LegalizeLey 2/2011, de 16 de junio, de disciplina presupuestaria y sostenibilidad financiera
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I
La finalidad de la presente ley es establecer un marco normativo que permita garantizar la sostenibilidad financiera a largo plazo de las finanzas públicas de la Comunidad Autónoma de Galicia.
Nuestro compromiso viene marcado por la pertenencia a una unión económica y monetaria, un entorno realmente exigente en el que el Pacto de estabilidad y crecimiento constituye el marco de referencia de nuestra política fiscal.
El Real decreto legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general de estabilidad presupuestaria, constituye el instrumento básico que debería garantizar el equilibrio presupuestario. En el período posterior, la crisis económica y financiera de 2008 y 2009, los estímulos fiscales aplicados y una importante caída de ingresos provocaron un deterioro presupuestario sin precedentes. En este escenario el saneamiento presupuestario a largo plazo y la utilización eficiente de los recursos públicos deben formar parte de la estrategia de salida de la crisis, con el objeto de dar cumplimiento a las exigencias del Pacto de estabilidad y crecimiento.
Las comunidades autónomas tienen un papel esencial en este proceso de consolidación, no sólo por gestionar un importante volumen de gasto, sino también porque sin una actuación coordinada de todas las administraciones públicas será difícil mantener la confianza en la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas.
Hoy la estabilidad presupuestaria constituye un requisito necesario, pero no suficiente, para garantizar la sostenibilidad financiera de las administraciones públicas. Por eso hay que dar un paso adelante en aspectos básicos, como es disciplinar la elaboración de los presupuestos generales con el establecimiento de un límite de gasto no financiero autorizado por el Parlamento de Galicia, procedimientos más exigentes para las entidades incluidas en el perímetro de consolidación del sector público de Galicia, amplias obligaciones de transparencia y el establecimiento de reglas fiscales para los ciclos expansivos y depresivos de la economía.
II
La presente ley, elaborada bajo la cobertura de los títulos competenciales reconocidos en los artículos 27.1 y 30.1 del Estatuto de autonomía de Galicia, y con escrupuloso respeto a la legislación básica dictada por el Estado en materia de estabilidad presupuestaria, consta de veintiún artículos, dos disposiciones adicionales, una transitoria y tres disposiciones finales, y se estructura en siete capítulos.
El capítulo I comienza definiendo su ámbito de aplicación, indicando que atañe a la actividad financiera de la Administración autonómica y de todas las entidades sobre las que ésta ejerce su tutela financiera, ya formen parte del perímetro de consolidación en términos de contabilidad nacional o no.
Esta ley recoge los principios que regirán la actividad financiera de la Comunidad Autónoma. Estos principios están formulados en la normativa básica establecida en el Real decreto legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, y en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible, y se incide en el principio de responsabilidad. Lo que se pretende es orientar la evolución de las finanzas públicas autonómicas en función de una planificación que respete el crecimiento tendencial a largo plazo, y hacer posible garantizar el funcionamiento de los servicios públicos básicos sin renunciar al empleo de políticas fiscales expansivas que estimulen la demanda agregada en años de recesión.
El principio de estabilidad presupuestaria es el corolario del anterior y la concreción en nuestra legislación autonómica de la normativa estatal básica.
El principio de plurianualidad implicará la elaboración de escenarios presupuestarios plurianuales que permitan tener una visión a medio plazo de la posible evolución de las finanzas autonómicas a los gestores de gasto y a los ciudadanos, evolución que debe garantizar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria de cada ejercicio.
El principio de transparencia, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación básica, debe implicar que cualquier agente interesado en las finanzas públicas autonómicas pueda encontrar información sobre el conjunto de las operaciones financieras de todas las entidades recogidas en el ámbito de aplicación, de manera que le permita realizar una valoración veraz del estado de las finanzas autonómicas.
El principio de eficiencia en la asignación y empleo de los recursos públicos intenta incorporar la preocupación por la vertiente financiera en todas las decisiones a tomar en el terreno de la administración autonómica, de manera que se consolide la cultura de mirar por la opción más eficiente y se garantice el pleno cumplimiento de los principios constitucionales de eficacia, economía y eficiencia en la aplicación del gasto público.
Por último, no resulta creíble una norma de disciplina financiera sin atribuir responsabilidades entre los distintos agentes obligados a cumplirla.
El capítulo III concreta la materialización de la estabilidad financiera en términos de capacidad o necesidad de financiación en términos de contabilidad nacional, con la excepción del déficit adicional para inversiones productivas y estableciendo un informe de estrategia financiero-fiscal que constituirá la programación de la actividad del sector público autonómico con presupuesto limitativo a medio plazo.
El instrumento fundamental para incorporar disciplina presupuestaria y evitar que ingresos extraordinarios se incorporen a la estructura administrativa a través del gasto corriente es el establecimiento de un límite de gasto no financiero que permitirá emplear esos ingresos extraordinarios para amortizar deuda.
Para garantizar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, la presente ley establece en el capítulo IV pautas de gestión presupuestaria que faciliten el cumplimiento del objetivo de estabilidad; así no se permitirá la realización de modificaciones presupuestarias que supongan déficit, excepción hecha de las incorporaciones de fondos finalistas previamente recaudados. Pese a que sería recomendable que los referidos fondos se ingresasen a medida que se ejecuta el gasto, suele existir una brecha entre ingreso y ejecución del gasto de manera que los créditos ya ingresados se gastarán en sucesivos ejercicios o habrán de reintegrarse a la administración que lo financia. Entre un 10% y un 15% del presupuesto vigente está formado por este tipo de fondos, de los que una buena parte son incorporados, por lo que habrá de coordinarse el flujo ingreso-gasto, de manera que se minimice la incidencia de la gestión de estos fondos en el equilibrio financiero de la comunidad autónoma.
Respecto a las reglas fiscales, junto con el techo de gasto y la programación plurianual, constituyen el eje de esta reforma. Se recogen tres reglas de disciplina fiscal que intentan garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas a medio plazo, la obligación de financiar gasto corriente con ingreso corriente y que la deuda pública autonómica mantenga un nivel prudente y una evolución estable a lo largo del ciclo, recogidas en el capítulo V. Para conseguir esta última, se limita el crecimiento del gasto en la fase expansiva del ciclo a una tasa equivalente a la del crecimiento del PIB nominal, y se obliga a dedicar posibles mayores recaudaciones coyunturales a reducir la deuda generada en las fases recesivas del ciclo.
Por último, se recoge la materialización de las medidas de transparencia financiera en el capítulo VI, respecto de todas las entidades y todas las fases del circuito financiero, y se da cuenta al Parlamento en última instancia del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. Asimismo, se recogen determinadas obligaciones en el capítulo VII que deben cumplir las universidades públicas de Galicia, ya que aportan una parte importante del resultado en términos de capacidad o necesidad de financiación.
Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2 del Estatuto de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 23 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidencia, promulgo en nombre del Rey la Ley de disciplina presupuestaria y sostenibilidad financiera.
CAPÍTULO I
Ámbito de aplicación
Artículo 1. Objeto.
El objeto de la presente ley es el establecimiento de los principios rectores a los que deberá adecuarse la política presupuestaria de los agentes a los que les es de aplicación, de acuerdo con lo señalado en el artículo 2, en orden a garantizar la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera a lo largo del ciclo económico.
Artículo 2. Ámbito subjetivo.
Las disposiciones de la presente ley se aplicarán a los siguientes agentes, que, de acuerdo con las normas del sistema europeo de cuentas nacionales y regionales, componen el inventario del sector público de la Comunidad Autónoma de Galicia:
El sector público autonómico de Galicia, en los términos establecidos en la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, e integrado por la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia, sus organismos autónomos, agencias públicas autonómicas, entidades públicas empresariales, consorcios autonómicos, sociedades mercantiles públicas autonómicas y fundaciones del sector público autonómico.
Los órganos con dotación diferenciada en los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia.
Las universidades públicas de Galicia y los agentes vinculados a éstas o dependientes de las mismas.
Aquellos otros agentes no incluidos en los párrafos anteriores que determine la consellería competente en materia de hacienda, atendiendo a la clasificación del inventario del sector público de la Comunidad Autónoma, y de acuerdo con los criterios empleados por las instituciones competentes en materia de contabilidad nacional.
Los agentes que integran el sector público de la Comunidad Autónoma serán clasificados, a efectos de la aplicación de la presente ley, en las siguientes categorías:
Agentes que presten servicios o produzcan bienes no financiados mayoritariamente con ingresos comerciales.
Agentes que presten servicios o produzcan bienes financiados mayoritariamente con ingresos comerciales.
CAPÍTULO II
Principios generales
Artículo 3. Principio de sostenibilidad financiera.
Las actuaciones de los agentes incluidos en el ámbito de aplicación de la presente ley garantizarán la sostenibilidad financiera de sus finanzas a lo largo del ciclo económico.
Se entenderá por sostenibilidad financiera, a los efectos de la presente ley, la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros sin incurrir en un déficit o endeudamiento público excesivo conforme a las normas de estabilidad presupuestaria y a los compromisos del Pacto de estabilidad y crecimiento en el ámbito de la Unión Europea.
Artículo 4. Principio de estabilidad presupuestaria.
La política presupuestaria de los agentes incluidos en el ámbito de aplicación de la presente ley se supeditará al cumplimiento estricto del objetivo de estabilidad presupuestaria fijado para la Comunidad Autónoma de Galicia, definido en términos de capacidad o necesidad de financiación y expresado en porcentaje del producto interior bruto regional a precios de mercado.
Se entenderá por estabilidad presupuestaria, en relación con las entidades del artículo 2.2.a), la situación de equilibrio o superávit estructural en términos de capacidad de financiación acorde con la definición recogida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales.
Se entenderá por estabilidad presupuestaria, en relación con las entidades del artículo 2.2 b), la posición de equilibrio financiero.
Artículo 5. Principio de plurianualidad.
La elaboración de los presupuestos de los agentes incluidos en el ámbito de aplicación de la presente ley se enmarcará en un escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rige la aprobación y ejecución presupuestaria.
Artículo 6. Principio de transparencia.
La elaboración, ejecución y liquidación de los presupuestos de los agentes incluidos en el ámbito de aplicación de la presente ley reflejarán información completa y detallada de sus operaciones, de tal forma que permita una valoración fidedigna de su situación financiera y de la adecuación al principio de estabilidad presupuestaria y a la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional y regional.
Artículo 7. Principio de eficiencia en la asignación y empleo de recursos públicos.
Las políticas de gasto público deben planificarse, programarse y presupuestarse atendiendo a la situación económica y al cumplimiento del principio de sostenibilidad financiera.
De cara a garantizar una gestión de los recursos públicos orientada por la eficacia, la eficiencia y la calidad, el gasto público se ejecutará aplicando políticas de racionalización y contención del gasto tendentes a simplificar las estructuras administrativas y a mejorar e incentivar la productividad del sector público.
En la fase de elaboración y aprobación de las disposiciones legales y reglamentarias, de los actos administrativos, contratos y convenios de colaboración y de cualquier otra actuación que supongan mayores gastos o menores ingresos, los órganos gestores habrán de valorar sus repercusiones y efectos financieros, y se supeditarán de forma estricta al cumplimiento de las exigencias del principio de sostenibilidad financiera.
Las políticas de gasto público promoverán el desarrollo y la aplicación de procedimientos de evaluación que permitan un análisis de impacto de los planes y políticas de gasto público, con la finalidad de mejorar la eficiencia en la gestión de los recursos públicos.
Artículo 8. Principio de responsabilidad.
Los agentes recogidos en el artículo 2 implantarán criterios de responsabilidad en la gestión del gasto, que permitan promover una administración más eficaz y eficiente.
Cada uno de los referidos agentes asumirá, en la parte que le sea imputable, las responsabilidades que, en su caso, se derivasen para la Comunidad Autónoma de Galicia del incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y demás obligaciones asumidas por la Comunidad Autónoma ante el Consejo de Política Fiscal y Financiera.
En el proceso de asunción de responsabilidad se garantizará, en todo caso, la audiencia del agente implicado.
La Comunidad Autónoma de Galicia no asumirá ni responderá de los compromisos de las entidades locales, de los de las universidades ni de los de los entes vinculados a éstas o dependientes de ellas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos.
Los criterios de valoración para el devengo de productividades por el personal que gestione recursos públicos reservarán un porcentaje representativo al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de economía en la asignación del gasto público.
CAPÍTULO III
Estabilidad presupuestaria
Artículo 9. Instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria.
La elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de los agentes comprendidos en el artículo 2.2.a) se someterán al principio de estabilidad presupuestaria.
No obstante, podrán presentar déficit estructural, definido como déficit ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y temporales, exclusivamente en los siguientes casos:
En caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo. En este caso, el déficit estructural será el que acuerde la Comunidad Autónoma de acuerdo con el Consejo de Política Fiscal y Financiera.
Excepcionalmente, en caso de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que se escapen al control de la Administración autonómica y perjudiquen considerablemente su situación financiera o su sostenibilidad económica o social, en los términos que refleja la normativa de estabilidad presupuestaria.
Para el cálculo del déficit estructural se aplicará la metodología utilizada por la Comisión Europea en el marco de la normativa de estabilidad presupuestaria.
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