Decreto-ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales

Incluye la corrección de erratas publicada en DOGC núm. 5535, de 29 de diciembre de 2009.

EL PRESIDENTE DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Gobierno ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 67.6.a) del Estatuto de Autonomía de Cataluña, promulgo el siguiente Decreto-ley 1/2009, de 22 de diciembre, de Ordenación de los Equipamientos Comerciales.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La actividad comercial ha sido un factor determinante en la configuración y crecimiento de las ciudades europeas, especialmente en nuestro ámbito mediterráneo. Los lugares donde tradicionalmente se ha implantado el comercio han configurado los centros históricos de nuestros pueblos, ciudades y barrios y han tenido y siguen teniendo una incidencia innegable y determinante en la ordenación física del territorio.

La implantación del comercio ha sido sometida a criterios racionales de ordenación basados en parámetros que tienen como objetivo la protección de determinadas necesidades dotacionales básicas, fundamentadas en el interés general. La consecuencia ha sido que las ciudades y pueblos se han convertido en núcleos más compactos, más autosuficientes y socialmente más cohesionados, en los que el comercio ha ejercido una innegable función aglutinadora. Unas ciudades compactas que contribuyen a reducir la movilidad y evitar desplazamientos innecesarios. Unas ciudades equilibradas en las que el uso residencial se combina de una manera armónica, entre otras, con las actividades comerciales y de servicios. Unas ciudades socialmente cohesionadas que garantizan que los ciudadanos y ciudadanas, independientemente que tengan, o no, posibilidades de desplazarse, puedan satisfacer sus necesidades a partir de servicios públicos accesibles.

En este sentido, para poder disfrutar de unas poblaciones mejores para todo el mundo hay que promover una gestión urbana sostenible en la que el suelo tiene que ser tratado como un recurso limitado que se ha de utilizar de la manera más eficiente posible, delimitando la localización de los grandes proyectos comerciales de manera estratégica, con el fin de asegurar la accesibilidad mediante los transportes públicos disponibles. De la misma manera, la adopción de criterios de gestión urbana sostenible es necesaria con el fin de obtener el mejor partido posible de los beneficios de la proximidad y de la aplicación de estrategias adelantadas de ahorro de recursos, con la finalidad de evitar el incremento de los efectos nocivos sobre el medio ambiente que comportan determinadas implantaciones comerciales periféricas. Éste precisamente es el sentido de los planteamientos formulados por los representantes de los distintos Estados de la Unión en la reunión de Potsdam con respecto a la Estrategia Territorial Europea por un desarrollo equilibrado y sostenible, en los que ya se reconocía la necesidad de control sobre la expansión territorial urbana para poder garantizar el crecimiento sostenible de las ciudades. Por este motivo es necesario adoptar el concepto de compacidad como uno de los principales criterios que han de presidir el desarrollo urbanístico con el fin de poder alcanzar los objetivos de preservación medioambiental fijados.

La experiencia acumulada a partir de la ordenación de los equipamientos comerciales en Cataluña y más concretamente a partir de la Ley 18/2005 de equipamientos comerciales, permite afirmar que la normativa ha contribuido a configurar este modelo territorial y a potenciar los núcleos urbanos respecto de las periferias, en consonancia con los principios fundamentales del desarrollo urbanístico del país.

En definitiva, se ha reforzado el papel de las ciudades en el territorio, se ha contribuido a potenciar la actividad en los núcleos urbanos, evitando, a su vez, problemas de accesibilidad y contaminación.

II

Por otra parte, el artículo 121.1 del Estatuto de Autonomía atribuye a la Generalidad de Cataluña la competencia exclusiva en materia de comercio que, en todo caso, incluye la determinación de las condiciones administrativas para el ejercicio de la actividad comercial y, entre otras cuestiones, la clasificación y la planificación territorial de los equipamientos comerciales, la regulación de los requisitos y del régimen de instalación, ampliación y cambio de actividad de los establecimientos y la adopción de medidas de policía administrativa en relación a la disciplina del mercado.

Teniendo en cuenta esta competencia exclusiva de la Generalidad y lo que establece el artículo 113 del Estatuto de autonomía, es necesario adaptar la normativa reguladora de la ordenación de los equipamientos comerciales a lo que establece la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior. Esta adaptación debe preservar la prosecución de determinados objetivos fundamentados en razones imperiosas de interés general de tipo urbanístico, medioambiental y de preservación del patrimonio histórico-artístico, que ampara la propia Directiva y que se concretan al garantizar el ejercicio de la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios en el ámbito territorial de Cataluña; establecer las directrices a las que se deben adecuar los establecimientos comerciales con el fin de satisfacer las necesidades de la ciudadanía, e impulsar un modelo de urbanismo comercial basado en la ocupación y la utilización racional del territorio, con usos comerciales que permitan un desarrollo sostenible; contribuir al establecimiento de modelos de ocupación del suelo que eviten al máximo la dispersión en el territorio; reducir la movilidad y evitar desplazamientos innecesarios, tanto de personas como de mercancías que congestionen las infraestructuras públicas e incrementen la contaminación atmosférica derivada del tráfico de vehículos inherente a la dinámica de funcionamiento de determinados tipos de establecimientos comerciales; potenciar el modelo de ciudad en el cual el uso residencial se armoniza con las actividades comerciales y de servicios; garantizar el aprovisionamiento, la diversidad de oferta y la multiplicidad de operadores en un modelo de ciudad que ofrezca las mismas posibilidades para todos los ciudadanos y ciudadanas; favorecer el equilibrio territorial en todas las comarcas y zonas urbanas de los municipios, para que se pueda disponer de una red de servicios comerciales suficiente y adaptada a las demandas de las personas consumidoras y usuarias de todo el territorio; alcanzar un alto nivel de protección de las personas y del medio ambiente en conjunto, para garantizar la calidad de vida, mediante la utilización de los instrumentos necesarios que permitan prevenir, minimizar, corregir y controlar los impactos ambientales que la implantación de establecimientos y el ejercicio de las actividades comerciales comportan y favorecer un desarrollo económico sostenible, con los mínimos condicionantes posibles, en coherencia con los objetivos establecidos de preservación del medio ambiente.

Además, atendiendo a la experiencia alcanzada, junto con la evolución constante inherente a la actividad comercial, es aconsejable adecuar los mecanismos necesarios para conseguir los objetivos mencionados adaptando los criterios de valoración y de planificación a la realidad actual del territorio, teniendo en cuenta las competencias atribuidas a la Generalidad de Cataluña en materia de ordenación del territorio y urbanismo por el artículo 149 del Estatuto de Autonomía. En esta línea, hay que introducir una distinción entre los establecimientos comerciales en función de su localización en el territorio, en concordancia con la planificación territorial y urbanística, teniendo en cuenta, especialmente, su incidencia sobre la movilidad, el medio ambiente y el patrimonio histórico-artístico.

Esta distinción se materializa, tanto en relación a la previsión de localización como en relación con el nivel de la intervención administrativa.

Con respecto a la localización de los establecimientos comerciales, en coherencia con los preceptos del Texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña, aprobado por el Decreto legislativo 2/2003, de 28 de abril, la posibilidad de implantarse está directamente relacionada con el catálogo de servicios del que han de disponer estos municipios. Así, se garantiza una respuesta adecuada a los impactos medioambientales –por lo que se refiere al tratamiento de residuos– y sobre la movilidad generada –por lo que se refiere a la disponibilidad de transporte urbano colectivo– que puedan generar las nuevas implantaciones comerciales. En esta línea, los municipios de menos de 5.000 habitantes pueden acoger establecimientos comerciales de hasta 800 metros cuadrados de superficie de venta, los municipios de entre 5.000 y 50.000 habitantes o asimilados y las capitales de comarca, pueden acoger establecimientos comerciales hasta 2.500 metros cuadrados de superficie de venta y son los municipios de más de 50.000 habitantes, o asimilados, y las capitales de comarca, los que pueden acoger los establecimientos de una superficie de venta igual o superior a 2.500 metros cuadrados.

Con respecto a la profundización de la intervención administrativa, a partir de los 1.300 metros cuadrados de superficie de venta, se requiere una comunicación dirigida al departamento competente en materia de comercio de la Generalidad, que será el organismo encargado de velar por el control y la verificación de los datos mediante el mecanismo de la declaración responsable.

Además, en base a los estudios previos realizados, los establecimientos comerciales que superan los 2.500 metros cuadrados de superficie de venta, están sometidos a una licencia comercial para el otorgamiento de la cual, se valoran, entre otras, cuestiones específicas relacionadas con el impacto que generan en el medio ambiente, en la movilidad y en el paisaje.

III

El uso comercial se puede materializar en diferentes categorías de establecimientos. En función de los argumentos expuestos, y en determinados casos excepcionales, deben someterse a sistemas de control previo para su implantación, ampliación y cambio de actividad, siempre buscando el objetivo de la compacidad, con el fin de alcanzar el equilibrio territorial, con el mínimo impacto medioambiental posible, teniendo en cuenta la disponibilidad y previsiones relativas a la red viaria, las infraestructuras y el transporte público. Asimismo, y dentro del marco de desarrollo de políticas medioambientales y de movilidad, este Decreto-ley hace referencia a criterios a tener en cuenta en el procedimiento para el análisis de las implantaciones comerciales, ya sea mediante mecanismos de declaración responsable o de informes vinculantes emitidos por otras administraciones, evaluados dentro del marco del procedimiento establecido para el otorgamiento de las licencias comerciales.

En este sentido, la idoneidad y proporcionalidad de este mecanismo de control previo al ejercicio de determinadas actividades comerciales, que se regula en este Decreto-ley y que se concreta en aquellos establecimientos con una superficie de venta superior a 1.300 metros cuadrados, se justifica por los perjuicios irreparables o de difícil reparación y cuantificación –tanto para los propios operadores como para terceros y para los bienes jurídicos a proteger–, inherentes a cualquier otro sistema de control a posteriori, vista la magnitud del impacto comporta la ejecución y puesta en funcionamiento de los proyectos comerciales que están sujetos, con los correspondientes perjuicios añadidos que podría deriavarse del cese de una actividad económica de envergadura que ya se encuentre en funcionamiento.

Este mecanismo de control previo prevé examinar en primer lugar la adecuación del proyecto al planeamiento urbanístico vigente y a la localización adecuada en base a este Decreto-ley. Posteriormente, y de acuerdo con los correspondientes indicadores, se valora el impacto medioambiental del proyecto –a nivel de estructura y de funcionamiento del establecimiento– sobre el territorio, con especial atención a la incidencia que pueda tener sobre la red viaria, las infraestructuras públicas y el transporte público existente y previsible, teniendo en cuenta también las medidas encaminadas a favorecer la sostenibilidad ambiental, la protección de posibles afectaciones sobre el patrimonio cultural y a la respuesta a las demandas de las personas consumidoras y de la ciudadanía en general.

IV

La Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, relativa a los servicios de mercado interior (DSMI) supone un punto de inflexión en las relaciones entre el sector empresarial y las administraciones públicas, y, en consecuencia, con la actividad comercial y la implantación de sus equipamientos. Efectivamente, la DSMI supone, con respecto a la actividad económica y comercial, un cambio conceptual que favorece el régimen de comunicación sobre el de autorización e impulsa la interoperabilidad y coordinación entre los diferentes niveles administrativos que intervienen. Asimismo, este cambio ofrece la oportunidad de realizar una mejora sustancial a nivel operativo y organizativo en el ámbito de la simplificación administrativa y la tramitación electrónica con la puesta en funcionamiento de la Ventanilla Única Empresarial que la propia Directiva impulsa.

Asimismo, la DSMI hace necesaria la adaptación normativa de una parte importante de la regulación existente en el sector empresarial, y efectivamente, la ordenación de los equipamientos comerciales no es una excepción, de manera que el contenido del presente Decreto-ley recoge unos cambios sustanciales respecto a la anterior regulación los cuales están en plena sintonía con los pilares fundamentales en los que se sustenta la DSMI. En primer lugar, la importante tarea de simplificación administrativa que supone la ampliación del régimen de comunicación versus el de autorización y la eliminación de aportación de documentación en especial aquélla que se genera en cualquiera de las administraciones públicas. En segundo lugar, el impulso de los medios electrónicos, que supone un incremento importante de la accesibilidad a las administraciones públicas, un acercamiento al sector comercial y, en definitiva, una importante supresión de barreras que debe servir para impulsar la actividad económica. Finalmente, la DSMI destaca la importancia de la implantación de la Ventanilla Única Empresarial, cuya finalidad es desarrollar un importante papel de apoyo al prestador o prestadora de la actividad empresarial, concentrando las informaciones que necesita, y facilitar la tramitación administrativa, sea cuál sea la autoridad administrativa que detenta las competencias. Todos estos aspectos fundamentales de la DSMI están reflejados en el presente Decreto-ley.

En estos últimos años las administraciones públicas en general y la Administración de la Generalidad de Cataluña en particular, han realizado especiales esfuerzos con el fin de mejorar sus relaciones con la ciudadanía, incorporando el uso de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, modernizando su prestación de servicios y sobre todo obligándose a realizar las adaptaciones jurídicas, tecnológicas y organizativas necesarias que permitan garantizar los derechos de la ciudadanía a relacionarse por medios electrónicos. Por lo tanto, hace falta una adaptación tanto a la DSMI como al resto de la normativa vigente en materia de simplificación administrativa y de administración electrónica. En este sentido son destacables las aportaciones de tres normas, una de carácter estatal, pero básica para todas las administraciones públicas y dos de carácter reglamentario para la Administración de la Generalidad.

En primer lugar, la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. Esta Ley contiene muchos aspectos destacables relacionados con el reconocimiento de los derechos de la ciudadanía a relacionarse con las administraciones públicas por medios electrónicos y en consecuencia las correspondientes obligaciones de las administraciones públicas para garantizar el cumplimiento de estos derechos. Pero en relación con el presente texto normativo, hay que destacar los aspectos relacionados con la cooperación inter y intra administrativa (título IV) que se convierte en uno de los elementos fundamentales de este Decreto-ley de ordenación de los equipamientos comerciales. Efectivamente, del presente texto normativo destacan aquellos aspectos relacionados con la coordinación interna de las unidades administrativas de la Generalidad responsables de elaborar informaciones imprescindibles para la valoración en las licencias comerciales y que requieren una importante coordinación entre ellas con el fin de no imponer cargas innecesarias a la persona comerciante o promotora. Este aspecto tiene que ser impulsado necesariamente con el fin de poder hacer realidad la interoperabilidad de los sistemas de información y conseguir los propósitos de mejora en la tramitación que pretende este Decreto-ley. Pero también son destacables las necesidades de coordinación e interoperabilidad entre las diferentes administraciones públicas afectadas y en especial entre los ayuntamientos y la Administración de la Generalidad, que han de conseguir una importante fluidez en sus comunicaciones, mediante el uso de las plataformas tecnológicas corporativas existentes.

En segundo lugar, hay que destacar también la importante aportación al texto del presente Decreto-ley, de aquellos aspectos relacionados con la simplificación administrativa contenidos en el Decreto 106/2008, de 6 de mayo, de medidas para la eliminación de trámites y la simplificación de procedimientos para facilitar la actividad económica. La implantación de este Decreto ha permitido evaluar los importantes beneficios para la actividad económica que supone la aplicación de un modelo simple de relación con la ciudadanía, mediante el uso de las declaraciones responsables (capítulo II) y la comprobación a posteriori de los datos declarados, así como las actuaciones necesarias para facilitar y simplificar la relación entre la Administración de la Generalidad y las empresas (capítulo I). La aplicación de este modelo supone también la realización de determinados cambios organizativos que permitan incidir en acciones de comprobación, inspección y si procede en una sanción administrativa, posterior al inicio de las actividades y en menor medida en los controles previos al inicio de la actividad económica.