Ley 4/2008, de 19 de junio, de Reconocimiento y Reparación a las Víctimas del Terrorismo

Incluye la corrección de errores publicada en BOPV núm. 83, de 6 de mayo de 2009. Ref. BOPV-p-2009-90284

Se hace saber a todos los ciudadanos y ciudadanas de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la Ley 4/2008, de 19 de junio, de Reconocimiento y Reparación a las Víctimas del Terrorismo.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

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Cada vez es más evidente entre nosotros la consideración del terrorismo como una de las mayores lacras que sufre y soporta nuestra sociedad. A buen seguro no somos aún plenamente conscientes del profundo daño que dicho fenómeno ha generado y genera en el devenir de la ciudadanía vasca como colectividad. Una perspectiva histórica más amplia tal vez nos permita en un futuro valorar, en toda su extensión y con todo su alcance, la negativa repercusión que la violencia terrorista de ETA fundamentalmente, aunque también la del GAL y grupos de extrema derecha, estos últimos afortunadamente desaparecidos hoy en día, ha tenido y tiene en el desarrollo de nuestras relaciones sociales, de nuestra economía, de nuestro progreso cultural y lingüístico; de nuestra convivencia, en definitiva.

Conocemos, eso sí, un alcance inmediato y directo de esta tragedia: el inmenso dolor y sufrimiento provocado por los asesinatos, las amenazas, los secuestros, las extorsiones y los chantajes. Las víctimas del terrorismo y sus familiares y allegados son la expresión personal y cercana de esta consecuencia. Constituyen, lamentablemente, el grupo de nuestra sociedad, específica y calculadamente elegido, que ha pagado en sus carnes y en sus almas el tributo del terror y el fanatismo.

Las acciones de ETA no son casuales, ni sus objetivos y estrategias son fruto del azar o la improvisación. Ante la imposibilidad de establecer por vías pacíficas su proyecto totalitario y excluyente, pretenden imponerlo a través del ejercicio de la violencia terrorista, utilizando la sangre de personas inocentes, las víctimas, para aterrorizar al conjunto de la ciudadanía buscando su desistimiento.

Afortunadamente, en los últimos años se ha producido una reacción ciudadana que ha ido teniendo un paulatino reflejo a nivel institucional y que ha dado lugar tanto a la aprobación de medidas asistenciales como al reconocimiento y homenaje público; también a la aprobación de textos base para encarar el futuro, como la proposición no de ley aprobada por unanimidad en el Parlamento Vasco en junio de 2003, o la aprobada en febrero de 2005, en la que se mandaba al Gobierno a presentar este proyecto de ley.

Así, en Euskadi, tanto el Gobierno como el Parlamento han afirmado con rotundidad y solemnidad que el futuro de nuestra convivencia deberá ser construido ineludiblemente sobre la memoria a las víctimas. Queremos recordar a quienes más han sufrido para que la historia, nuestra historia, no se repita. El reconocimiento a las víctimas del terrorismo es, en consecuencia, no solo un acto de justicia sino la expresión sincera de una sociedad que no quiere revivir nunca más el sufrimiento injusto que aquellas han padecido.

Para una sociedad como la vasca, que quiere reivindicar los más elementales principios éticos como criterios básicos que regulen su convivencia, la solidaridad con los afectados por el terrorismo se erige en una obligación inexcusable e inaplazable que los poderes públicos han de traducir en medidas concretas que expresen el sentimiento de reconocimiento, reparación y justicia debido a las víctimas, eliminando de forma coherente y efectiva los agravios sufridos. Estas medidas tratan igualmente de compensar, en la medida de lo posible, los olvidos, la invisibilidad y la incomprensión que las víctimas del terrorismo han sentido y sufrido durante muchos años, sin olvidar las situaciones generadas por actos como los de exaltación pública de aquellos que fueron sus victimarios.

En este sentido, la Administración autonómica vasca ya reaccionó hace años adoptando las primeras medidas conducentes a paliar, en la medida de lo posible, los efectos del terrorismo. Así, la primera regulación de un programa de ayudas a las víctimas del terrorismo se recogió en el Decreto 221/1988, de 4 de agosto. Esta normativa fue modificada en 1991, 1993 y 1995; en 2000 se sustituyó por el Decreto 107/2000, de 13 de junio, y en 2002, este último decreto fue reemplazado por el actualmente vigente Decreto 214/2002, de 24 de septiembre (modificado por el Decreto 313/2002, de 30 de diciembre). Esta última normativa de ayudas introdujo nuevos aspectos de tutela y aumentó significativamente los niveles de protección. En este sentido, introdujo líneas de ayuda tendentes a una efectiva inserción laboral de las víctimas que lo precisen; se instrumentaron vías de satisfacción de las necesidades especiales de las víctimas en materia de vivienda; se ampliaron las ayudas en el ámbito educativo y se incrementaron las cuantías indemnizatorias para garantizar una sustancial reparación del daño económico infligido a la víctima.

La experiencia de varios años en la aplicación de este programa, pese a considerarse razonablemente satisfactoria, aconsejaba una revisión que la perfeccionara y corrigiera desajustes detectados. Además, el creciente grado de concienciación de la propia sociedad respecto a la necesidad de concretar la solidaridad hacia las víctimas del terrorismo con la adopción de medidas que contribuyan a mejorar sus condiciones de vida cotidiana, hacían aconsejable la revisión del programa con criterio extensivo y exhaustivo.

Este estado de opinión quedó reflejado en los acuerdos parlamentarios ya mencionados anteriormente y en el compromiso de su traslación a un texto legal por el Gobierno Vasco, que recogía este reto y asumía la tarea de su materialización. Así, esta ley no supone únicamente cumplimiento de los compromisos adquiridos ante las víctimas del terrorismo sino también ante la propia ciudadanía vasca.

Esta ley supone un paso más en ese camino emprendido. Se trata de una ley que, al tiempo que perfecciona la prestaciones concedidas por la Administración, supone, como ha quedado manifestado, una expresión profunda y sincera del sentido homenaje que merece el sufrimiento padecido por las víctimas del terrorismo y sus respuestas alejadas siempre de la tentación de tomarse la justicia por su mano.

La ley tiene una doble dimensión. Por un lado, una parte de la misma hace referencia a las cuestiones estrictamente materiales o asistenciales y es donde se despliega el catálogo de medidas sistematizadas que han de permitir dar respuesta a numerosos problemas relacionados con la vida cotidiana de las víctimas del terrorismo. Pero, por otro, y como aspecto más novedoso, se incorpora una parte que trata de compendiar los principios generales que informan el conjunto de derechos de estas víctimas desde una perspectiva ética y política.

Para el desarrollo de esta segunda dimensión de la ley, plasmada en su título II, se han tomado como fuente de inspiración documentos internacionales, de Naciones Unidas, el Consejo de Europa o la Unión Europea, sobre la protección de las víctimas ante violaciones graves y sistemáticas de derechos humanos.

La práctica y la jurisprudencia internacional y comparada han demostrado claramente que puede haber violaciones graves de los derechos humanos perpetradas por grupos privados que actúan al margen del Estado, al igual que, en ocasiones, se ha demostrado que algunos de estos grupos privados pueden actuar con el asentimiento del propio Estado o de sectores del mismo.

En el caso vasco, estamos ante varias décadas de violencia terrorista, con casi un millar de personas asesinadas; violaciones constantes de derechos esenciales como la vida, la integridad física o psíquica, la libertad de expresión o la seguridad personal. Podemos hablar, por tanto, de la existencia de violaciones graves y sistemáticas de los derechos humanos, tanto las cometidas por el terrorismo de ETA como las protagonizadas en el pasado por los grupos de extrema derecha y el propio GAL.

En este sentido, no se trata de llevar a cabo una transposición al Derecho interno de normas de carácter internacional, sino tan solo de reconocer la conexión interpretativa y doctrinal de las disposiciones recogidas fundamentalmente en el mencionado título II del texto legal.

Una de las consecuencias claras y evidentes de esta inspiración se refleja en la definición de derechos de las víctimas. No es baladí que la presente ley trate a las víctimas del terrorismo como sujetos de derechos, aunque el contenido de estos sea esencialmente programático. Y así se enuncia precisamente el mencionado título II.

Acogiendo las referencias de los instrumentos internacionales en la materia, afirmamos que los derechos de las víctimas que se originan ante violaciones graves y sistemáticas de derechos humanos reposan sobre tres pilares básicos, a saber: derecho a la verdad, derecho a la justicia y derecho a la reparación. En nuestro caso consideramos igualmente básico incorporar el derecho a la memoria, confiriendo singular relevancia a la significación política de las víctimas. A ellos se añade la dignidad, agregando el derecho a la paz, la libertad y la convivencia como otro de los pilares referenciales de los derechos de las víctimas del terrorismo, estos compartidos con toda la ciudadanía.

Todos estos derechos de naturaleza fundamentalmente programática son ordenados por la ley en función de su destinatario, añadiendo en cada uno de ellos una serie de actuaciones que concreten el derecho enunciado. En primer lugar, los derechos de las víctimas: la justicia, la dignidad, el reconocimiento y la reparación. En segundo lugar, los derechos compartidos por las víctimas y el conjunto de la sociedad: la verdad y la memoria y su significación política. Y, en tercer lugar, los derechos del conjunto de la ciudadanía vasca: la paz, la libertad y la convivencia.

En síntesis, se trata de partir de la verdad y la memoria, estableciendo qué ha pasado y pasa, y por qué ha pasado y sigue pasando. Y, desde ese conocimiento y significado de lo ocurrido, reconocer los sufrimientos de diversa índole que han sufrido las víctimas, así como sus necesidades también diversas, para instaurar un sistema de reparación y asistencia integral que trate de paliarlos en la medida de lo posible, tanto en el plano material como moral.

Es preciso destacar en este punto que con esta doble dimensión recogida en la ley viene a cumplirse de una manera más completa y sistemática uno de los acuerdos incluidos en el dictamen aprobado por el Parlamento Vasco en febrero de 2005. Se trata en particular del apartado b) de su punto 4, que recogía el compromiso de «redacción, aprobación y difusión de una declaración política de derechos de las víctimas del terrorismo, sobre la base de declaraciones internacionales en esta materia y de las aportaciones recogidas por la ponencia parlamentaria».

Centrándonos en el contenido de la ley, podemos analizar los distintos apartados que la componen.

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El título I recoge, como es habitual, unas disposiciones de carácter general relativas al objeto de la norma legal y su ámbito de aplicación.

El artículo 2 en su apartado 1 establece el ámbito de aplicación de la ley con una renuncia expresa a definir el concepto de terrorismo o de víctima del terrorismo, optando por una definición más práctica de «personas a las que será de aplicación lo establecido en la presente ley».

Esta opción legislativa pretende poder acoger en el ámbito de la ley el mayor número de supuestos posibles de víctimas de acciones terroristas, sean o no cometidas por personas integradas en grupos así calificados. Obviamente, existe una sólida doctrina jurisprudencial en apoyo de este criterio.

El concepto de terrorismo es, efectivamente, de difícil comprensión; no obstante, podemos analizar la evolución de dicho concepto con relación a la legislación penal y administrativa de ayudas a las víctimas.

En un primer momento, la delimitación de los delitos de terrorismo atendía a los siguientes elementos:

El Tribunal Constitucional vino a interpretar restrictivamente el concepto de «bandas armadas» en conexión, en su trascendencia y alcance, con el de «elementos terroristas», considerando que hacía referencia no sólo a la nota de permanencia y estabilidad del grupo, y a su carácter armado (con armas de defensa o de guerra, y también con sustancias o aparatos explosivos), sino también a su entidad suficiente para producir un terror en la sociedad y un rechazo de la colectividad, por su gran incidencia en la seguridad ciudadana, que supusiera así también un ataque al conjunto de la sociedad democrática. Sería característico de la actividad terrorista el propósito, o en todo caso el efecto, de difundir una situación de alarma o de inseguridad social como consecuencia del carácter sistemático, reiterado, y muy frecuentemente indiscriminado, de esta actividad delictiva.

El eco de la legislación penal hacía que por aquellas fechas se identificase a las víctimas del terrorismo con las víctimas de los delitos de terrorismo configurados como tales en el Código Penal. Lo cual obligaba a dejar fuera del régimen de ayudas casos en los que la investigación penal no era concluyente sobre si la autoría del hecho dañoso correspondía a una banda armada organizada con fines terroristas.

Dado que las ayudas administrativas se anticipaban a las condenas penales, la normativa de ayudas exigía un certificado policial sobre el carácter terrorista de los daños, lo cual en muchos casos se sustentaba en meras presunciones. En todo caso, resulta administrativamente poco claro que se puede certificar algo semejante. La acción de certificación implica hacer constar por escrito una realidad de hecho por quien tenga fe pública o atribución para ello. Emitir un juicio sobre una calificación jurídica (si existe un delito de terrorismo) no es propio de la acción certificadora en sentido estricto.

El incremento en la producción de daños materiales fruto de sabotajes, desordenes públicos o vandalismo con finalidad política provocó en los años noventa, por un lado, la progresiva extensión de la cobertura de los programas de ayudas a las víctimas del terrorismo a tales supuestos, aun cuando no constara que detrás de los daños se encontrase una banda armada organizada de carácter terrorista.

Por su parte, el Código Penal de 1995 (reforzado por la reforma del año 2000) acarrea la novedad del artículo 577, que contempla, dentro del capítulo dedicado a los delitos de terrorismo, los casos de ejercicio de violencia política no organizada, también denominados en la doctrina «terrorismo individual», es decir, aquellos supuestos en los que no es preciso pertenecer o estar integrado en una banda armada, organización o grupo terrorista para ser calificado como terrorista, sino que es suficiente con cometer determinadas acciones delictivas (homicidio, lesiones, incendios, etcétera) con miras no sólo a subvertir el orden constitucional, sino también a alterar gravemente la paz pública (concepto jurídico indeterminado que coincide con el de seguridad ciudadana vinculado a la protección de personas y bienes frente a acciones violentas o agresiones, situaciones de peligro o calamidad).

En definitiva, y a diferencia de la situación precedente, en la delimitación de los delitos de terrorismo se puede prescindir, a efectos de esta ley, del elemento estructural o de pertenencia a una organización, de modo que un acto individual, o incluso grupal pero ajeno a una organización estable, que altere gravemente «la paz y seguridad ciudadana» puede dar lugar a la aplicación de las normas de ayudas a las víctimas del terrorismo.

Por supuesto, puede parecer suficientemente indefinida la delimitación del presupuesto casi con base exclusiva en una finalidad determinada por un concepto jurídico indeterminado, o considerarse que todos los delitos atentan contra la seguridad ciudadana. Sin embargo, en cada caso la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados habrá de permitir una única solución, que podrá en última instancia ser revisada por los tribunales.

El artículo 2 en su apartado 1, acorde con la citada doctrina y criterio jurisprudencial, delimita un ámbito de aplicación de la ley lo suficientemente flexible para abarcar los distintos supuestos de hecho posibles siempre desde una óptica pública que pretende amparar todos los casos de acciones terroristas sean o no cometidas por personas integradas en grupos así calificados.

El artículo 2 en su apartado 2 puntualiza que los derechos y prestaciones recogidos en esta ley serán aplicables a quienes en cada caso la propia ley señala como potenciales beneficiarios. Y ello porque se considera mejor delegar a cada prestación o ayuda la determinación de sus beneficiarios, que pueden ser diversos, y además no entrar en categorías de colectivos sino atender a las necesidades reales de cada afectado, dado que no se trata de privilegiar categorías de personas, sino de atender necesidades reales.

El artículo 2 en su apartado 3 hace referencia al ámbito territorial de aplicación de la norma. Es obvio que la competencia autonómica tiene como límite territorial el territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco, a salvo de posibles efectos extraterritoriales legítimos en el ejercicio de sus competencias.

Sin embargo, sí puede resultar conveniente precisar el presupuesto territorial requerido para el reconocimiento de prestaciones. Ello obliga, en la concesión de prestaciones y en la aplicación del gasto público en actividades de fomento, a que exista una conexión entre el presupuesto de hecho que motiva tales reconocimientos y el ámbito competencial (material y territorial) de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Ello es debido a que las administraciones no disponen de un poder general para conceder ayudas, entendido como poder libre y desvinculado del poder competencial, tal y como ha afirmado el Tribunal Constitucional. En consecuencia, debe considerarse algún criterio de conexión con las competencias autonómicas. Lo es el criterio de la condición política y vecindad administrativa, la residencia de los beneficiarios, e igualmente, por ampliación, el hecho de haber resultado víctima por un acto acaecido en territorio vasco, con independencia de su residencia. En todos estos casos existe una conexión con competencias vascas relativas al bienestar social, a la promoción de derechos de los residentes en la Comunidad Autónoma del País Vasco o incluso a la seguridad pública.