Ley 2/1998, de 20 de febrero, de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco

Norma derogada, con efectos desde el 27 de junio de 2023, por la disposición derogatoria de la Ley 1/2023, de 16 de marzo. Ref. BOE-A-2023-9167#dd

Se hace saber a todos/as los/las ciudadanos/as de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la siguiente Ley 2/1998, de 20 de febrero, de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

Dos son los objetivos de la presente ley: establecer unas reglas generales sustantivas válidas para la aplicación de cualquier régimen sancionador sectorial, esto es, lo que podría llamarse una parte general del Derecho Administrativo sancionador, y fijar un procedimiento con una reglas generales y un «iter» formal igualmente hábiles para el ejercicio de la potestad sancionadora respecto de cualquier materia.

Ambos objetivos responden a una necesidad vivamente sentida por el operador jurídico, tanto el que tiene que ejercer la potestad sancionadora como el que se ve en situación de realizar su legítimo derecho de defensa frente al resultado de tal ejercicio; una necesidad de seguridad jurídica derivada de la notable dispersión y aún más notable carencia de la normativa en la materia.

En lo tocante al procedimiento, a pesar de existir uno común, es frecuente que las distintas normas configuradoras de los diferentes regímenes sancionadores sectoriales introduzcan variantes procedimentales, cuando no procedimientos propios completos, siendo esto innecesario, ya que las peculiaridades de los diversos sectores materiales no exigen variaciones sustanciales en la plasmación de los derechos cívicos implicados en el procedimiento sancionador. Y en lo que hace a las reglas sustantivas para el ejercicio de la potestad sancionadora lo que se aprecia es una prácticamente total ausencia de normas de derecho positivo propias del Derecho Administrativo sancionador, siendo la luz del operador jurídico la jurisprudencia y la doctrina, las cuales, a su vez, se nutren de la Constitución y del Derecho Penal, con fundamento en la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la comunión de esencia normativa de las sanciones penales y las administrativas; luz ésta brillante, sí, pero insuficiente desde la perspectiva de la seguridad jurídica, pues a la mudanza consustancial a la misma se une, en este caso, la extrema dificultad de la materia a iluminar, dificultad que nace de la necesidad de encontrar y definir los matices que los principios y reglas penales deben experimentar para adaptarse a la peculiaridad de lo sancionador administrativo, lo que provoca contradicciones y perplejidades que, en definitiva, redundan o en la ineficacia en la consecución del interés general que en cada caso es objetivo de la potestad sancionadora, o en una inadecuada protección de los derechos cívicos implicados en el ejercicio de tal potestad, o en ambas cosas a la vez.

Como se aprecia en lo que precede, la tarea normativa de que esta ley es manifestación estaría abocada al más rotundo fracaso si no tuviese como idea central la necesidad de adaptación de los principios y reglas penales a las peculiaridades de la potestad administrativa sancionadora, o, mejor dicho, la búsqueda de aquello que es esencial a lo punitivo y su expresión concreta en lo punitivo administrativo, y, por ello, es esa idea la que subyace en todos y cada uno de los preceptos de esta ley.

La inspiración fundamental en el desarrollo de esa idea, en lo que a la parte sustantiva de la ley se refiere, ha sido el Código Penal, así como la doctrina, la jurisprudencia y los pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre la materia, y, aunque en menor medida, esta ley también bebe de la Sección primera del Capítulo noveno de la Ley 30/1992. Puede que en el futuro el tronco común del «ius puniendi» se nutra también de sus ramas administrativas, pero, en la actualidad, los principios esenciales, lo común punitivo se encuentra en las normas de la parte general del Derecho Penal que contiene el meritado Código, o en la razón de ser de tales normas.

En muchos casos esas normas penales no hacen sino recoger uno de esos principios esenciales comunes, por lo que no cabe matiz alguno en su implantación en la norma administrativa. En los casos en que sí cabe tal matiz, éste se ha buscado en la experiencia del ejercicio de la potestad sancionadora, que es donde realmente se hace presente lo que la diferencia de la potestad jurisdiccional penal.

En lo que hace a la parte procedimiental de la ley, se trata de respetar la esencia de los derechos establecidos en el artículo 24.2 de la Constitución, y eso es algo que ya se logra, en su práctica totalidad, con el Derecho Administrativo vigente en su faceta procedimental, tanto la general como la referida a la materia sancionadora, interpretado de conformidad con la Constitución, siendo, en consecuencia, muy poca la necesidad de acudir a los principios y reglas del Derecho Procesal penal. Siendo así, las fuentes de inspiración de esta ley se han encontrado en el Derecho del Procedimiento Administrativo, y en concreto en la Ley 30/1992 y el Real Decreto 1398/1993, y, como en lo referente a la parte sustantiva, se ha tenido en cuenta la jurisprudencia, la doctrina y los pronunciamientos del TC al respecto.

Para finalizar esta exposición general de la causa de esta ley, resta por expresar unas breves reflexiones a modo de epítome y cierre de lo que precede, a saber:

La potestad sancionadora de la Administración es «ius puniendi». Este aserto, que es hoy en día punto de partida ineludible, impide romper con los principios esenciales de lo punitivo, lo que significa que la necesaria búsqueda de la diferencia, de la peculiaridad del Derecho Administrativo sancionador, tiene su límite en esos principios, cuyo contenido esencial no puede sacrificarse en aras de la eficacia de la potestad sancionadora. Es cierto que las garantías sustantivas y procedimentales pueden y deben ser menores en el campo administrativo sancionador que en el penal, en razón fundamentalmente de la menor severidad (en términos generales y abstractos) de la sanción punitiva administrativa, pero nunca podrán ser menores de las que exige la esencia de los principios que permiten identificar el Derecho punitivo.

La presente ley no es el final del camino en la construcción del Derecho Administrativo sancionador, ni tampoco es el principio. La presente ley nace cuando ya se han hecho relevantes esfuerzos jurisprudenciales, doctrinales y normativos en la materia y en el convencimiento de que puede ser un instrumento útil para avanzar por dicho camino.

El complemento que necesita esta ley no es tanto el que le pueda dar la potestad reglamentaria como el que de seguro vendrá de la labor hermenéutica, de la doctrina y de los Tribunales. No quiere ser una ley para salir del paso, pero tampoco tiene vocación de perpetuidad; no es un experimento inmeditado o un atrevido capricho, pero es consciente de que debe ser muy receptiva a los cambios que su aplicación revele necesarios.

II

Existe fundamento competencial suficiente para esta ley.

El régimen sancionador y el procedimiento administrativo son elementos instrumentales en la configuración jurídica de una materia, y, por ende, la competencia sobre los mismos deriva de la competencia que se tenga sobre la materia de que se trate, ello con el límite que marcan las competencias del Estado sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y sobre el procedimiento administrativo común, amen de la establecida en el artículo 149.1.1 de la Constitución.

Tales límites han sido fijados en la Ley 30/1992 y en el Real Decreto 1398/1993 y, aun considerando que lo básico es un concepto material y dinámico, de tales normas debemos partir y las mismas dejan un amplio margen en el que cabe la regulación establecida en esta ley.

Debido a la conexión entre competencia sobre régimen sancionador y procedimiento y competencia sobre la materia sustantiva a que tal régimen y procedimiento hagan referencia, resulta obligado comenzar la ley expresando que solamente será aplicable respecto de la potestad sancionadora que se ejerza en el territorio de la Comunidad Autónoma y en las materias en que las instituciones comunes de ésta tengan competencias normativas, bien plenas bien de desarrollo normativo (artículo 1).

Este acotamiento material resulta válido tanto respecto del Estado como respecto de los territorios históricos y entes locales. Respecto del Estado por lo establecido en el artículo 1 del Real Decreto 1398/1993 (ciertamente este argumento únicamente vale para el procedimiento, no para la parte sustantiva de esta ley; pero, en relación a ésta, la justificación competencial radica en su carácter de simple desarrollo de los principios establecidos en la Ley 30/1992). Y respecto de los territorios históricos y los entes locales el fundamento competencial de esta ley está en que sus regulaciones pueden considerarse básicas en la parte dedicada al régimen sancionador y el correspondiente procedimiento de la configuración de cualquier sector material en la que la competencia normativa esté compartida.

Esta ley incorpora en varias ocasiones textos de preceptos de normas estatales, pero ello no conlleva inconstitucionalidad formal, pues o bien se hace en ejercicio de la competencia autonómica o bien la incorporación encuentra fundamento en la necesidad de hacer una ley completa y precisa, en los requerimientos de la seguridad jurídica, en suma.

III

El instrumento más apropiado para la regulación encaminada a los objetivos precedentemente enunciados es la ley.

La reserva de ley establecida en el artículo 25.1 de la Constitución sólo se refiere expresamente a las infracciones y sanciones, pero es razonable la tesis según la cual se incluyen en el ámbito de la reserva los aspectos esenciales de todo régimen sancionador, en sus facetas sustantiva y procedimental. Piénsese, por ejemplo, en todo lo relacionado con la determinación de la responsabilidad: causas de justificación, causas de exculpación, participación, prescripción, derecho de defensa, etc.

A esto hay que añadir que, aun fuera del ámbito estricto de la reserva de ley, la importancia de la regulación y su finalidad unificadora reclaman con evidencia la intervención decisoria del Parlamento.

Por otro lado, desde una perspectiva práctica debe señalarse que la forma de ley es la única que garantiza la expulsión del ordenamiento de todas las regulaciones sectoriales vigentes establecidas con rango legal y contrarias a la que en esta ley se configura, lo cual es imprescindible para el logro del objetivo de unificación y la consiguiente garantía de la seguridad jurídica.

IV

La ley se divide en tres capítulos: el primero fija el ámbito de aplicación respetando el esquema competencial que precedentemente hemos trazado en sus líneas fundamentales; el segundo y el tercero, por su parte, recogen el resultado del intento de consecución de los objetivos que persigue esta ley.

En el capítulo segundo se recogen las reglas sustantivas que deben dirigir cualquier acción punitiva. De un lado, las que permiten determinar cuándo una conducta es punible por ser típica, antijurídica y culpable, amen de por no ser contraria su persecución a la seguridad jurídica (prescripción), y, de otro lado, las que permiten el logro de un principio esencial de lo punitivo: la individualización de la respuesta punitiva en razón de la culpabilidad (graduación de la pena en función de las circunstancias modificativas de la responsabilidad) o de la incidencia de la sanción en la situación del sancionado. El capítulo segundo recoge, en suma, las reglas que establece la parte general del Código Penal, con las matizaciones y omisiones (que también son matizaciones) que se han estimado necesarias.

La mayor parte del Capítulo segundo va dirigida al aplicador, pero hay dos artículos que tienen como destinatario al normador, que son el 4 y el 11.1.

El artículo 4 quiere ser expresión del principio de «lex certa» (aspecto del principio de legalidad), del principio de proporcionalidad y del principio «non bis in idem», referidos a la tipificación de infracciones. Se trata de especificaciones que desarrollan los artículos 129, 131 y 133 de la Ley 30/1992.

El principio de proporcionalidad no se manifiesta sólo en la aplicación casuística del régimen sancionador, sino también en la tarea normativa, y, dentro de ésta, no es únicamente criterio para la fijación de las sanciones, sino igualmente para la tipificación de las infracciones, en cuanto que la decisión misma de tipificar una infracción y su calificación abstracta en función de su gravedad deben responder a una necesidad concreta de protección y tener en cuenta, por ende, el bien jurídico atacado y la gravedad de la lesión o del riesgo que la conducta o el hecho comporte (el principio de «última ratio» rige también en el Derecho Administrativo sancionador).

El principio «non bis in idem» debe ser cumplido desde el mismo momento de la configuración normativa del régimen sancionador. La doble punición tiene su germen en la contemplación de la misma o semejante acción u omisión y el mismo o semejante bien jurídico en dos o más normas, ya sean penales y administrativas o sólo de esta segunda clase. Es en el estadio normativo donde se encuentra la potencia de la vulneración del principio, y es, por ende, en ese estadio donde se puede y se debe comenzar a trabajar para evitar tal vulneración.

Esta labor del normador tiene dos aspectos. En primer lugar, debe determinarse, en el momento mismo de la decisión tipificadora, si existe fundamento para tomar la vía punitiva, esto es, si el bien jurídico de que se trate no está protegido ya frente a la agresión considerada por otras normas punitivas preexistentes, o si estándolo no lo está íntegramente, lo que sucederá cuando queden aspectos del mismo o de la conducta agresora no contemplados en la norma preexistente, o, dicho de otra manera, cuando reste un contenido de antijuridicidad no comprendido en dicha norma al que es necesario dar una respuesta punitiva. Esta última especificación es sumamente importante, pues la doble punición no sólo tiene que fundarse en la existencia de distinto bien jurídico o distinta conducta lesiva o potencialmente lesiva, sino, en los casos en que tales distinciones no se dan de forma absoluta, también en la proporcionalidad de la posterior punición respecto de la protección otorgada por la preexistente (principio de «ultima ratio»). Y, en segundo lugar, se debe ser lo más preciso posible en la descripción de los tipos, pues de esa forma no sólo se logra la seguridad jurídica en lo tocante al conocimiento por el destinatario de las conductas prohibidas, sino que también se evita el solapamiento de tipos infractores, auténtico caldo de cultivo de la multipunición sin fundamento.

El artículo 11.1 recoge el principio de proporcionalidad respecto a la fijación en abstracto de las sanciones. Pero pretende hacer algo mas: pretende dar una pauta de eficacia a la hora de elegir normativamente las sanciones; quiere que las sanciones se acomoden en su naturaleza y contenido tanto a la índole de los hechos infractores como a las finalidades y peculiaridades de la regulación material en la que se inserte el régimen sancionador. En realidad, se trata de contemplar dos aspectos de la proporcionalidad: el que atiende a la posición individual del sancionado y hace a las circunstancias que determinan el grado de antijuridicidad de su acción y el que se coloca en la perspectiva del logro del interés general, buscando la protección, a través de la prevención, del bien jurídico considerado. Una sanción justa es la que conjuga armoniosamente estos dos aspectos, la que es proporcional a la gravedad de la infracción y al fin protector perseguido.

El artículo 1.2 excluye la potestad disciplinaria de la aplicación de la ley, porque tal potestad tiene una naturaleza peculiar que exige una regulación propia. Ahora bien, tal potestad es potestad sancionadora y participa, por ende, de lo esencial común al Derecho punitivo, y por eso los principios que definen a éste le son también aplicables, aunque puedan necesitar de adaptaciones mayores o distintas que las que requiere la potestad sancionadora general. Y, siendo así, resulta razonable sostener que esta ley puede servir de inspiración en la construcción del régimen disciplinario (tanto en el aspecto de creación normativa como en el de interpretación de la norma) e integrar las lagunas de éste.

El artículo 2 establece los parámetros normativos de la potestad sancionadora en lo que hace a sus reglas sustantivas, siendo puntos a destacar la remisión que se hace a los regímenes sancionadores sectoriales y la aplicación integradora del Código Penal.

Al contrario que en las reglas procedimentales, en las sustanciales la materia a la que cada régimen sancionador sectorial se refiera tiene mucho que decir, pues de las características de dicha materia, de las finalidades y naturaleza del sector del ordenamiento de que se trate dependerán, en atendible medida, no sólo la tipificación de infracciones y sanciones, sino aspectos importantes de lo que se viene llamando parte general del Derecho Administrativo sancionador, tales como las circunstancias que excluyen la antijuridicidad o la culpabilidad, las modificativas de la responsabilidad, las reglas específicas de determinación de la sanción, la prescripción, etc. Y es por ello por lo que el artículo 2.1 se refiere a las normas sancionadoras sectoriales, en el bien entendido de que el marco esencial lo dibuja esta ley, marco que debe constituir un límite y una inspiración para la futura tarea normativa.

El Código Penal es la principal inspiración del capítulo segundo, en cuanto en dicho código se halla la mejor elaboración, hasta el momento, de los principios esenciales del «ius puniendi», pudiéndose considerar como Derecho Común punitivo. Ahora bien, el criterio orientador fundamental de esta ley es, como se ha dicho, la adaptación de dichos principios, en la medida de lo posible, a las peculiaridades de lo punitivo administrativo; de ahí que su aplicación deba venir condicionada a la compatibilidad con dicha peculiaridad (artículo 2.2). Es un condicionante genérico, pero no puede ser de otra forma, dada la naturaleza de la regulación de que se trata. La adaptación aludida se manifiesta, a lo largo de esta ley, en matizaciones, modificaciones, añadidos y omisiones concretas, pero, tratándose de la llamada general o específica al Código Penal, la necesidad de adaptación no permite otra forma de expresión que el condicionante genérico que la ley incorpora, condicionante que, por otro lado, es consustancial a toda operación de integración normativa, pues ésta no se puede hacer sin respeto a la naturaleza peculiar de la norma o el caso receptores.