Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social

Norma derogada, con efectos desde el 29 de marzo de 2023, por la disposición derogatoria.a) de la Ley 14/2022, de 22 de diciembre. Ref. BOE-A-2023-1405#dd

Se hace saber a todos los ciudadanos y ciudadanas de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la siguiente Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El marco jurídico vigente en la Comunidad Autónoma de Euskadi en materia de garantía de ingresos y de inclusión social viene determinado, en la actualidad, por la Ley 10/2000, de 27 de diciembre, de Carta de Derechos Sociales –modificada por la Ley 4/2007, de 22 de junio– y, todavía en gran medida también, dada la inexistencia de desarrollos normativos de aquélla, por la Ley 12/1998, de 22 de mayo, contra la Exclusión Social –modificada por la Ley 8/2000 y la Ley 9/2000, ambas de 10 de noviembre, y por la Ley 4/2003, de 25 de junio, y por la ya mencionada Ley 4/2007, de 22 de junio–, así como por sus normas de desarrollo, en particular el Decreto 198/1999, de 20 de abril, por el que se regula el ingreso mínimo de inserción, el Decreto 199/1999, de 20 de abril, por el que se regulan las ayudas de emergencia social, el Decreto 1/2000, de 11 de enero, por el que se regulan los convenios de inserción, y la Orden de 14 de febrero de 2001, por la que se establecen los Estímulos al Empleo de los Titulares de la Renta Básica y de los beneficiarios de las ayudas de emergencia social.

Este amplio cuerpo normativo, desarrollado a partir de 1998 sobre la base de los avances experimentados en la Comunidad Autónoma desde que se pusiera en marcha el Plan Integral de Lucha contra la Pobreza en 1989, ha tenido por principal objetivo la lucha contra la exclusión social que, a finales de la década de los 90, se había convertido dada la naturaleza estructural del fenómeno, su carácter multidimensional y el proceso de dualización social que representa, y dada, sobre todo, su creciente amplitud, en uno de los retos esenciales de las sociedades occidentales. Las administraciones públicas vascas se alertaron, conscientes de que no se trataba de hacer frente únicamente a un fenómeno de pobreza y precariedad en su formulación más clásica –por mucho que estos fueran sus signos más visibles–, sino a una realidad más compleja que, retomando la exposición de motivos de la Ley de 1998, se definía como «la imposibilidad o la incapacidad de ejercer los derechos sociales, fundamentalmente el derecho al trabajo, pero también el acceso a la educación, a la formación, a la cultura, a la salud, a una vivienda digna, a la protección social». Aquel texto incidía ya, en línea con las propuestas europeas, en el papel del trabajo como elemento de inclusión al indicar que, en gran medida, la ruptura del vínculo existente entre el individuo y la sociedad se deriva de su no participación en el proceso productivo y al afirmar que «en nuestra sociedad moderna, el trabajo constituye el medio por excelencia de adquirir derechos y deberes respecto a la sociedad y de que ésta los adquiera respecto al individuo. Así entendido, el derecho al trabajo se convierte en condición sine qua non de la plena ciudadanía y adquiere todo su significado como derecho político. La no participación o la participación residual en el mercado de trabajo determinan, casi necesariamente, el inicio de un proceso de exclusión con consecuencias directas en el ejercicio de otros derechos sociales».

Desde esta visión, se afianzaron algunos de los elementos básicos del dispositivo de lucha contra la exclusión social y se estableció el marco para el desarrollo paulatino de su cobertura, centrando los esfuerzos en dos líneas complementarias de actuación: por un lado, iniciar y encauzar el largo proceso de transformaciones estructurales indispensables para la progresiva erradicación del fenómeno –en particular, los esfuerzos desarrollados por las políticas de empleo y, más concretamente, por las iniciativas de lucha contra el paro, las políticas de fomento de la formación profesional tendentes a adecuar el nivel y el tipo de formación a las necesidades del mercado de trabajo, las políticas de incremento de las viviendas sociales, las acciones de integración escolar y el considerable reforzamiento de las prestaciones de protección social– y, por otro, paliar a corto plazo las graves consecuencias sociales de los procesos y de las situaciones de exclusión, garantizando a los grupos más desfavorecidos el acceso a un nivel de vida que les permitiera cubrir sus necesidades materiales básicas.

Si bien esta formulación sigue siendo de actualidad, el contexto para su aplicación ha cambiado sustancialmente, en buena medida gracias al efecto combinado de las líneas de acción ya mencionadas, observándose tanto una clara evolución de las necesidades sociales como la aparición de nuevas realidades:

— Un elemento esencial de esa evolución ha venido dado por los fundamentales cambios observados en el contexto socioeconómico de la Comunidad Autónoma de Euskadi: una reducción de las tasas de desempleo e, igualmente, un espectacular crecimiento de las tasas de ocupación, que nos han permitido alcanzar una situación, prácticamente, de pleno empleo en un contexto de bonanza de la economía mundial; un fortísimo incremento en el precio de la vivienda, tanto en régimen de alquiler como de propiedad, que ha determinado que la vivienda se convierta en uno de los principales problemas de las familias vascas; un muy notable incremento del número de personas inmigrantes empadronadas en el territorio autonómico, que constituyen, tras las familias monoparentales, el segundo grupo en tamaño dentro del colectivo de personas en situación de riesgo de pobreza.

— Un segundo elemento, no menos importante, viene dado por la evolución observada en los datos directamente referidos a las situaciones de precariedad y pobreza. Los datos reflejan una evolución favorable, a largo plazo, de las tasas de pobreza, si bien dentro de una tendencia a la estabilización. La problemática principal corresponde a quienes padecen una situación de riesgo de pobreza de mantenimiento, cuya solución depende de una mejora en los niveles de renta y que, en principio, puede verse resuelta con el acceso a un empleo normalizado o un ajuste suficiente de la política de prestaciones sociales. Se observa, asimismo, una reducción de las tasas de pobreza muy severa, aunque, simultáneamente, un empeoramiento de las condiciones de vida de la población en situación menos favorecida.

Gran parte de la problemática observada se asocia a la profunda transformación experimentada, en los últimos años, por el perfil de la pobreza como consecuencia del impacto de tres factores: la problemática económica creciente de las familias monoparentales, la inmigración y el acceso a una vida independiente de personas jóvenes sin ocupación estable.

Por lo que se refiere a los procesos de inclusión, los datos apuntan también hacia una evolución favorable. Los estudios de seguimiento realizados con grupos de personas en situación o riesgo de exclusión social ponen de manifiesto que se produce entre estas personas un avance lento pero constante hacia la inclusión.

En términos generales, y aunque el balance es positivo y puede afirmarse que, indudablemente, la contención en las tasas de pobreza y la caída observada en los datos referidos a sus formas más graves son resultado de unas políticas públicas que han recibido un nuevo impulso en los últimos años y que permiten prevenir con eficacia las formas más extremas del fenómeno, el sistema debe garantizar su fortaleza en las situaciones de crisis, que son las que más afectan al bienestar de las ciudadanas y de los ciudadanos. Con todo, es necesario, para reorientar los esfuerzos de las políticas públicas, tener presentes ciertas tendencias que son las que determinan las características cualitativas de esta evolución:

— Feminización de la pobreza y monoparentalidad. La incidencia de alguna forma de pobreza es más de cinco veces superior en las unidades familiares dependientes de una mujer y se observa que ha crecido ligeramente en los últimos años. También se produce un aumento importante en la incidencia de las diferentes formas de riesgo de pobreza entre las familias monoparentales; son precisamente estas familias, sobre todo cuando están encabezadas por mujeres, las que registran, respecto a las demás, tasas particularmente elevadas de desempleo, precarización laboral, carencia de ingresos por parte de las personas de referencia, problemas graves de vivienda y problemas graves relacionados con la escasez de ingresos.

— Concentración territorial de la pobreza. Se observa, desde el año 2000, un proceso de urbanización de la pobreza y, sobre todo, de concentración de las situaciones de riesgo en las comarcas correspondientes a las tres capitales vascas.

— Pobreza encubierta y dificultades para la emancipación. La emancipación de las personas jóvenes se está viendo fuertemente frenada por problemas económicos, configurándose el acceso a la vivienda como el principal obstáculo para la constitución de un hogar independiente.

— Pobreza asociada a bajos niveles salariales. Si bien la Comunidad Autónoma de Euskadi es una de las Comunidades Autónomas con salarios medios más elevados, y de las que registran una menor desigualdad salarial, los datos indican que las personas ocupadas con bajos salarios se constituyen en el principal grupo entre quienes no disponen de recursos suficientes para acceder a los niveles mínimos de bienestar esperados en la Comunidad Autónoma de Euskadi. En este sentido, puede decirse que el origen de la mayor parte de los problemas de pobreza y de ausencia de bienestar se asocian a la precariedad laboral, manifestada no sólo en las altas tasas de inestabilidad en el empleo sino también en la existencia de un núcleo importante de bajos salarios.

II

Esta evolución de la realidad aconseja proceder a una reformulación del modelo con dos objetivos generales: por un lado, dotarlo de los medios más idóneos para aportar respuestas mejor adaptadas a las nuevas necesidades y, por otro, corregir algunas disfunciones observadas en la implementación de algunos de los dispositivos existentes. Con este doble enfoque, el legislador pretende alcanzar los siguientes objetivos específicos:

— Dar carta de naturaleza al Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión Social como un sistema autónomo, que se constituye en un todo coherente e integrado, susceptible de diferentes fórmulas de gestión que, si bien en la actualidad se incardinan en los servicios sociales y en los servicios de empleo, en el futuro, si se estimara pertinente, podrían enmarcarse, total o parcialmente, en otros ámbitos de actuación.

— Establecer las bases conceptuales, estructurales y organizativas del modelo, más idóneas para garantizar, por su propia naturaleza, el ejercicio de los derechos, y susceptibles, por su diseño y flexibilidad, de facilitar, atendiendo a las disponibilidades, el aumento progresivo de la cobertura mediante la aplicación combinada de los diferentes instrumentos del sistema, en un avance paulatino hacia su mayor universalización.

— Responder con soluciones específicas a una situación crecientemente observada, a saber, el hecho de que la prestación se conceda, cada vez más, como una ayuda orientada a complementar un bajo nivel de ingresos y tenga por destinatarias a personas cuyas dificultades son de naturaleza exclusivamente económica y no precisan, por tanto, de apoyos especializados para la inclusión. Esta evolución de la población beneficiaria se deriva principalmente del efecto combinado de tres factores: por un lado, la precarización del mercado laboral y el aumento del número de puestos de trabajo de bajo nivel salarial; por otro, el aumento del umbral económico de acceso a la prestación, que abre la puerta a unidades familiares con cierto nivel de ingresos propios; y, por último, la eliminación de la edad máxima de acceso que determina la incorporación de personas que, aunque son pensionistas, sus ingresos y condiciones no les permiten llevar una vida digna. Tales cambios apuntan hacia la posibilidad y la conveniencia de diseñar y articular diferentes modalidades de prestación y, en concreto, de prever modalidades específicamente destinadas a complementar los ingresos propios, en función de la procedencia de estos –rentas de trabajo o pensiones–, de gestión más ágil, que tendrían la virtud de descargar en cierta medida a los y las profesionales de los servicios sociales de base, y les permitiría concentrar sus esfuerzos en los colectivos más necesitados de acompañamiento social para la inclusión.

— Poner los medios para garantizar la igualdad de trato a toda la ciudadanía mediante una implementación homogénea de los diferentes dispositivos de garantía de ingresos e inclusión social en el conjunto del territorio autonómico, superando así algunas diferencias de cobertura observadas en la actualidad, y sólo en parte justificadas por una mayor incidencia de las situaciones de pobreza o de desempleo en cada uno de los territorios históricos.

— Articular un sistema estable de prestaciones económicas complementarias que permita afrontar los gastos estructurales relacionados con la vivienda a las personas beneficiarias de rentas de garantía de ingresos, lo que, a su vez, hará posible una reorientación de las ayudas de emergencia social hacia la cobertura de gastos extraordinarios, aportando así una respuesta estable, aunque transitoria, a un problema de naturaleza estructural, hasta que puedan ser susceptibles de un abordaje más integral desde una política pública de vivienda, estrechamente vinculada a objetivos de protección social.

— Implantar un modelo que, considerando el empleo como la mejor vía de inclusión, consiga hacer atractiva la incorporación al mercado laboral incluso para acceder a un empleo de bajo nivel salarial, en cumplimiento, por otra parte, de las directrices que en materia de cohesión social y acceso al mercado de trabajo se derivan de la Estrategia Europea de Empleo.

— Favorecer el desarrollo de los servicios especializados orientados a la inclusión social y la coordinación de los diferentes agentes que intervienen en este campo, caracterizado, más si cabe que otros ámbitos del bienestar social, por la dispersión y la diversidad.

III

La Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el País Vasco, establece, con carácter general, en su artículo 9, que los poderes públicos vascos, en el ámbito de sus competencias, adoptarán aquellas medidas dirigidas a promover las condiciones y a remover los obstáculos para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean efectivas y reales, y reserva a la Comunidad Autónoma de Euskadi, en el artículo 10, la competencia exclusiva en el ámbito de la asistencia social, en virtud del artículo 148.1.20 del texto constitucional.

Al amparo de estas competencias, el Parlamento Vasco aprobó la Ley 12/1998, de 22 de mayo, contra la Exclusión Social, con el objeto de regular, en su ámbito territorial de actuación, las prestaciones económicas y los instrumentos de carácter social que resultaran necesarios para prevenir el riesgo de exclusión personal, social y laboral, así como para contribuir a la inclusión de quienes carecieran de los recursos personales, sociales o económicos suficientes para desarrollar una vida independiente. En fechas más recientes, el legislativo autonómico, con el fin de avanzar hacia la progresiva universalización del sistema y de garantizar una mejor respuesta de las políticas públicas a la evolución de las necesidades sociales, aprobó la Ley 10/2000, de 27 de diciembre, de Carta de Derechos Sociales, que supuso la incorporación de la denominada renta básica al modelo vasco de protección.

Al amparo de las mismas competencias que han permitido la estructuración y el afianzamiento de ese marco jurídico, el legislador pretende, con la presente ley, reordenar el conjunto de dispositivos vigentes y mejorar su articulación, a la vez que completarlo, adaptándolo a los cambios observados en la naturaleza de las necesidades y a la evolución de la realidad social.

Se da así satisfacción al mandato del Parlamento Vasco que, en su sesión de 23 de febrero de 2006, aprobó una resolución en la que instaba al Gobierno Vasco a la revisión del marco legal conformado por la Ley contra la Exclusión Social y la Carta de Derechos Sociales, a través de la readecuación normativa del objeto y contenido de ambas normas. Este mandato del legislativo vasco se vio reafirmado por su Comisión de Trabajo y Acción Social, en sesión celebrada el 26 de noviembre de 2007, tras el debate sobre el II Plan Interinstitucional de Inclusión Social (2007-2009).

Con la nueva formulación contenida en la presente ley, además de dar carta de naturaleza al Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión Social, se incorporan dos innovaciones esenciales en su estructuración:

— La primera de ellas viene dada por la articulación de la renta de garantía de ingresos en dos modalidades diferenciadas en función de dos criterios básicos: por un lado la existencia o no de ingresos procedentes del trabajo en la unidad de convivencia y, por otro, el tipo de vinculación de cada una de las modalidades al convenio de inclusión. Así, existirán:

– Por una parte, la renta básica para la inclusión y protección social, que se dirigirá, fundamentalmente, a las personas y unidades convivenciales que carecen de recursos económicos propios procedentes de rentas de trabajo y cuyo nivel mensual de ingresos no alcance el importe de la renta básica para la inclusión y protección social. Esta prestación irá acompañada de la aplicación de apoyos específicos orientados a la inclusión social y/o laboral en el marco de un convenio de inclusión salvo que el servicio social correspondiente, tras realizar el diagnóstico de necesidades, estime lo contrario. La renta básica para la inclusión y protección social alcanzará el nivel del salario mínimo interprofesional cuando la unidad de convivencia esté configurada por pensionistas cuyos ingresos y condiciones no les permitan llevar una vida digna por no alcanzar dicho nivel y que no sean laboralmente insertables en ese momento.

– Y, por otra parte, la renta complementaria de ingresos de trabajo, destinada a personas que disponen de rentas de trabajo y cuyo nivel mensual de ingresos no alcance el importe de la renta básica para la inclusión y protección social. Esta prestación estará asociada a la aplicación de apoyos específicos orientados a la mejora de su situación laboral mediante la intervención de los servicios de empleo, así como, cuando el servicio social lo estime adecuado o necesario, a la aplicación de otros apoyos orientados a la inclusión social.

La articulación de las dos modalidades de renta de garantía de ingresos –que, en sí misma, no supone la integración de nuevas prestaciones sino la ordenación y clarificación de un conjunto de situaciones muy diversas hasta la fecha abordadas de forma indiferenciada en el marco de la renta básica– tiene por principal finalidad garantizar una mayor agilidad en la gestión del sistema.