LegalizeLey 4/2009, de 1 de diciembre, de participación institucional de los Agentes Sociales en el ámbito de la Comunidad Autónoma
EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA
Conózcase que el Parlamento de Cantabria ha aprobado y yo, en nombre de Su Majestad el Rey, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15.2.º del Estatuto de Autonomía para Cantabria, promulgo la siguiente:
Ley de Cantabria 4/2009, de 1 de diciembre, de participación institucional de los agentes sociales en el ámbito de la Comunidad Autónoma.
PREÁMBULO
I
De la participación institucional
Tanto las normas de la Unión Europea, como la propia Constitución española, contemplan la necesidad de participación de los individuos y los grupos en la actividad pública, de forma que los agentes económicos y sociales representados por sus organizaciones respectivas puedan estar presentes en la toma de decisiones respecto de los asuntos públicos a través del diálogo social. Como resulta de la propia norma constitucional, debe promoverse la participación ciudadana en la vida pública, política, económica y social (artículo 9.2) y la participación de los interesados en la actividad de los organismos públicos, en forma de participación institucional (artículo 129.1). Debe tenerse en cuenta, además, la mención constitucional a la promoción de los intereses económicos y sociales respecto de los sindicatos de trabajadores y asociaciones empresariales que se contiene en el artículo 7 del texto constitucional. Las normas internacionales, como el Convenio n.º 150 OIT, de 26 de junio de 1978, reflejan, asimismo, la relevancia de las organizaciones sociales presentes en el mundo laboral; y en el ámbito comunitario, la Comunicación de la Comisión sobre el Diálogo Social Europeo, de 12 de agosto de 2004, pone de manifiesto la importancia de este diálogo en materia económica y social.
La denominada participación institucional comprende, en primer término, aquella acción que se desarrolla en espacios públicos en diferentes niveles de negociaciones tripartitas según el convenio de la OIT n.º 144, de 21 de junio de 1976, sobre consultas tripartitas, reuniendo tanto al Gobierno y la Administración como a organizaciones de empresarios y trabajadores. La elección de un sistema de cooperación tripartito se funda en una determinada concepción, opción y forma de participación, de manera que sus principios están asentados en el reconocimiento de la legitimidad, representatividad, autonomía y preservación de la identidad de todos los actores que confluyen en el diálogo.
El modelo elegido de concertación regional ha evidenciado sobradamente su eficacia a través de la responsabilidad y lealtad institucional de las organizaciones participantes, haciéndose necesario dotar al sistema de las suficientes garantías en orden a su pervivencia, fortalecimiento y consolidación. No sólo son los agentes sociales quienes quieren reforzar este nivel de interlocución a través de garantías legales. En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Cantabria también se cree necesario establecer un sistema objetivo y transparente en este campo, determinando derechos, deberes, límites, legitimaciones y procedimiento de la participación institucional. Los cauces para articular esta participación quedan expuestos en una amplia jurisprudencia constitucional, condicionando las pautas que se adopten a que éstas se fundamenten en criterios objetivos que sean razonables y adecuados al fin perseguido, y hagan posible concretar las organizaciones a las que en cada caso corresponda la participación, para lo cual, resulta de obligada estimación el límite legal que determina el concepto de «mayor representatividad».
Conviene además indicar que, dentro de lo que se entiende por «participación institucional», se dan fenómenos diferentes al sistema de cooperación tripartita directa, pues existen organismos consultivos y de participación en los cuales la Administración no tiene una presencia directa en los mismos y otros en los que la legitimación en la participación se extiende a otros colectivos. El primer caso –no presencia directa de la Administración–, no supone que la participación sea meramente bipartita, sino que además de la presencia de representantes de las organizaciones empresariales y sindicales, también cuentan con otros representantes de organizaciones, instituciones o colectivos de procedencia y significación muy diversa, designados por la Administración. En el segundo caso, la diversidad ha de tener una justificación y responder a criterios jurídicos y también, si se quiere, de índole política, pues es eminentemente territorial la decisión de, respetando los límites legales, fijar unos baremos autonómicos en función de su capacidad de autoorganización. En todo caso, lo que debe destacarse es que dichos baremos han de ser transparentes, objetivos e imparciales.
Esa concepción de relación tripartita (directa o indirecta) o relación específica para asuntos concretos, por un lado, presupone la existencia de intereses divergentes y, por otro, conlleva la posibilidad de interacción de esos intereses en un campo de posibilidades en busca de acuerdos generales o específicos para casos concretos. Acuerdos que, casi siempre, son parciales en el tiempo y en sus objetivos, pero que posibilitan, en general, mediatizar la regulación de los conflictos en un nivel diferente al establecido en la relación bipartita que se da en el ámbito de la negociación y contratación colectiva.
De otra parte, mediante esta fórmula de concurrencia institucional, se contribuye de manera especial tanto a la orientación y elección de objetivos públicos generales de común interés, como a la adopción e impulso de los medios necesarios para alcanzarlos, dentro del marco de las políticas públicas socio-laborales y económicas.
II
De los sujetos representativos
La elección de estos sujetos resulta de extraordinaria importancia, dada la posibilidad de participación en órganos públicos de carácter tripartito y la atribución de la condición de interlocutores válidos en cuestiones de enorme relevancia, como son los procesos de concertación social, la adopción de acuerdos tripartitos, la planificación de actuaciones desde los órganos públicos con representación institucional o en materia de consulta e información sobre otros temas socioeconómicos y, en fin, en una serie de cuestiones de naturaleza pública a cuyo tenor la posición que ocupan estos sujetos adquiere una trascendencia de primer orden. Debe existir, en consecuencia, un alto grado de certeza en cuanto a la selección de ciertos grupos para el desarrollo de funciones representativas generales como las apuntadas, es decir, en lo que respecta a qué organizaciones sindicales y empresariales están investidas de capacidad representativa institucional en cada caso, dada la atribución a ellas de importantes competencias en defensa de los intereses particulares de los trabajadores y empresarios ante los distintos órganos públicos de la Administración de la Comunidad Autónoma, y también de los intereses generales de los ciudadanos en su genérica función de agentes o interlocutores sociales, dado que de acuerdo a la doctrina constitucional «no son únicamente asociaciones privadas representantes de sus afiliados», como señala la Sentencia del Tribunal Constitucional 13/1986, de 30 de enero.
La ineludible selección de los sujetos intervinientes en el proceso de diálogo social y de participación institucional enlaza con la necesidad de evitar una excesiva atomización de representaciones, conducente a situaciones que pueden resultar en la práctica inoperantes. Es por ello que, a tal fin, son de referencia obligada los criterios legalmente establecidos sobre «mayor representatividad» -a nivel estatal y a nivel autonómico- que se encuentran recogidos en las normas básicas de Derecho social: artículos 6 y 7.1, así como la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical (en relación a los sindicatos), y la disposición adicional sexta del Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo (en relación a las organizaciones empresariales). Esta calificación de «más representativos» otorga a los sujetos colectivos la posibilidad de participación institucional, como establece para los sindicatos el artículo 6.3.a) de la mencionada Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, y para las asociaciones empresariales la Ley 19/1977, de 1 de abril, del Derecho de Asociación Sindical, en relación con la citada disposición adicional sexta del Estatuto de los Trabajadores, y todo ello debido a su reconocida implantación, sin necesidad de que por parte de la Administración autonómica hubieran de adoptarse otros criterios selectivos reguladores de la representación que, por otra parte, pudieran entrar en contradicción con las reglas de atribución de competencia previstas en la Constitución respecto de la potestad de emisión de legislación laboral. Asimismo, habrá de tenerse en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional establecida sobre esta materia. Sirvan de ejemplo, entre otras, la STC 39/1986, de 31 de marzo, referida a las organizaciones sindicales, y la STC 52/1992, de 8 de abril, respecto a la representatividad de las organizaciones empresariales.
Aceptado lo anterior, habrá de ponerse en duda la justificación de que en un organismo consultivo autonómico se pueda acudir a diferentes baremos para establecer las respectivas representatividades de sus miembros. Como antes se apuntó, podría justificarse una ampliación de las organizaciones que han de estar representadas en un ámbito determinado de diálogo, pero dicha representatividad, además de respetar los mínimos legales, no ha de ser discriminatoria respecto a alguna de las asociaciones o «bloques» que participan en la misma. Dicho de otro modo, no puede exigirse un determinado nivel de representatividad a las organizaciones empresariales y otro distinto a las organizaciones de carácter sindical. Y esto ocurre en la actualidad en la Ley de Cantabria 6/1992, de 26 de junio, de creación del Consejo Económico y Social, cuando acude al criterio de «mayor representatividad» de la disposición adicional sexta del Estatuto de los Trabajadores, respecto a la participación en dicho organismo de las asociaciones empresariales, y obvia los artículos 6 y 7 de la ya referida Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, respecto a las asociaciones sindicales. En consecuencia, habrá de procederse a efectuar la modificación normativa pertinente para acomodar los criterios de representatividad a las normas generales.
Es público y notorio que en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Cantabria, además de promocionarse la participación institucional, se hace de la misma la piedra angular en el desarrollo de su acción de gobierno y que tanto las asociaciones empresariales, como las sindicales que participan en las mesas de concertación regional, son legitimadas en virtud de la legislación nacional.
Esta objetiva e imparcial coherencia ha de aplicarse a todos y cada uno de los órganos e instituciones en los que se otorgue y autorice la participación a las organizaciones empresariales y sindicales. Lo anterior supondrá modificar el artículo 2º.2 de la citada Ley de Cantabria 6/1992, de 26 de junio, en el sentido de establecer el mismo criterio de legitimación para las organizaciones sindicales que para las empresariales.
Por otra parte, el carácter de «cargo no remunerado» que comporta la designación de Consejero y Presidente del Consejo Económico y Social de Cantabria, conlleva la necesidad de modificar la Ley de Cantabria 1/2008, de 2 de julio, reguladora de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración de Cantabria, puesto que el ámbito de aplicación de dicha Ley debe limitarse a aquellos cargos remunerados y sin que, el hecho de ostentar la presidencia del Consejo Económico y Social, conlleve un tratamiento diferenciado al resto de puestos de aquellos organismos o entidades del sector público autonómico que, de acuerdo con sus estatutos legales, deban ejercer sus funciones con plena independencia del Gobierno de Cantabria.
III
De la norma reguladora
En relación con lo anterior, la participación institucional y el papel que se otorgue a la concertación e interlocución social en el desarrollo de los intereses sociales y económicos de la Comunidad Autónoma y en el bienestar general de sus ciudadanos, hacen precisa la adopción de una norma reguladora de dicha participación -del mayor rango, necesariamente- que, reconociendo la necesidad de fomentar el diálogo como factor ineludible de la cohesión social y el progreso económico, establezca las bases por las que se lleve a efecto, fijando básicamente los cometidos esenciales de aquella participación, la forma de organización, su funcionamiento y financiación. Todo ello en el marco de las potestades de autoorganización que respecto a sus estructuras públicas se atribuye, por la Constitución (artículo 148.1.1) y por el Estatuto de Autonomía (artículo 24.1), a la Comunidad Autónoma de Cantabria.
Esta norma tendrá la virtualidad de garantizar el diálogo social y la participación permanente de los agentes sociales, creando un marco institucional duradero y sirviendo, asimismo, para implantar las reglas y criterios básicos comunes de organización y funcionamiento de los diferentes órganos tripartitos que actualmente vienen desarrollando sus funciones en diversos ámbitos, con la consiguiente adaptación por éstos de sus normas sobre composición y funcionamiento a las nuevas reglas que se establecen. Así pues, la adopción de una norma marco que regule la participación institucional en la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria resulta oportuna, e incluso necesaria a los efectos de establecer unas reglas básicas que encaucen a todos los niveles el diálogo y la concertación social.
CAPÍTULO I
Disposiciones generales
Artículo 1. Objeto de regulación.
La presente Ley tiene por objeto establecer el marco jurídico que constituya la garantía de la participación institucional de las organizaciones sindicales y empresariales, en el ámbito de los organismos y entidades públicas que conforman la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, para el ejercicio de todas las funciones, tareas y actividades de promoción y defensa de sus intereses y de cualesquiera otros de carácter general que redunden en beneficio del desarrollo social y económico colectivo.
A los efectos de participación institucional, con la denominación de agentes sociales, se designa a las organizaciones empresariales y sindicatos de trabajadores que, en ambos casos, ostenten la condición de más representativos de acuerdo con la legislación laboral, contenida en la disposición adicional sexta del Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo; y en los artículos 6.2 y 7.1, así como en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, remitiéndose a ella esta norma y admitiendo los criterios de representatividad establecidos en dicha legislación estatal común.
Artículo 2. Ámbito de aplicación.
La participación institucional establecida en la presente Ley será de aplicación a los órganos de asesoramiento y participación de composición tripartita que se puedan crear, en los términos en que la normativa específica de cada entidad u organismo público así lo establezca, siendo los ámbitos de intervención los siguientes:
Empleo, economía social, trabajo, formación, políticas de igualdad, seguridad y salud laboral.
Educación, sanidad, cooperación pública, vivienda, urbanismo, industria, transporte, medio ambiente, biodiversidad y desarrollo sostenible, turismo y desarrollo rural.
En general, cualquier otra de relevancia laboral, social o económica que pueda contar con órganos tripartitos de participación y en relación con las funciones de consulta y asesoramiento en todo tipo de materias socioeconómicas, laborales y de fomento del desarrollo económico y social, en los términos concretos que resulten de la normativa específica en cada caso.
Se aplicará igualmente a todos los órganos de participación institucional que sean de composición tripartita que ya estén creados.
No será de aplicación esta norma, quedando por tanto excluidos de la participación institucional, al derecho de negociación colectiva en el sector privado, regulado en el título III del Estatuto de los Trabajadores, y en lo referente a los órganos de participación y negociación relacionados con el empleo público de la Comunidad Autónoma de Cantabria.
Artículo 3. Criterios de representatividad y participación.
Para la determinación del número de representantes de los agentes sociales en los distintos órganos de participación institucional, salvo distinto criterio establecido en norma legal o reglamentaria y que incremente la participación de estas organizaciones, se aplicará el criterio de mayor representatividad y de paridad de la representación de los agentes sociales empresariales respecto a los sindicales y, a su vez, de la suma de ambos respecto a los designados por el Gobierno de Cantabria.
Esta representación la ostentarán en el momento de constituirse el respectivo órgano de participación y, en su caso, en el de las renovaciones de sus miembros. De ser varias las organizaciones, empresariales o sindicales, que estén calificadas como más representativas, su participación lo será en proporción a su respectiva representatividad, a no ser que exista acuerdo expreso de las organizaciones afectadas en otro sentido.
Las personas que representen a los agentes sociales serán nombradas y cesadas por el titular de la Consejería correspondiente, atendiendo a las propuestas libremente emitidas por los órganos directivos de sus respectivas organizaciones.
Se entiende que los sujetos representantes de las organizaciones mencionadas expresan el parecer de éstas y tendrán la consideración de interlocutores válidos en los procesos de concertación social y, en su caso, en los órganos tripartitos para la planificación de políticas y adopción de medidas en los diversos ámbitos socioeconómicos a que se extienda su participación.
CAPÍTULO II
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