Real Decreto-ley 2/2011, de 18 de febrero, para el reforzamiento del sistema financiero

Incluye la corrección de errores publicada en BOE núm. 49, de 26 de febrero de 2011. Ref. BOE-A-2011-3703.

I

Las tensiones a las que se ha enfrentado el sistema financiero internacional desde el comienzo de la crisis han dificultado el cumplimiento de su función esencial como canalizador del crédito a la economía. El incremento del coste y la disponibilidad de financiación ha afectado seriamente al desarrollo del conjunto de la economía real, limitando las posibilidades de crecimiento económico. Las dificultades del sistema financiero para cumplir esa función principal de canalización del ahorro a las necesidades de gasto de los agentes económicos han alcanzado tanto a los presupuestos familiares, como, muy especialmente, a la financiación de las pequeñas y medianas empresas, auténtico elemento nuclear de nuestro tejido empresarial.

En este contexto, el conjunto de las entidades de crédito se ha enfrentado, además de a severas restricciones al acceso a la financiación, a un deterioro relativo de sus activos, especialmente de aquellos relacionados con el sector inmobiliario, a un aumento notable de los préstamos calificados como dudosos y, finalmente, a la disminución de su negocio, como consecuencia tanto de la duración, intensidad y extensión de la crisis, como de la fuerte caída de la actividad económica provocada por la misma.

La crisis ha puesto de manifiesto la necesidad de garantizar por parte de los poderes públicos las bases para la existencia de un sistema financiero competitivo y sólido que facilite la intermediación entre los poseedores de recursos financieros y quienes tienen necesidades de inversión. Un sistema financiero bien estructurado constituye la principal garantía de que la economía productiva de un país puede disponer de la financiación que requiere para desarrollarse al máximo de su capacidad, generando riqueza y creación de empleo. Puede concluirse que todo este proceso se encuentra basado en la confianza, en la integridad de las instituciones y el buen funcionamiento de los mercados.

Esta importancia del sistema financiero justifica el carácter prioritario e ineludible de la intervención del Estado para asegurar su correcto funcionamiento.

En ese sentido, desde el comienzo de la crisis dos tipos de intervenciones se han venido produciendo en el contexto internacional. De un lado destacan aquellas medidas destinadas, si no a evitar, al menos sí a limitar las consecuencias de crisis futuras del sistema financiero en el conjunto de la economía: el refuerzo de la arquitectura financiera internacional; el fortalecimiento de la supervisión; y la adopción de nuevas y mucho más exigentes normas de capital para las entidades financieras son ejemplos de ello. De otro lado, destacan las medidas de apoyo al sector financiero, que los Estados individual o conjuntamente han adoptado para recuperar la confianza y mitigar las presiones de liquidez. En primer lugar, se ampliaron las coberturas de los sistemas de garantía correspondientes. Por otra parte, ante la contracción y casi desaparición de los mercados de financiación mayorista, algunos Estados, en paralelo al BCE, articularon mecanismos de fomento de liquidez. En tercer lugar, para hacer frente al deterioro de los recursos propios de los bancos se llevaron a cabo inyecciones de capital público en entidades, con distintos grados de dificultades. Finalmente, con el fin de aclarar el valor de los activos dañados de los bancos y facilitar la reestructuración de las entidades, algunos Estados aprobaron ayudas para sanear sus balances y se realizaron pruebas de resistencia a un conjunto amplio de entidades financieras

El Gobierno de España, por su parte, ha venido impulsando desde el principio de la crisis una serie de medidas, que ahora se completan con el contenido del presente real decreto-ley, dirigidas a facilitar el acceso a la financiación de las entidades de crédito, salvaguardar la estabilidad del sistema, fomentar su restructuración y eficiencia, y velar, en último extremo, por la adecuada canalización del crédito hacia la economía real.

Esas medidas comenzaron con el reforzamiento de la garantía de los depósitos bancarios en sintonía con el conjunto de Estados miembros de la UE, seguido del apoyo a la liquidez de las entidades de crédito que se produjo mediante la compra de activos financieros de alta calidad a través del Fondo de Adquisición de Activos Financieros (FAAF) y la prestación de garantías públicas a sus emisiones de deuda. Posteriormente se produjo el fortalecimiento de los procedimientos de intervención, disciplina y solución de entidades inviables a través del Real Decreto-ley 9/2009 por el que se creaba el Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB), como complemento a aquellas actuaciones que puedan llevar a cabo los Fondos de Garantía de Depósitos. Adicionalmente, como forma de incentivar el necesario reajuste de capacidad de nuestro sistema financiero hacia el tamaño requerido en el medio y largo plazo, fue necesario articular un apoyo temporal a la recapitalización de entidades solventes, a través de la adquisición de participaciones preferentes por parte del FROB, condicionada a la reestructuración de las entidades de crédito solicitantes. Por último, se ha producido el endurecimiento de las normas contables de estimación y reconocimiento del deterioro de los créditos dudosos, y especialmente de las garantías hipotecarias e inmuebles adjudicados en dación de pagos y, de manera reciente, se ha fortalecido la transparencia a través del establecimiento de un régimen de información sobre la situación de balance de las entidades, detallando sus exposiciones y provisiones por tipología de préstamos, así como de su plan de negocio y su situación de solvencia.

Mención aparte merece la reforma del régimen jurídico de las cajas de ahorros aprobada por el Gobierno mediante el Real Decreto-ley 11/2010 y convalidada con amplio consenso por el Congreso de los Diputados durante el mes de julio de 2010. La profundidad de la reforma supuso un hito histórico en el régimen de las Cajas de Ahorros con el objetivo de alcanzar una mayor profesionalización de su administración y dirección, y, sobre todo, de dotarlas de capacidad para poder tomar formas organizativas que posibilitasen el acceso a los mercados de capital básico. El marco jurídico creado en julio resulta indispensable para afrontar los retos actuales y futuros de nuestro sistema financiero y, más concretamente, para poner en práctica inmediatamente las medidas que se contienen en el presente real decreto-ley.

Este conjunto de medidas ha contribuido a minimizar el impacto de la crisis global sobre el sistema financiero español y, muy especialmente sobre el erario público. Al mismo tiempo han propiciado el proceso de reestructuración del sector financiero más importante y rápido de nuestra historia. Ese proceso de reestructuración ha sido especialmente intenso en el sector de las cajas de ahorro, que en menos de un año ha pasado de contar con 45 entidades individuales, con un tamaño medio de 28.504 millones de euros, a estar integrado por 17 entidades o grupos de entidades, con un volumen medio de activos de 75.452 millones. Esta reducción en el número de entidades ha significado así mismo el inicio de un proceso de reducción en el número de sucursales y costes de estructura, promoviendo un sistema financiero más eficiente y competitivo.

De manera adicional a la implantación de las medidas impulsadas por el Gobierno de la Nación, las entidades españolas se sometieron, en julio de 2010, a una pruebas de resistencias extensas, ya que abarcaban a la totalidad de nuestras entidades, e intensas, esto es, con supuestos muy severos, especialmente en lo que se refiere a la evolución del crédito al sector inmobiliario y la construcción. La publicación de estos ejercicios, con detalle exhaustivo por tipología de activos, evidenció la situación de solidez y resistencia de nuestro sistema financiero, mostrando que las entidades de crédito españolas, con muy pocas excepciones (y poco significativas para el conjunto del sistema) se encontraban en una buena posición para afrontar situaciones muy adversas y poco probables.

Por otra parte, las entidades han venido también reaccionado a las dificultades que presenta el entorno actual adoptando medidas tales como el incremento de su base de depósitos minoristas, la racionalización de sus costes de estructura, el reforzamiento de su capital y el saneamiento de sus activos. Así, el conjunto del sistema bancario español desde enero de 2008 hasta el cierre de 2010 reconoció y asumió perdidas en el valor de los activos por un importe equivalente al 9% del PIB mediante la dotación de provisiones específicas netas, que lógicamente han aminorado sus resultados, la utilización del fondo de provisión genérica y por reconocimiento de «valor razonable» contra reservas en los procesos de integración de cajas de ahorros. Además han llevado a cabo una recapitalización por un importe aproximado del 3% del PIB, siendo a día de hoy el nivel de solvencia del conjunto de nuestro sistema muy notable, con un nivel de TIER 1 del 9,6% de los activos ponderados por riesgo, según los últimos datos disponibles.

Siendo esta la situación actual de nuestro sistema financiero, la evolución de los últimos meses de las tensiones financieras en el entorno de la zona euro ha generado dudas sobre la capacidad del sistema financiero español. Constituyendo la confianza el pilar último de un sistema financiero, esta percepción corre el riesgo de crear una dinámica indeseable en tanto en cuanto estos elementos de incertidumbre pueden dificultar aún más el acceso a la financiación por parte de las entidades, lo que a su vez incrementaría la percepción de riesgo dificultando el flujo de crédito hacia la economía, erosionando la capacidad de crecimiento, en un proceso de negativa retroalimentación.

Resulta, por tanto, indispensable impedir el desarrollo de dicha dinámica y eliminar inmediatamente toda incertidumbre en relación con nuestro sistema financiero y, por extensión, con el conjunto de nuestra economía. Para ello, es necesario garantizar que cada una de las entidades que componen el sistema bancario español presentan unos niveles de capital de máxima calidad suficientes para disipar cualquier duda no solo sobre su solvencia actual, sino también sobre su solidez frente a todo tipo de escenarios, incluidos aquellos poco favorables aún cuando tengan una probabilidad de materialización remota. De esta forma se afianzará la confianza en el sistema bancario español, lo que facilitará el acceso a la financiación a todas las entidades contribuyendo con ello al logro del objetivo fundamental de cualquier sistema bancario, esto es, la fluida canalización del ahorro hacia la inversión.

En este contexto, el presente real decreto-ley responde a un doble objetivo: de un lado, reforzar el nivel de solvencia de todas las entidades de crédito, mediante el establecimiento de un nivel elevado de exigencia con relación al capital de máxima calidad, con objeto de disipar cualquier duda sobre su solvencia; y acelerar la fase final de los procesos de reestructuración de las entidades, a través del marco indispensable creado por el Real Decreto-ley 11/2010. Estos objetivos garantizarán la función del sector financiero de canalizar el crédito a la economía y que en el caso de las cajas de ahorros se compagina con el objetivo indispensable del mantenimiento de su obra social.

Las medidas contempladas en el presente real decreto Ley se articulan en dos grandes bloques el reforzamiento del capital de las entidades y la adaptación del FROB como instrumento público para facilitar la nueva capitalización exigida.

En cuanto al reforzamiento de la solvencia, se establece una aplicación adelantada y exigente de los nuevos estándares internacionales de capital, Basilea III. Así, se procede al establecimiento inmediato de un mínimo de capital principal, con relación a los activos ponderados por riesgo, siguiendo básicamente la definición que Basilea III establece cumplir en 2013. Este nivel mínimo de la ratio de capital principal se sitúa en el 8%, siendo del 10% para aquellas entidades que no hayan colocado títulos representativos de su capital a terceros por al menos un 20%, y, que además, presenten una ratio de financiación mayorista superior al 20%. Se trata así, de que las entidades se doten un capital, de la máxima calidad, suficiente para garantizar una elevada solidez, siendo la exigencia más alta para aquellas entidades que tienen menor agilidad para captar capital básico en caso necesario.

Adicionalmente, el Banco de España podrá requerir a una entidad individual un nivel superior de capital principal en función de los resultados de ejercicios de resistencia que puedan hacerse para el conjunto del sistema.

Los elementos que integran el capital principal son, en línea con lo establecido en Basilea III para 2013: el capital, las reservas, las primas de emisión, los ajustes positivos por valoración, los intereses minoritarios; y, adicionalmente, los instrumentos suscritos por el FROB y, transitoriamente, los instrumentos obligatoriamente convertibles en acciones antes de 2014 y que cumplan ciertos requisitos que garanticen una alta capacidad de absorción de pérdidas. Estos elementos serán minorados por los resultados negativos y pérdidas, los ajustes negativos por valoración y los activos inmateriales.

Estos nuevos requerimientos entrarán en vigor el 10 de marzo de 2011. Además, ante la evidencia de que habrá algunas entidades con dificultad para alcanzar este nuevo requisito de manera inminente, la norma ha diseñado una estrategia progresiva de cumplimiento.

Aquellas entidades que a 10 de marzo no alcancen el nivel requerido de capital principal tendrán 15 días hábiles para comunicar al Banco de España la estrategia y calendario con que garantizan el cumplimiento de los nuevos requisitos del 8% o 10%, de capital principal, según corresponda, antes del 30 de septiembre de 2011. Esta estrategia, que podrá contemplar la captación de recursos de terceros y la salida a bolsa de las entidades, deberá ser aprobada por el Banco de España quien podrá, asimismo, exigir modificaciones o medidas adicionales.

No obstante, dado que podrían suscitarse algunas cuestiones que podrían retrasar el cumplimiento, relacionadas con las operaciones o trámites que pudieran que tener que llevar a cabo las entidades, y que en algunos casos pudieran ser numerosos, el Banco de España podrá autorizar un aplazamiento de hasta un máximo de 3 meses sobre la fecha anterior y, con carácter excepcional, en casos de salidas a bolsa, y siempre y cuando se hayan cumplido un conjunto de hitos que generen certeza sobre la decisión y la cuantía de la emisión, podrá prorrogar la ejecución hasta el primer trimestre de 2012.

Una vez completado el período transitorio y cuando las entidades hayan alcanzado las nuevas exigencias de capital principal, y siguiendo la estructura conceptual de Basilea III, que establece un colchón de capital de conservación, el incumplimiento coyuntural de hasta un 20% de la ratio de capital principal exigido, determinará la imposición por parte del Banco de España de restricciones que podrán afectar al reparto de dividendos, la dotación a la obra benéfico social, la retribución de las participaciones preferentes, las retribuciones variables de administradores y directivos y la recompra de acciones.

Previendo la posibilidad de que no todas las entidades puedan captar capital en los mercados de capital básico el segundo bloque del presente real decreto Ley modifica el régimen jurídico del FROB con objeto de que la proporción de apoyos se realice mediante la adquisición temporal de acciones ordinarias, en condiciones de mercado, de aquellas entidades que no cumplan con los niveles de recursos propios exigidos y que así lo soliciten, ya sea de forma inmediata o una vez que acudiendo al mercado no hayan captado todos los recursos necesarios.

Esta medida, que lógicamente puede implicar la entrada del sector público en el capital social de entidades de crédito, se ha diseñado dentro de un marco de estricto cumplimiento de la normativa aplicable de la Unión Europea y de máxima protección de los recursos públicos.

Así, en primer lugar, El precio de adquisición de las acciones o aportaciones al capital social se fijará conforme al valor económico de la entidad, que será determinado por uno o varios expertos independientes a designar por el FROB, a través de un procedimiento que desarrollará el FROB, basado en las metodologías comúnmente aceptadas y atendiendo al valor de mercado.

En cuanto a la desinversión, conviene subrayar que la presencia del FROB en el capital de las entidades es temporal, siendo el plazo máximo de tenencia de cinco años. La enajenación se llevará a cabo por procedimientos que aseguren la competencia. No obstante, el Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria podrá, en el momento de adquisición de los títulos, establecer los términos en que, en el plazo máximo de un año desde la fecha de suscripción o adquisición, revendería dichos títulos a las entidades emisoras de los mismos o a terceros inversores propuestos por la entidad beneficiaria de su actuación. Este plazo máximo podrá ser de dos años, en cuyo caso se podrá exigir a las entidades solicitantes compromisos adicionales a los previstos dentro de su plan de recapitalización. Las condiciones de dicha reventa deberán asegurar un uso eficiente de los recursos públicos y llevarse a cabo en condiciones de mercado, cumpliendo en todo caso con la normativa española y de la Unión Europea en materia de competencia y ayudas de Estado.

La vocación temporal del apoyo del FROB en la aportación de capital básico determina que la inversión se realice mediante la adquisición de acciones ordinarias, con objeto en que llegado el momento el FROB pueda deshacerse fácilmente y en condiciones de mercado de las mismas. Este requerimiento determina a su vez que la entidad beneficiaria del apoyo sea un banco. Es por ello por lo que se establece que si la entidad de crédito que solicita el apoyo financiero es una caja de ahorros, ésta tendrá un plazo de tres meses para el traspaso de la totalidad de su actividad financiera bien a un banco a través del cual pasen a ejercer indirectamente su actividad financiera manteniendo su figura jurídica de caja o transformándose en fundación, bien al banco que actúe como entidad central del sistema institucional de protección del que en su caso formen parte.

Además, la adquisición de títulos por parte del FROB está condicionada a la elaboración por la entidad de un Plan de Recapitalización en el que, además de presentar un plan de negocio, deberá asumir ciertos compromisos relacionados, por ejemplo, con la reducción de sus costes estructurales, la mejora de su gobierno corporativo o la evolución de su actividad de crédito.

La adquisición de títulos por parte del FROB determinará, a su vez, su incorporación al Consejo de Administración de la entidad emisora de los títulos en proporción estricta al porcentaje de participación de la entidad.

La norma también contempla la posibilidad de adquisiciones por el FROB de participaciones preferentes convertibles en aportaciones al capital social de las cooperativas de crédito, en un régimen que reproduce el previsto hasta la entrada en vigor del presente real decreto-ley.

Por último, cabe destacar que el real decreto-ley también contempla una serie de medidas de carácter fiscal dirigidas a asegurar la neutralidad en los procesos de reestructuración del sistema financiero.