LegalizeLey 15/2010, de 22 de diciembre, del Ente Público de Radiotelevisión de las Illes Balears
EL PRESIDENTE DE LAS ILLES BALEARS
Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey, y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 48.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente ley.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Un elemento característico del marco jurídico audiovisual en el Estado español ha sido la consideración de la actividad de comunicación audiovisual como un servicio público de titularidad estatal. Dicha configuración arranca del antiguo Estatuto de la radio y la televisión de 1980 extendiéndose a las leyes que dan cobertura a la intervención privada en este campo (Ley de la televisión privada de 1988). También, desde la perspectiva territorial, la creación de los canales autonómicos se configuró en régimen de concesión del Estado en la Ley 46/1983, reguladora del tercer canal de televisión, circunstancia que acentuaba aún más el monopolio estatal de la comunicación audiovisual.
Sin embargo, este concepto de actividad audiovisual vinculada al servicio público y con titularidad única estatal no puede considerarse hoy por hoy en el mismo sentido que hace algunos años, sobre todo después de los cambios tecnológicos que han relativizado los límites de utilización del espacio radioeléctrico.
Cabe recordar que la comunicación audiovisual es una fórmula de expresión del derecho y de las libertades de información y de comunicación consagradas como derecho fundamental en el artículo 20 de la Constitución, lo cual hace necesario que sus restricciones estén fundamentadas en motivos de trascendencia constitucional.
Desde el punto de vista de la titularidad de servicio público, la reforma en los años 2006 y 2007 de diferentes estatutos de autonomía es especialmente trascendente para valorar la vigencia del principio de titularidad estatal de este servicio.
El artículo 31 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears reconoce a la comunidad autónoma la competencia de desarrollo y ejecución sobre los medios de comunicación social, competencia que permite considerar como propio el ámbito de gestión en este campo. Esta lectura se confirma cuando el artículo 91 del mismo estatuto establece que «una ley del Parlamento tiene que regular el Ente Público de Radiotelevisión de las Illes Balears», lo que comporta un reconocimiento implícito de la titularidad autonómica con un margen de actuación reguladora y de gestión que excede claramente el esquema del régimen de concesión derivado de la Ley del tercer canal.
Las previsiones sobre comunicación audiovisual que contiene el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears permiten entender que el servicio público de radio y televisión ya no tiene la condición general de servicio público estatal, lo que lleva necesariamente a una interpretación más flexible del marco regulador de la Ley del tercer canal de 1983 con respecto a la organización del servicio público de radio y televisión de las Illes, servicio que tiene que ser considerado ya como propio de la comunidad autónoma.
Esta nueva concepción excede la capacidad reguladora y organizativa de la Ley 7/1985, de 22 de mayo, de creación de la Compañía de Radio y Televisión de las Illes Balears, modificada por la Ley 10/2003, de 22 de diciembre, de medidas tributarias y administrativas, lo que hace necesario un nuevo planteamiento.
El desarrollo de un modelo de medios públicos de comunicación de la misma comunidad autónoma se convierte en una herramienta imprescindible para el proceso de normalización de la lengua catalana y la cultura propia, así como una ayuda inestimable en la construcción de la conciencia colectiva y el sentimiento de pertenencia a la colectividad.
La presente ley responde, además, igual que la regulación del Consejo Audiovisual de las Illes Balears, al mandato del Estatuto de Autonomía. Una posterior ley general audiovisual de las Illes Balears regulará el marco de la comunicación audiovisual de los diferentes ámbitos de las Illes Balears por cualquier medio o canal de difusión y tendrá en cuenta su inserción en el espacio de comunicación audiovisual de los territorios de lengua catalana.
La regulación del servicio público de la radio y la televisión de las Illes Balears tiene que definir esencialmente la organización y el régimen jurídico de su prestación garantizando los elementos específicos que diferencian la actividad de servicio público de la actividad privada audiovisual.
Los medios públicos de comunicación audiovisual tienen que orientarse al cumplimiento de unas funciones de servicio público de modo que se garanticen y prioricen los valores que el legislador considera que son la razón de ser del servicio y que están íntimamente ligados con el derecho a recibir información veraz, a la garantía del pluralismo, al respeto de la dignidad de las personas y a ofrecer unos contenidos de calidad, sin que ello comporte necesariamente una renuncia al carácter lúdico y generalista de las emisiones.
El contenido de la ley es, pues, esencialmente organizativo, pero dando por sentado que dicho diseño organizativo debe asumir y dar respuesta a las exigencias que presentan la articulación y el funcionamiento de un servicio público que cumpla los mencionados principios, pero que también actúa en el mercado audiovisual.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, la ley tiene como objeto principal definir el modelo organizativo y de gestión del servicio público de comunicación audiovisual de las Illes Balears.
Los principios básicos que estructuran este modelo se definen en el título I de la ley y son los siguientes:
La consideración de la actividad de comunicación audiovisual como un servicio esencial de la comunidad, de acuerdo con lo previsto en el Estatuto de Autonomía.
La articulación del modelo entorno al concepto de servicio público, a fin de diferenciarlo de la actividad privada de comunicación audiovisual. El carácter público de los medios requiere que su orientación deba responder a unos objetivos diferentes de la actividad privada y hace falta que la ley reguladora los defina con precisión.
La previsión de los instrumentos básicos que guiarán la actuación del ente. A pesar de la autonomía de gestión que el ente debe tener, la función prestadora de servicio público que realiza requiere de unas directrices que aseguren en cualquier caso el cumplimiento de las obligaciones de servicio público. Por esta razón, el artículo 5 de la ley regula el mandato marco y los contratos programa como herramientas que tienen que garantizar este objetivo.
El Ente Público de Radiotelevisión de las Illes Balears es, por mandato estatutario, el organismo que se encargará de la gestión del servicio público de comunicación audiovisual. Se trata, por lo tanto, de una fórmula de gestión descentralizada que el artículo 3 de la ley explicita formalmente con la atribución al ente de la gestión del servicio público.
El hecho de que sea el Estatuto de Autonomía el que haya optado por la fórmula de un ente de gestión obliga a adoptar en este caso una fórmula de personificación pública (entidad de derecho público).
Sin embargo, ello no excluye la posibilidad de que el ente actúe por medio de sociedades mercantiles encargadas de prestar el servicio de radio y de televisión, respectivamente, dado que ésta es una fórmula que tiene un arraigo general en el sistema de gestión de los medios públicos. Por esta razón, el título II de la ley regula la naturaleza, la estructura y el régimen jurídico del ente de acuerdo con los principios básicos siguientes:
La definición del Ente Público de Radiotelevisión de las Illes Balears como una entidad de derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, sin perjuicio de su adscripción formal a la consejería competente en materia audiovisual.
El establecimiento de un estatuto de autonomía de gestión y de independencia funcional del ente respecto del Gobierno y de la Administración en general, que es totalmente necesario para garantizar que la gestión del servicio público se lleve a cabo sin ninguna interferencia o contaminación con la ideología del gobierno de turno.
La definición de la estructura del ente (artículo 7), que se articula en torno a una organización matriz (el ente propiamente dicho) y a dos sociedades filiales encargadas, respectivamente, de la gestión de la radio y de la de la televisión, cuyo capital está suscrito íntegramente por la comunidad autónoma de acuerdo con el principio de gestión directa del servicio.
La aplicación de un régimen jurídico y de contratación del ente y de sus sociedades filiales que, a pesar de su componente público de fondo, utiliza el derecho privado como marco regulador general. La aplicación del derecho privado facilita la actuación gestora en un escenario en que el servicio público entra en concurrencia con los operadores privados de radio y televisión, lo que exige que la gestión del servicio sea ágil y eficaz.
El título II de la ley regula también el sistema organizativo del ente, que se articula sobre tres órganos: el Consejo de Dirección, el director o la directora general y el Consejo Asesor de Contenidos y de Programación.
En relación con este modelo organizativo, es preciso realizar algunas consideraciones de especial relevancia:
En primer lugar, la configuración del Consejo de Dirección como órgano principal del ente, el cual tiene atribuidas las competencias correspondientes a las decisiones estratégicas y de más relevancia para la administración del ente.
En segundo lugar, la garantía del pluralismo en la composición del Consejo de Dirección, que la ley asegura por medio de:
1.º La elección de sus miembros por el Parlamento por mayoría de dos tercios, un requisito que impone el artículo 91.3 del Estatuto.
2.º Un perfil técnico y profesional de los candidatos a ser elegidos que garantice su actuación con plena independencia y neutralidad.
En tercer lugar, el establecimiento de un mandato de los miembros del Consejo de Dirección de seis años con una única posible renovación y un régimen de renovaciones parciales.
En cuarto lugar, el estatuto personal de los miembros del Consejo de Dirección, que comporta la aplicación de un régimen de incompatibilidades que es indispensable para garantizar su actuación independiente y neutral respecto de los poderes públicos y del sector audiovisual.
En quinto lugar, la configuración del director o la directora general del ente como órgano de representación institucional y como órgano ejecutivo al que se asignan las principales funciones gestoras.
En sexto lugar, la finalización del diseño organizativo con el Consejo Asesor de Contenidos y de Programación, cuya finalidad obedece a la necesidad de articular la participación social en el seno del ente, mediante un órgano que integre representantes de los diversos sectores de la sociedad.
La función de servicio público que cumple el Ente Público de Radiotelevisión tiene que quedar vinculada al cumplimiento de unos objetivos de programación y de contenidos coherentes con esta función. Por esta razón, el título I de la ley define la orientación que deben tener estos contenidos, así como su finalidad social.
El título III de la ley complementa, por lo tanto, lo que ya prevé el título I en relación con la función y las misiones de servicio público, mediante unos principios de programación, entre los cuales es preciso destacar el libre acceso que deben tener todos los canales y servicios que tienen la condición de servicio público, así como la necesidad de que la programación atienda de manera especial a la infancia y a la juventud y a los colectivos que requieren una atención específica.
Cabe recordar aquí que la eficacia de los principios que deben inspirar en cualquier caso la programación de servicio público se garantiza esencialmente mediante el mandato marco y los contratos programa que la misma ley regula. En este sentido, el capítulo II del título III desarrolla esta última figura y determina el contenido mínimo que debe tener en cuenta como instrumento básico de garantía del cumplimiento del servicio público.
El título IV de la ley regula los aspectos financieros y de personal del Ente Público de Radiotelevisión. En este sentido, determina la aplicación al ente de la legislación presupuestaria y de finanzas públicas en relación con las entidades de derecho público y con las sociedades que integran el sector público.
Estas cuentas deben reflejar separadamente las actividades de servicio público del resto de actividades, dado que ésta es una exigencia de transparencia que afecta a la actuación del ente en una actividad sujeta a las normas de libre competencia. Cabe mencionar también que la fiscalización de las cuentas anuales del ente se somete al régimen de auditoría externa, sin perjuicio, como es obvio, del control que puede ejercer la Sindicatura de Cuentas.
En relación con el patrimonio del ente y de sus sociedades prestadoras del servicio público, la ley opta por un régimen de dominio privado o patrimonial, siguiendo la tendencia abierta por la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal. Este régimen se justifica al objeto de conseguir más agilidad de actuación en un mercado en que el servicio público tiene que competir con los operadores privados.
Finalmente, se debe hacer mención de la política de endeudamiento que la ley limita a la financiación de las inversiones en activo inmovilizado material e inmaterial y para atender déficits temporales de tesorería, todo ello dentro de los límites fijados por el contrato programa, y a la compensación económica en razón del servicio público que tiene que prever la ley anual del presupuesto y que no puede superar en ningún caso el coste neto del servicio público prestado. El criterio de coste neto de esta compensación, junto con el principio contable de separación entre actividad del servicio público y otras actividades, son instrumentos necesarios para evitar eventuales posibles problemas derivados de la aplicación de las normas comunitarias sobre competencia.
El capítulo II del título IV determina el régimen del personal al servicio del ente y de sus empresas filiales, que se rige por la legislación laboral, sin perjuicio de la aplicación de las normas de la legislación de la función pública sobre contratación laboral.
El título V de la ley regula el sistema de control externo del ente y de sus empresas filiales, aspecto especialmente importante al tratarse de un servicio público como el de la comunicación audiovisual.
En este sentido, los instrumentos de control externo son diversos y de especial relevancia institucional. Es el caso del control parlamentario, que se ejerce mediante la elaboración del mandato marco, la remisión de información y las comparecencias periódicas ante el Parlamento, y del control económico y financiero, que ejerce la Sindicatura de Cuentas.
Requiere una mención especial el control realizado por la autoridad audiovisual, a la que la ley encomienda la tarea de supervisión del cumplimiento de las obligaciones de servicio público del ente y de las sociedades prestadoras, así como, en general, de la adecuación de su actuación a la legislación audiovisual.
La Ley del Ente Público de Radiotelevisión de las Illes Balears prevé finalmente las medidas legislativas adicionales y transitorias que son necesarias para su aplicación.
Entre las disposiciones adicionales deben destacarse las relativas a la transformación de la Compañía de Radio y Televisión de las Illes Balears (CRTVIB), creada por la Ley 7/1985, en el nuevo Ente Público de Radiotelevisión de las Illes Balears que crea la nueva ley, la desafectación de bienes del dominio público subsiguiente al cambio del régimen patrimonial que se prevé para el nuevo ente y las previsiones relativas a la constitución de los órganos de gobierno del ente y la sustitución de los actualmente existentes.
Con respecto a las disposiciones transitorias, cabe mencionar las previsiones sobre la primera renovación parcial del Consejo de Dirección y una cláusula de exención de la intervención del Consejo Audiovisual prevista en la ley mientras este organismo no se haya creado.
Finalmente, la ley contiene una disposición derogatoria de la Ley 7/1985 y de las leyes posteriores que la han modificado, así como de todas las normas de rango igual o inferior que se opongan a lo determinado en la nueva regulación legal o sean incompatibles. Vista la naturaleza administrativa de la materia regulada y su componente de servicio público, se prevé también una amplia habilitación normativa a favor del Gobierno para el desarrollo de la ley, habilitación que debe entenderse sin perjuicio de la capacidad reguladora que la misma ley reconoce al Consejo de Gobierno en determinados ámbitos, y también de la potestad normativa que pueda tener el futuro Consejo Audiovisual de acuerdo con su ley reguladora.
TÍTULO I
Disposiciones generales
Artículo 1. Objeto.
La presente ley tiene por objeto regular la prestación del servicio público de radio y televisión, por cualquier medio o canal de difusión, de la comunidad autónoma de las Illes Balears, de acuerdo con lo establecido en los artículos 90 y 91 del Estatuto de Autonomía.
Artículo 2. Función de servicio público.
El servicio público de radio y televisión (de comunicación audiovisual) es un servicio esencial que pone a disposición de los ciudadanos de las Illes Balears contenidos audiovisuales orientados a:
Satisfacer las necesidades democráticas, sociales y culturales de los ciudadanos.
Garantizar la libertad de expresión y el derecho de los ciudadanos a recibir una información independiente, objetiva, imparcial, veraz y plural.
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