Ley 13/2008, de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias

Se hace saber a todos los ciudadanos y ciudadanas de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la Ley 13/2008, de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La familia es una institución natural derivada de la dignidad humana y de su vocación social, pero es también una realidad cultural que puede adoptar multitud de formas de organización social. No cabe, por ello, establecer un concepto intemporal de familia. Más exacto que hablar de familia en singular, como si fuera una institución única y uniforme, se debería abordar esta realidad en un sentido pluralista, refiriéndonos a diversos tipos de familia para designar distintos modelos con arreglo a los cuales los grupos humanos se han organizado históricamente.

La familia cumple una misión insustituible e indelegable de tejer las relaciones primordiales de la persona, y, en tal sentido, desarrolla una función no sólo socializadora, sino también de realización personal.

La familia constituye una institución fundamental de la sociedad por la importancia de las funciones sociales que desempeña, y entre ellas las de socialización del individuo como cauce de transmisión de pautas de comportamiento, tradiciones, hábitos, usos y creencias.

A la familia se le atribuye un importante papel en la preparación del individuo para su inserción en la vida social y comunitaria y en el desarrollo de su personalidad. En el entorno familiar se realiza el proyecto de vida en común de varias personas con respeto a la autonomía e igualdad de cada uno de sus miembros, y se comparten responsabilidades en el cuidado y atención de ascendientes, descendientes y otras personas en situación de dependencia. La familia constituye, además, la institución básica para el soporte afectivo y emocional y la protección y ayuda mutua de sus miembros.

La familia, como institución cambiante y sujeta al cambio social, ha conocido en el último siglo importantes transformaciones. Cabe mencionar entre ellas su creciente especialización funcional, la casi generalización de la familia nuclear, la primacía de la relación conyugal, y la reducción del número de sus miembros.

La familia ha sido y sigue siendo pieza capital en el ámbito de la educación informal, en el económico y en el sanitario para lo que requiere especial protección y apoyo.

Los sistemas educativo, sanitario y de servicios sociales, así como la amplia y diversa oferta de recursos culturales, deportivos y de ocio y tiempo libre, ofrecen a las familias una gran diversidad de servicios y prestaciones sociales que contribuyen a descargarlas de muchas de las tareas y obligaciones que la sociedad les atribuía hasta hace poco tiempo. De esta manera las familias pueden dedicar ahora sus esfuerzos y energías a las funciones que les son más propias y específicas, lográndose así un proceso de creciente especialización funcional. En cierto sentido, estamos asistiendo a una progresiva decadencia de las funciones privadas de la familia, ya que cada día es mayor el traspaso de funciones desde el entorno familiar hacia el sector público.

Así como en el pasado el tipo de familia predominante era el de la familia extensa, desde hace tiempo se ha impuesto ya mayoritariamente el tipo de familia nuclear, compuesto por el padre y la madre con sus hijos e hijas. Y ello con independencia de que los progenitores estén vinculados por matrimonio o relación análoga a la conyugal.

En la sociedad moderna, la relación conyugal ha pasado a ser la relación de parentesco preponderante. El reconocimiento de la primacía de la relación conyugal o de pareja no es un hecho casual sino funcional, pues responde a la función, socialmente asignada a la pareja, de proporcionar a sus miembros el necesario apoyo emocional y afectivo como factor principal de legitimación social de dicha relación. Es esta misma función de apoyo emocional y afectivo la base para la legitimación social de los proyectos familiares que excluyen voluntariamente la descendencia, así como de todo tipo de parejas, cualquiera que sea la forma de oficializar o formalizar su relación o la orientación sexual de sus miembros. Por ello, es objetivo de esta ley contribuir a la legitimación o aceptación social de las diversas formas de relación y de los diversos tipos de familia, garantizándoles el mismo tratamiento.

En cuanto a la relación entre los progenitores y sus hijos e hijas, la presente ley se plantea un doble objetivo. El primero es luchar contra toda forma de discriminación que pudiera afectar a los niños y niñas por razón del tipo de relación que une o unía a sus progenitores. Por ello, garantiza a todos ellos, tanto a los biológicos como a los adoptados, las mismas medidas de protección y apoyo, posibilitando que accedan a algunas de ellas las familias con niños y niñas en acogida o bajo tutela. El segundo, crear las condiciones o remover los obstáculos para que las parejas puedan tener finalmente los hijos e hijas que deseen tener. Para ello, la ley establece una serie de ayudas económicas directas y fiscales para las familias con hijos e hijas a cargo con el fin de alcanzar nuestra convergencia con Europa en el horizonte de 2020.

Como consecuencia de profundos cambios culturales, la familia nuclear con distribución de funciones según sexos ha entrado en crisis, pues en la mayoría de los casos se asentaba en una situación de desigualdad entre marido y mujer, en un reparto asimétrico del poder, de la autoridad y de la función representativa de la familia, hasta el punto de desembocar, con frecuencia, en unas relaciones de dominación del marido y subordinación de la esposa que se traducían, para las mujeres, en un menor acceso a los derechos sociales y en una situación de discriminación social y laboral.

Por ello, esta ley tiene como uno de sus principales objetivos impulsar la consolidación de un modelo de familia en el que se consideran requisitos irrenunciables la autonomía y el respeto entre todos sus integrantes y la igualdad de ambos miembros de la pareja, que comparten y disponen de las mismas oportunidades de realización profesional.

Esta necesaria transformación de la familia conlleva la necesidad de conciliar la vida personal, familiar y laboral. Para facilitar dicha conciliación, esta ley promueve la extensión y consolidación de recursos y servicios de apoyo y establece ayudas económicas directas para quienes vean disminuidos sus ingresos por acogerse a las medidas de conciliación establecidas en el Estatuto de los Trabajadores o en otras leyes, convenios colectivos o acuerdos individuales.

Por lo que toca a la sociedad civil, es preciso que las empresas asuman con naturalidad que la incorporación de las mujeres al sistema productivo impone unos ciertos condicionamientos para la disponibilidad de sus empleados y empleadas con obligaciones familiares relacionadas con el cuidado de sus hijos e hijas o de las personas en situación de dependencia.

Las administraciones públicas, reconociendo el derecho de todas las personas a ser cuidadas, asumirán sus responsabilidades en la atención a las personas en situación de dependencia, fortaleciendo especialmente la red de servicios sociales e incentivando y apoyando, también económicamente, a las familias por su importante labor de atención. Además, están poniendo en marcha una red suficientemente amplia de escuelas infantiles, labor en la que destaca la gran implicación de los ayuntamientos vascos.

Es también una función básica de la familia la socialización primaria de los niños y niñas, proceso en el que adquieren los conocimientos y aprenden las pautas de conducta necesarias para desarrollar su vida social. En este ámbito, la presente ley tiene como objetivo que los padres y madres cuenten con el apoyo de los centros educativos y de las organizaciones dedicadas a la educación en el ocio y en el tiempo libre para la educación de los niños y niñas en los valores de la convivencia social.

Aunque la familia nuclear, compuesta por los progenitores y sus hijos e hijas, sea el tipo de familia más frecuente en esta sociedad, no es el único, y por ello esta ley va dirigida a todo tipo de familias, estableciendo unas medidas de apoyo de carácter general pero abordando de manera singular la problemática que afecta a algunas familias en situaciones de especial vulnerabilidad, como las familias monoparentales o las familias víctimas de violencia de género o de actos de terrorismo, por lo que son objeto de atención preferente de esta ley.

Esta ley pretende identificar las condiciones de vida de estos tipos de familias, sus carencias, sus dificultades, sus riesgos y amenazas, con el objeto de disponer los recursos y medios necesarios para ofrecer un sistema de protección, reforzándolos para aquellas familias que lo requieran.

Pretende también esta ley prestar una especial consideración a la situación en que se encuentran las familias numerosas en atención a su contribución al capital humano de nuestra sociedad, sobre la base de las mayores necesidades de recursos y medios de toda índole que presentan.

Un principio inspirador de esta ley es que la responsabilidad del cuidado y atención de las personas menores de edad corresponde primordialmente a sus progenitores, y que, por tanto, cualquier persona con hijos o hijas debe disponer de recursos económicos y de servicios suficientes para atenderles sin tener que recurrir a la ayuda de terceras personas. Por tanto, cualquier padre o madre con hijos o hijas debe contar con medios propios para su cuidado y mantenimiento, por lo que se le debe considerar como unidad económica independiente y ayudarle, si lo necesita y lo desea, a constituirse como tal.

Esta ley, sobre la base de unos valores fundamentales que se desarrollan, además de regular las medidas de apoyo oportunas para los distintos tipos de familia y las diversas situaciones familiares, tiene también la pretensión de cumplir una función pedagógica y de sensibilización social mediante la difusión de sus principios inspiradores y de las medidas propuestas.

El fundamento legal de esta regulación se encuentra en el artículo 39 de la Constitución, que señala la obligación de los poderes públicos de asegurar «la protección social, económica y jurídica de la familia», y en concreto de «los hijos, iguales ante la ley con independencia de su filiación, y de las madres, cualquiera que sea su estado civil».

Se funda también en el artículo 9 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, que establece que los poderes públicos vascos deben velar y garantizar el adecuado ejercicio de los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos y ciudadanas, así como adoptar las medidas necesarias para promover las condiciones y remover los obstáculos para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean efectivas y reales, facilitando la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social e impulsando particularmente una política tendente a la mejora de las condiciones de vida y trabajo.

Encuentra asimismo su fundamento en el artículo 10.12 del Estatuto de Autonomía, que atribuye a la Comunidad Autónoma competencias exclusivas en materia de asistencia social.

Por último, se fundamenta en el artículo 10.39 del Estatuto de Autonomía, que establece como competencia exclusiva de esta Comunidad Autónoma el desarrollo comunitario, la condición femenina y las políticas infantil, juvenil y de la tercera edad.

En cumplimiento de este deber, las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma de Euskadi, a lo largo de los últimos años, han venido dando respuesta a la cambiante y multiforme realidad familiar, mediante la adopción de diversas iniciativas.

Así, supuso un paso importante en esta materia la aprobación de la Ley 2/2003, de 7 de mayo, reguladora de las Parejas de Hecho, cuya finalidad principal es, como explicita su exposición de motivos, «contribuir y avanzar hacia la superación de todas las discriminaciones que por razón de las condiciones o circunstancias personales o sociales de los componentes de la familia, entendida en la diversidad de formas de expresar la afectividad y la sexualidad admitidas culturalmente en nuestro entorno social, perduran en la legislación, y perfeccionar el desarrollo normativo de los principios constitucionales de no discriminación, libre desarrollo de la personalidad y protección social, económica y jurídica de la familia, adecuando la normativa a la realidad social del momento histórico».

Con anterioridad incluso a esta ley, y por cuanto se refiere a la protección de la familia, el Consejo de Gobierno aprobó, mediante acuerdo de 3 de julio de 2001, el Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias con Hijos e Hijas, ratificándolo posteriormente mediante acuerdo de 30 de julio del mismo año. Este plan venía a dar respuesta, según indicaba su prólogo, «a la cada vez más patente y sentida necesidad de abordar tanto políticas de natalidad como de conciliación de la vida laboral y familiar», y tenía como principal objetivo «la remoción de los obstáculos de orden económico y socio-laboral para que las familias tengan el número de hijos e hijas que libremente decidan tener», incorporando medidas de contenido fiscal y económico, medidas de conciliación de la vida laboral y familiar, y servicios de apoyo a las familias, así como una serie de medidas de sensibilización.

El II Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias, aprobado en 2006 y con vigencia para el periodo 2006-2010, supone una consolidación de la política familiar iniciada con el I Plan, una ampliación de las medidas existentes y un desarrollo de nuevas medidas. Complementariamente, desde sus diversos departamentos, las administraciones públicas vascas han establecido, en el marco de políticas generales de actuación, medidas de apoyo y de protección que tienen en cuenta las particulares necesidades de la unidad familiar.

La presente Ley de Apoyo a las Familias pretende, en el marco de las competencias de la Comunidad Autónoma, ordenar la diversidad de instrumentos existentes a favor de la familia, a fin de garantizar una mayor coherencia en el conjunto, así como introducir algunas iniciativas novedosas destinadas a completar esta pluralidad de actuaciones.

El texto de la ley se estructura en cuatro títulos:

TÍTULO I

Disposiciones Generales

Artículo 1. Objeto y finalidad.

Artículo 2. Ámbito subjetivo de aplicación.

Artículo 3. Valores fundamentales y principios inspiradores de la política familiar.