ejercicio del año 2011 se autoriza a la Ministra de Economía y Hacienda para que incremente la misma, con la limitación de que el saldo vivo de dicha Deuda a 31 de diciembre del año 2011 no supere el correspondiente a 1 de enero de 2011 en más de 43.626.080,80 miles de euros, permitiéndose que dicho límite sea sobrepasado durante el curso del ejercicio previa autorización del Ministerio de Economía y Hacienda y estableciendo los supuestos en que quedará automáticamente revisado.

Respecto de la Deuda de los Organismos Públicos, se determina el importe autorizado a cada uno de ellos para el ejercicio en el Anexo III de la Ley.

En el Capítulo II, relativo a los «Avales Públicos y Otras Garantías» se fija el límite total de los avales a prestar por el Estado y los Organismos Públicos. Dentro de los avales del Estado merece especial mención la autorización de avales públicos para garantizar valores de renta fija emitidos por Fondos de Titulización de Activos, orientados a mejorar la financiación de la actividad productiva empresarial, para lo cual se establece una cuantía de 3.000 millones de euros.

En relación con los avales a prestar por los Organismos públicos se circunscribe la autorización a la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales, autorización debidamente acompañada de la determinación de la información a suministrar por el Gobierno a las Cortes Generales sobre la evolución de los avales otorgados.

Las relaciones del Estado con el Instituto de Crédito Oficial están recogidas en el Capítulo III, y se centran en regular los reembolsos del Estado a ese Instituto, la información a suministrar a las Cortes Generales y la dotación al Fondo para la Promoción del Desarrollo (FONPRODE), dotación que en 2011 se incrementará en 945.230,00 miles de euros.

Con independencia de la dotación anual al Fondo para la Promoción del Desarrollo (FONPRODE), se fija el volumen de las operaciones que el Consejo de Ministros puede autorizar durante el ejercicio con cargo a dicho Fondo, que asciende en el presente ejercicio a 945.230,00 miles de euros.

También se establecen la dotación al Fondo para la Internacionalización de la Empresa, que ascenderá en el año 2011 a 316.169,57 miles de euros, y la dotación del Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento, de 150.000 miles de euros. Finalmente el Capítulo IV regula los préstamos y anticipos con cargo al Capítulo 8 del Presupuesto.

VII

En el ámbito tributario la Ley de Presupuestos incorpora diversas medidas, además de las que habitualmente recoge esta norma, que constituyen un ejemplo del papel que la política fiscal puede y debe desempeñar en un contexto económico como el que se viene padeciendo desde 2008, medidas que inciden en las principales figuras del sistema tributario.

En primer lugar, en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, con el fin de dotar de una mayor equidad al tributo, se introduce una moderada elevación de los tipos de gravamen aplicables para las rentas superiores a 120.000 y 175.000 euros, respectivamente.

También con un objetivo de mejora de la redistribución de la renta, se modifica la tributación de las retribuciones plurianuales introduciendo un límite de 300.000 euros en la cuantía del rendimiento íntegro sobre la que se aplicará la reducción del 40 por ciento.

Otra modificación la constituye el gravamen como renta del ahorro de las percepciones derivadas de las reducciones de capital social con devolución de aportaciones a los socios de las SICAV, así como en el supuesto de reparto de prima de emisión de acciones a estos últimos, corrigiéndose el actual diferimiento de la tributación en sede de aquellos. Esta medida se acompaña en el Impuesto sobre Sociedades de un cambio normativo equivalente.