Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales

Se hace saber a todos los ciudadanos y ciudadanas de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La competencia autonómica en materia de servicios sociales se enmarca, con carácter general, en la obligación que el artículo 9.2 del Estatuto de Autonomía atribuye a los poderes públicos vascos de adoptar medidas dirigidas a promover las condiciones y a remover los obstáculos para que la libertad y la igualdad de las personas y de los grupos en que se integran sean efectivas y reales, y, con carácter específico, en los artículos 9.2, 10.12, 10.14 y 10.39 del Estatuto de Autonomía, que, al amparo del artículo 148.1.20 de la Constitución de 1978, atribuyen a la Comunidad Autónoma del País Vasco competencia exclusiva en materia de asistencia social, de organización, régimen y funcionamiento de las instituciones de protección y tutela de menores, y de desarrollo comunitario, igualdad, política infantil y juvenil y de personas mayores.

La distribución competencial entre las administraciones públicas vascas, por su parte, viene dada por la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, que atribuye a estos últimos la ejecución dentro de su territorio de la normativa de las instituciones comunes, sin perjuicio de la acción directa de las instituciones comunes del País Vasco, incluyendo en esas competencias ejecutivas las potestades reglamentaria para la organización de sus propios servicios, administrativa -incluida la inspección- y revisora en la vía administrativa.

La primera Ley sobre Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma del País Vasco, aprobada el 20 de mayo de 1982, dotó a este ámbito de actuación de una coherencia organizativa de la que carecía, y tuvo la inestimable virtud de imprimir a la gestión política y administrativa de estos servicios una concepción decididamente moderna. Con visión de futuro, supo introducir además principios fundamentales de actuación que todavía hoy constituyen las líneas básicas del cuerpo normativo en esta materia.

El marco legal que estableció se vio parcialmente afectado por la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, y también por la aprobación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. Estas importantes modificaciones normativas, que afectaban al sistema de responsabilidad pública tanto en la vertiente competencial como en la financiera, determinaron, junto con la aparición de notables cambios sociales, la necesidad de reformar aquella primera Ley sobre Servicios Sociales.

El crecimiento del desempleo, fruto de una crisis industrial sin precedentes y de los procesos de reconversión derivados de la misma, constituyó uno de los aspectos más característicos de aquella etapa, hasta el punto de que en su exposición de motivos la Ley 5/1996, de 18 de octubre, de Servicios Sociales, consideró necesario atribuir al sistema de servicios sociales la función de contribuir a favorecer el desarrollo de la economía y del empleo en la Comunidad Autónoma del País Vasco, especialmente de los colectivos con mayores dificultades de inclusión en el mercado de trabajo. Otros cambios sociales, en particular la tasa de crecimiento vegetativo nulo de la población y la creciente y positiva incorporación de las mujeres al mercado de trabajo, fueron también importantes motores de la reforma.

La ley de 1996 hizo importantes aportaciones, contribuyendo, tal y como anunciaba en su objeto, a «promover y garantizar, mediante la ordenación y estructuración de un sistema integrado de servicios sociales de responsabilidad pública, el derecho de toda la ciudadanía a dichos servicios con el triple fin de prevenir y eliminar las causas de marginación social y de desigualdad, promover la integración social de las personas y colectivos, y favorecer su pleno y libre desarrollo». Permitió avanzar tanto en la ordenación y estructuración del Sistema de Servicios Sociales de responsabilidad pública, como en la progresiva extensión de la red y el desarrollo de las prestaciones y servicios que le son propios, configurando un marco diferenciado y complementario de otros sistemas y políticas públicas orientadas también al bienestar social.

Desde el punto de vista de la organización del sistema, además de introducir una mayor clarificación en materia competencial, su aportación más significativa fue, sin duda, la formalización de los servicios sociales de base como unidad básica del sistema y como punto de acceso al mismo, la atribución a estos servicios de funciones esenciales para articular la atención comunitaria, y la consecuente obligación para todos los ayuntamientos de prestar, por sí o asociados, un servicio de esta naturaleza.

En esta línea, otras aportaciones destacables del texto de la ley de 1996 fueron:

– la incorporación expresa de los principios de universalidad y de atención personalizada;

– la introducción de las bases de un sistema de relación con la iniciativa privada, mediante la regulación de la autorización administrativa, la inspección y las fórmulas de colaboración con las entidades privadas, en cuyo marco se otorgaba prioridad a las entidades sin ánimo de lucro cuando existieran análogas condiciones de eficacia, calidad y costes;

– una regulación más detallada de la participación de las personas usuarias en la financiación de los servicios, estipulando que ninguna persona usuaria quedaría excluida de la prestación del servicio por carecer de recursos económicos y que la calidad del servicio prestado no podría ser determinada, en ningún caso, en función de la participación de las personas usuarias en el coste del mismo;

– la primera regulación de un sistema de infracciones y sanciones en el ámbito de los servicios sociales.

Por otra parte, el marco normativo que se ha ido configurando a lo largo de las dos últimas décadas, en desarrollo de la ley de 1996, ha permitido alcanzar notables avances en el ámbito de los servicios sociales, y dan fe de ello la aprobación de normas básicas destinadas a garantizar el ejercicio de los derechos y la calidad de los servicios sociales, como son el Decreto 64/2004, de 6 de abril, por el que se aprueba la Carta de derechos y obligaciones de las personas usuarias y profesionales de los servicios sociales en la Comunidad Autónoma del País Vasco y el régimen de sugerencias y quejas, y el Decreto 0/1998, de 10 de marzo, por el que se regula la autorización, registro, homologación e inspección de los servicios sociales de la Comunidad Autónoma del País Vasco. También son muestra de los avances realizados las numerosas normas desarrolladas en los diversos sectores de atención.

Con todo, y a pesar de estos avances, se observan elementos y factores que aconsejan una nueva reforma del marco normativo.

En efecto, el contexto social ha cambiado significativamente a lo largo de la última década:

– Superada la crisis industrial ya referida -que determinó que las elevadas tasas de desempleo fueran consideradas el principal factor de desprotección en la Comunidad Autónoma del País Vasco-, se ha constatado en los últimos años una coyuntura económica favorable, con incrementos sostenidos del PIB por encima de la media europea y con tasas medias de desempleo cercanas a una situación de pleno empleo técnico, que, si bien se verán afectados por la incipiente crisis económica, deberían tratar de constituirse en objetivos referenciales para la próxima década.

– Por otra parte, el incremento del número de personas con limitaciones en su autonomía no sólo ha proseguido, sino que se ha transformado cualitativamente: se observa un aumento de las necesidades y demandas de prevención y atención de la dependencia y un aumento de las necesidades de apoyo a las familias, asociado a un debilitamiento del apoyo social informal, derivado, a la vez, de la creciente incorporación de las mujeres al mercado laboral y de la falta de asunción de roles de cuidado informal por parte de muchos hombres, incidiendo también en el fenómeno los cambios en la geografía urbana, en cuyo marco se observa una creciente tendencia a la diferenciación de los lugares de residencia, trabajo, ocio y formación. Esta evolución es la que ha motivado la promulgación, a nivel estatal, de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, que constituye un hito en el ámbito de los servicios sociales, en la medida en que formaliza un derecho garantizado.

– Por otro lado, en la última década los servicios sociales están afrontando también, en relación con las necesidades de protección e integración social, un escenario de crecimiento de las necesidades y demandas de atención asociadas a situaciones de vulnerabilidad y de cronificación de las situaciones de exclusión, marginación y pobreza. Esta realidad afecta en particular a los colectivos más vulnerables, como consecuencia, principalmente, de las dificultades de acceso a la vivienda y de la precariedad laboral que afecta fundamentalmente a jóvenes, mujeres e inmigrantes, de la insuficiente protección social y las situaciones de aislamiento y soledad que afectan especialmente a las personas mayores, o del incremento de las situaciones de conflicto en la adolescencia y de las situaciones de desprotección que afectan a personas menores de edad, como consecuencia de múltiples factores socioeconómicos y familiares.

– Finalmente, los servicios sociales deben adecuar su actuación a los cambios sociales asociados a un progresivo avance hacia la igualdad entre mujeres y hombres, impulsando actuaciones y servicios que acompañen a las mujeres en su inclusión social, en particular que aborden la situación de exclusión, desprotección, maltrato y violencia que afrontan, pero también medidas y servicios tendentes a aliviar y reforzar la red sociofamiliar de apoyo, y muy en especial a las mujeres que se integran en ella y que todavía en la actualidad asumen la mayor carga de la atención a las personas dependientes.

Esta evolución de la realidad social determina que en el momento actual, transcurrida más de una década desde la promulgación de la ley de 1996, se haga necesario afianzar y consolidar un sistema que, si bien aquella norma pudo anticipar fundamentos básicos, no articuló los instrumentos de gestión y coordinación necesarios para dar completo cumplimiento a la pretensión manifestada en ella de promover y garantizar el derecho a los servicios sociales. Ese objetivo, sin duda, exige una reforma del marco normativo vigente y la aprobación de una nueva Ley de Servicios Sociales.

El elemento central de este nuevo marco es la declaración del derecho subjetivo a los servicios sociales, constituido en un derecho de ciudadanía. Garantizar el ejercicio efectivo de este derecho subjetivo implica, necesariamente, la construcción de un sistema vasco de servicios sociales de responsabilidad pública, moderno, avanzado y garantista, comparable en su desarrollo a otros sistemas públicos orientados al bienestar, dotado de un conjunto de instrumentos de gestión y coordinación capaces de garantizar la vertebración entre los tres niveles administrativos competentes, y en cuyo marco pueda estructurarse toda una arquitectura capaz de sostener la implantación, la ordenación, el desarrollo y la consolidación de una red articulada de prestaciones y servicios, orientada a responder de forma coherente, eficaz y eficiente a los desafíos presentes y futuros asociados a los cambios sociales, demográficos y económicos.

De este modo, el Sistema Vasco de Servicios Sociales se constituiría en un auténtico pilar del Estado del Bienestar, configurándose como un sistema de responsabilidad pública y de cobertura universal, dirigido a toda la población.

Dada la naturaleza cada vez más compleja y plural de las situaciones a afrontar, se constata la necesidad de reforzar la colaboración con el tercer sector, el soporte de las redes informales de apoyo, la promoción de la participación organizada de las propias personas afectadas, la configuración de espacios de cooperación y coordinación entre sistemas (sociosanitario, sociolaboral, sociohabitacional, socioeducativo, sociojudicial, sociocultural u otros) y el desarrollo de una política social que posibilite el acceso de toda la población a la plena ciudadanía, la promoción de la justicia social y el abordaje de las causas estructurales de la exclusión.

Es importante tener presente, en la construcción y articulación del sistema, que los derechos de la ciudadanía pasan, hoy, no sólo por el reconocimiento del derecho de todas las personas a una serie de prestaciones y servicios, sino también por el del derecho a la diferencia, considerándose elementos nucleares del modelo los principios de igualdad y equidad, que garantizan el acceso al sistema sin discriminación alguna, pero también sin perjuicio de la integración de perspectivas múltiples –perspectiva de género, de diversidad sexual, intercultural, intergeneracional, accesibilidad universal y diseño para todos y todas– y de la aplicación de medidas de acción positiva y de igualdad de oportunidades y de trato.

Por otra parte, y por lo que respecta a la evolución y el desarrollo del propio sistema de servicios sociales de responsabilidad pública, a pesar de que en la última década se ha realizado un importante esfuerzo de impulso y estructuración de estos servicios, persisten algunas diferencias interterritoriales en las condiciones de acceso y de participación económica que, si bien en algunos casos son atribuibles a especificidades organizativas y no inciden en el ejercicio de su derecho por las personas usuarias, en otros sí pueden afectar a este último y generar desigualdades. Persiste asimismo un diferencial global, como Comunidad Autónoma, en relación con los países más avanzados del contexto europeo.

Para disminuir progresivamente estas diferencias, es imprescindible realizar las oportunas previsiones respecto a la evolución de las necesidades sociales y habilitar las herramientas que hagan posible el desarrollo planificado del sistema en el conjunto del territorio autonómico.

La ley prevé, con esta finalidad, los diferentes elementos fundamentales. En primer lugar, define el Catálogo de Prestaciones y Servicios que se integran en el Sistema Vasco de Servicios Sociales, especificando así el alcance del derecho subjetivo y garantizando, por su carácter universal, que el desarrollo e implantación de dicho catálogo deberá producirse en toda la Comunidad Autónoma. Prevé también la posterior regulación del catálogo en una Cartera de Prestaciones y Servicios que definirá sus principales características y los requisitos básicos de acceso, el diseño y puesta en funcionamiento de un sistema integral de información para la gestión del Sistema Vasco de Servicios Sociales, y la elaboración y aprobación de un Plan Estratégico de Servicios Sociales que incluirá el Mapa de Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Refuerza, asimismo, los dispositivos de coordinación interinstitucional necesarios tanto para garantizar un desarrollo coherente y equilibrado del Sistema Vasco de Servicios Sociales como para garantizar la mejor articulación de este sistema y de las prestaciones y servicios que se integran en él con otros sistemas y políticas públicas, afines o complementarias, también orientadas a la promoción y consecución del bienestar social.

La nueva ley consolida el modelo de atención que ya se había perfilado en los principios recogidos en el marco jurídico anterior, optando por un enfoque comunitario, capaz de otorgar prioridad al mantenimiento de las personas en su entorno de vida habitual.

De este modo, a las funciones propias del trabajo social de los trabajadores y trabajadoras sociales deben incorporarse las derivadas de los servicios y prestaciones de carácter socioeducativo ejercidas por los educadores y educadoras sociales que ya se vienen desarrollando desde hace tiempo, que, junto con los y las anteriores, conformarían el cuerpo profesional básico del Sistema de Servicios Sociales.

La intervención socioeducativa debe entenderse, en esencia, como elemento clave de la intervención social desde el enfoque comunitario propuesto, dado su carácter procesual, que, por definición, supera la tarea asistencial y de derivación, estableciendo marcos de trabajo educativos relacionales, con la intención de conseguir la mayor autonomía en el sujeto, la mejora de las condiciones de vida del mismo, la adaptación a los diferentes contextos de su desarrollo y la superación de sus dificultades.

La consolidación de un sistema vasco de servicios sociales y el logro de sus finalidades requiere, además de garantizar el acceso a las mismas prestaciones y servicios en el conjunto de la Comunidad Autónoma del País Vasco, reforzar y consolidar una red de servicios y centros de titularidad pública y privada concertada, estableciendo a tal efecto un régimen específico de concierto para la prestación de servicios sociales de responsabilidad pública, sin perjuicio de la coexistencia de esta fórmula con otras alternativas de colaboración entre las administraciones públicas vascas y las entidades privadas, en particular con la iniciativa social sin ánimo de lucro.

En su título I, la ley contiene las disposiciones generales que definen los elementos esenciales y constitutivos del nuevo marco. Así, define el objeto de la ley, que consiste en declarar el derecho subjetivo a los servicios sociales, garantizando el carácter universal de las prestaciones y los servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma del País Vasco y su provisión por parte de las administraciones públicas vascas en el marco del Catálogo de Prestaciones y Servicios de dicho sistema, y en ordenarlo y estructurarlo con el fin de hacer efectivo el ejercicio del derecho a los servicios sociales.