Real Decreto-ley 16/2011, de 14 de octubre, por el que se crea el Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito

I

A lo largo de los últimos treinta años los sistemas de garantía de depósitos se han asentado en el entorno europeo como uno de los elementos indispensables para garantizar la confianza de ahorradores y depositantes en el conjunto del sistema bancario. En España, la temprana creación en 1977 de los primeros Fondos de Garantía de Depósitos en Establecimientos Bancarios y en Cajas de Ahorros, a los que acompañaría posteriormente el de Cooperativas de Crédito, a través de un régimen de contribuciones previas o ex ante, constituyó al mismo tiempo un síntoma de la evolución de nuestro sistema financiero y un impulso a su modernización, en un contexto de cambios sociales, políticos y económicos cruciales en nuestra historia reciente.

Las posteriores reformas de aquel primer sistema de garantía, efectuadas a lo largo de tres décadas, se comprenden hoy, con la debida perspectiva, como hitos singulares que han acompañado el progresivo desarrollo, en complejidad, capacidad y volumen, de nuestro sistema financiero. Un primer momento de revisión del sistema tuvo lugar a principios de los años ochenta, pocos años después de su creación, ya que si bien se percibió a los fondos como un valioso instrumento para afrontar los problemas del sistema bancario, se constató que la complejidad jurídica y económica de la crisis de un establecimiento bancario hacía conveniente ampliar las posibilidades de actuación de los fondos, de modo que su objeto no fuera simplemente el de garantizar los depósitos en caso de suspensión de pagos o quiebra de una entidad, sino que alternativamente pudieran contribuir a reforzar la solvencia y el funcionamiento de las entidades, evitando en última instancia un eventual, y posiblemente más costoso, pago de depósitos.

Desde aquel momento, los fondos de garantía de depósitos españoles han mantenido como una segunda seña de identidad –junto a la contribución ex ante– su doble objetivo o función: por un lado, garantizar los depósitos en dinero (y más tarde también en valores) constituidos en las entidades de crédito; y, por otro, realizar aquellas actuaciones necesarias para reforzar la solvencia y el funcionamiento de las entidades en dificultades, en defensa de los intereses de los depositantes y del propio Fondo. En definitiva esa doble función se identifica con un objetivo inmediato y eventual, la garantía de los ahorros de los depositantes, y un objetivo mediato y permanente, el mantenimiento de la estabilidad del sistema financiero del país, a través de la confianza de los depositantes. En lo sucesivo, tras el papel desempeñado en beneficio de la estabilidad financiera en la crisis bancaria de finales de los setenta y principios de los ochenta, la doble función de los fondos los consolidará como un elemento indispensable de seguridad de nuestras instituciones financieras, junto a la regulación y a la supervisión financiera.

Un segundo momento o más bien etapa de revisión de nuestro sistema de garantía de depósitos tuvo lugar a partir de mediados de los años noventa, directamente relacionado con nuestra participación en el proceso de construcción europea y, más concretamente, con la integración financiera considerada imprescindible para la consecución de un mercado interior. Así, el Real Decreto-ley 12/1995 y sus normas de desarrollo incorporaron al ordenamiento jurídico español la Directiva comunitaria 94/19/CE sobre sistemas de garantía de depósitos, cuyo principal hito fue la armonización de un nivel mínimo de cobertura de los depósitos –20.000 euros– en el conjunto de la Unión Europea. Mucho después, en 2009, ese nivel alcanzará la cifra actual de 100.000 euros como cobertura de depósitos mínima y máxima para los 27 Estados miembros de la Unión Europea. Puede decirse, por tanto, que en esta segunda etapa de revisión de nuestro sistema de garantía, aparece el elemento indispensable del contexto europeo: la integración financiera conduce inexorablemente a la paulatina integración de las redes de seguridad del sistema. En conclusión, en estos más de treinta años de historia del sistema español de garantía de depósitos, de sus tres rasgos característicos o señas de identidad, los dos primeros, su doble función de garantía de depósitos y reforzamiento de entidades y su constitución como fondo de dotación ex ante, se encuentran fuertemente consolidados, en tanto que el tercero de ellos, su inserción en una red de seguridad paneuropea, aparece como un destino necesario dentro de un proceso de armonización aún no finalizado.

II

Con estos antecedentes históricos, el presente real decreto-ley constituye un tercer hito en la revisión de la regulación del sistema español de garantía de depósitos. Como las anteriores, esta revisión no resulta ajena al contexto y la evolución de nuestro sistema financiero, sino que, todo lo contrario, tiene lugar en el momento de culminación de la más importante reestructuración financiera de nuestra historia democrática. Después de dos años de reformas estructurales, cuyas piedras angulares son el Real Decreto-ley 9/2009, de 26 de junio, sobre reestructuración bancaria y reforzamiento de los recursos propios de las entidades de crédito, el Real Decreto-ley 11/2010, de 9 de julio, de órganos de gobierno y otros aspectos del régimen jurídico de las Cajas de Ahorros y el Real Decreto-ley 2/2011, de 18 de febrero, para el reforzamiento del sistema financiero, nos encontramos ante un momento culminante en el que este real decreto-ley opera como elemento de cierre y garantía de coherencia interna del conjunto de las reformas.

Una vez finalizada la recapitalización del sector bancario de acuerdo con lo estipulado en el Real Decreto-ley 2/2011, de 18 de febrero, para el reforzamiento del sistema financiero, y reestructurado el subsector de las cajas de ahorros, que en el último año han pasado de 45 a 15 entidades, aumentando el volumen medio de activos de las entidades de 28.504 millones de euros a 85.512 millones y equiparando su estructura de gobierno a la de los bancos cotizados a través, fundamentalmente, de su transformación jurídica en cajas de ejercicio indirecto, el Gobierno considera imprescindible completar las reformas adecuando la regulación del sistema español de garantía de depósitos a la nueva realidad del sector.

Dos son los principales objetivos de este Real Decreto-ley que viene a culminar la recapitalización y reestructuración del sistema financiero manteniendo los rasgos esenciales del mismo:

– La unificación de los hasta ahora tres fondos de garantía de depósitos en un único Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito, que mantiene las funciones y rasgos característicos de los tres fondos a los que sustituye.

– La actualización y fortalecimiento de la segunda función del sistema: el reforzamiento de la solvencia y funcionamiento de las entidades, también conocida como función de resolución, a fin de garantizar la actuación flexible del nuevo Fondo unificado.

Ambos objetivos contribuyen al principio esencial que tanto las instancias financieras internacionales como el Gobierno de la nación han situado en la base de la intervención pública ante la crisis financiera: que sea el propio sector financiero quien asuma los costes ocasionados por su saneamiento y recapitalización, con el fin de que el conjunto de reformas no suponga costes para el erario público, en definitiva, para el contribuyente.

III

El presente real decreto-ley se compone de tres títulos, divididos en trece artículos, una disposición derogatoria, cuatro disposiciones transitorias y tres disposiciones finales.

El Título I engloba como disposiciones generales los elementos definitorios del nuevo fondo, elementos que replican en lo fundamental los previstos hasta la fecha para los tres fondos extintos: se trata fundamentalmente de la propia norma de creación y subrogación del Fondo en la posición jurídica de los fondos disueltos, de la naturaleza y régimen jurídico de derecho privado y de las normas sobre patrimonio y organización de gobierno, a través de la Comisión Gestora del Fondo integrada por representantes de las entidades y del Banco de España.

Por su parte, los Títulos II y III se dedican respectivamente a desarrollar las dos funciones del Fondo: la garantía de depósitos y las actuaciones en refuerzo de la solvencia y el saneamiento de entidades. Se trata, por un lado, de aportar una mayor seguridad jurídica a una legislación sobre materia sensible que se encontraba dispersa hasta este momento en una pluralidad de normas; por otro lado, se trata de aumentar la capacidad y flexibilidad de actuación del Fondo en materia de reforzamiento de capital de entidades de tal manera que sea el propio sector quien se encuentre en condiciones de apoyar el fin del proceso desde la mayor eficiencia.

Finalmente, las disposiciones finales prevén la derogación expresa de un prolijo conjunto de normas reguladoras de los fondos de garantía hasta la fecha, en aras a la consecución de un mayor grado de seguridad jurídica. Por su parte, las disposiciones transitorias se dirigen a garantizar un tránsito sencillo y ordenado del sistema anterior basado en tres fondos sectoriales al nuevo Fondo único, regulando transitoriamente la composición de la Comisión Gestora y el régimen de aportaciones hasta el establecimiento de un sistema basado en el perfil del riesgo de cada entidad en el conjunto de la Unión Europea. Se explicita, adicionalmente, la vigencia del Real Decreto 2606/1996 y restante normativa de desarrollo en lo que no sea contrario al presente real decreto-ley.

La adopción de las medidas contempladas en este Real Decreto-ley resulta imprescindible para reforzar la confianza en nuestro sistema financiero y culminar su proceso de recapitalización y reestructuración. En efecto, la aplicación del Real Decreto-ley 2/2011, de 18 de febrero, para el reforzamiento del sistema financiero ha alcanzado su desarrollo prácticamente pleno, de modo que es justo en este momento cuando resulta oportuna e inaplazable la reordenación del sistema de garantía de depósitos, al objeto de activar todos los recursos financieros disponibles. Adicionalmente, la especial sensibilidad de la materia hace necesario evitar cualquier eventual incertidumbre derivada del proceso de modificación de la normativa tal y como ocurrió en anteriores ocasiones en que los sistemas de garantía de depósitos fue reformado, en los años 1980, 1982 y 1995, respectivamente. Es por todo ello que la adopción de tales medidas exige acudir al procedimiento del Real Decreto-ley, cumpliéndose los requisitos del artículo 86 de la Constitución Española en cuanto a su extraordinaria y urgente necesidad.

En su virtud, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución española, a propuesta de la Vicepresidenta del Gobierno de Asuntos Económicos y Ministra de Economía y Hacienda y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 14 de octubre de 2011, dispongo:

TÍTULO I. Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto.

Este real decreto-ley tiene por objeto la creación del Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito.

Artículo 2. Creación del Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito.

Artículo 3. Naturaleza y régimen jurídico.

Artículo 4. Función del Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito.

La función del Fondo es la de garantía de los depósitos conforme a lo previsto en este Real Decreto-ley y en su normativa de desarrollo.

Artículo 5. Entidades adheridas.

La obligación establecida en el párrafo anterior no será de aplicación al Instituto de Crédito Oficial.

El Banco de España comunicará a la Autoridad Bancaria Europea, a la mayor brevedad posible, la adhesión de una entidad de crédito al Fondo.

Estos incumplimientos serán comunicados por el Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito al Banco de España, quien, previa consulta al Fondo, impondrá las medidas necesarias para que la entidad retorne al cumplimiento de sus obligaciones.

Las entidades de crédito podrán ser excluidas del Fondo una vez que hayan fracasado las medidas adoptadas conforme al párrafo anterior. Será competente para acordar la exclusión el titular del Ministerio de Economía y Competitividad, a propuesta del Banco de España y previo informe de la Comisión Gestora del Fondo.

Las aportaciones al compartimento de garantía de depósitos del Fondo por entidades de crédito que transfieran su actividad a otros Estados miembros de la Unión Europea y queden, por tanto, sujetas a otro sistema de garantía de depósitos serán transferidas a dicho sistema en los términos que reglamentariamente se determinen.

En ningún caso se reembolsarán aportaciones abonadas antes de los 12 meses previos al traslado ni las realizadas en virtud del artículo 6.2.b) debiendo la entidad en cuestión, antes de transferir su actividad, satisfacer los importes que existiesen pendientes de desembolsar por aportaciones aprobadas conforme a dicho artículo.

Artículo 6. Patrimonio.

En todo caso, cuando el patrimonio del Fondo resulte insuficiente para el desarrollo de sus funciones, el Fondo realizará las actuaciones necesarias para restaurar su suficiencia.

Adicionalmente, el compartimento de garantía de depósitos podrá nutrirse de los compromisos de pago de las entidades frente al Fondo siempre que tales compromisos:

Cada compartimento responderá exclusivamente de los costes, gastos y obligaciones que expresamente le atribuyan este Real Decreto-Ley y su normativa de desarrollo.