LegalizeReal Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo
I
El desempleo constituye el problema más grave de la economía española. Mejorar la situación del empleo en nuestro país constituye un objetivo compartido e irrenunciable para el Gobierno, las Comunidades Autónomas y los Interlocutores Sociales. Para ello, es preciso seguir avanzando hacia un crecimiento económico robusto que se traduzca en un nivel de creación de empleo capaz de reducir el número de personas desempleadas, por lo que resulta urgente abordar una reforma de las políticas activas de empleo.
En este marco, el 2 de febrero de 2011, el Gobierno y los Interlocutores Sociales han suscrito el Acuerdo Social y Económico para el crecimiento, el empleo y la garantía de las pensiones, que aborda, entre otras medidas, dicha reforma de las políticas activas de empleo, que contribuya a la mejora del mercado de trabajo y a la mayor empleabilidad de quienes buscan su empleo.
Las líneas acordadas sobre esta reforma, y que son tenidas en cuenta en el presente real decreto-ley, tienen como principal objetivo mejorar la eficiencia de nuestras políticas de empleo, un objetivo que se manifiesta con mayor necesidad y urgencia de alcanzarlo en la coyuntura actual de la economía y el empleo dadas sus repercusiones en el funcionamiento y la situación del mercado de trabajo.
II
Asimismo, el proceso de destrucción de empleo en la economía española, que ha traído consigo la crisis económica y financiera, ha supuesto una mayor limitación en la efectividad de las actuales políticas activas de empleo y la necesidad urgente de una reforma en profundidad de las mismas, abordada en este real decreto-ley, con los objetivos irrenunciables y compartidos por todos los actores que intervienen en el mercado de trabajo de adaptarlas a la realidad del mercado laboral y a las características del territorio; aumentar su eficacia en la mejora de la empleabilidad y las posibilidades de inserción de las personas desempleadas, especialmente jóvenes y paradas de larga duración; responder mejor a las necesidades de las empresas para cubrir sus ofertas de empleo; y situar a los servicios de empleo entre los mejores instrumentos para la gestión del capital humano en el nuevo modelo económico más equilibrado y productivo.
En el diseño y ejecución de las nuevas políticas activas de empleo habrán de estar presentes una serie de principios generales, de los que son de destacar el acceso en condiciones de igualdad a un servicio público y gratuito de toda la ciudadanía, la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo y la prioridad en la ejecución de las políticas activas de empleo para colectivos que más la requieren: jóvenes, con especial atención a aquellos con déficit de formación, mayores de 45 años, personas con discapacidad y personas en paro de larga duración, con especial atención a la situación de las mujeres, así como las personas en desempleo procedentes del sector de la construcción, o personas en situación de exclusión social.
El Gobierno quiere situar las necesidades y los servicios a las personas, especialmente a las desempleadas, y a las empresas como centro de gravedad de la reforma de las políticas activas de empleo. Los Servicios Públicos de Empleo deben dar respuestas eficaces y eficientes a las necesidades de las empresas para cubrir sus ofertas de empleo, así como en materia de formación de sus trabajadores, y deben estar muy próximos a las personas desempleadas, conocer mejor sus necesidades para mejorar su empleabilidad y prestarles apoyo desde que entran en el desempleo hasta que encuentran un empleo, ya sea por cuenta propia o ajena. Por tanto, ha de huirse de una visión muy a corto plazo, puesto que las políticas activas de empleo, por un lado, han de preparar a las personas desempleadas para volver al mercado de trabajo, siendo esta la urgencia de su reforma, pero, por otro lado, también han de contribuir a ir conformando el modelo económico y productivo más adecuado a las necesidades de la sociedad española. Por tanto, han de combinarse medidas que, con carácter inmediato, sirvan para atender a las personas desempleadas, procurarles una atención más personal y más profesional pero que, al mismo tiempo, vayan preparando a estas personas para un escenario distinto al actual por la eclosión de nuevos sectores de actividad productiva o la exigencia de una mayor cualificación profesional.
Por otro lado, ha de procurarse un mejor encaje entre la competencia normativa sobre las políticas activas de empleo, que corresponde al Estado, con la de su ejecución, que corresponde a las Comunidades Autónomas, preservando, al mismo tiempo, la unidad en la atención de las personas en situación de desempleo, puesto que el tratamiento que reciban estas personas no debe ser sustancialmente diferente en función del ámbito territorial en el que viva. Esto puede lograrse con el establecimiento de un catálogo de servicios comunes, así como una Estrategia Española de Empleo que marque los objetivos a conseguir. En este contexto, se hace necesario que cada Comunidad Autónoma tenga libertad para fijar sus propios programas de política activa de empleo, de forma que se ajusten mejor a la realidad de las personas desempleadas y del tejido productivo de la misma.
A esta finalidad se dirigen las medidas para la reforma de las políticas activas de empleo contenidas en este real decreto-ley, y que, a efectos de una mayor claridad y sistematización, han sido agrupadas en cuatro capítulos que orientan sobre las líneas básicas de la reforma.
El capítulo I introduce modificaciones en las normas generales de la política de empleo, de la cual las políticas activas de empleo son un instrumento esencial, junto con la intermediación laboral y la relación de aquellas con las prestaciones del sistema de protección por desempleo. En concreto, se incorpora la elaboración de la Estrategia Española de Empleo, que garantizará la igualdad de acceso, la cohesión social y la complementariedad entre la unidad de mercado y la diversidad territorial, y del Plan Anual de Política de Empleo, en que se concretará anualmente. Se ven afectados por los cambios, los objetivos de la política de empleo, y la dimensión territorial de la misma.
El capítulo II pone el acento en el fortalecimiento de los Servicios Públicos de Empleo en el marco del Sistema Nacional de Empleo. En este sentido, las medidas contenidas en este capítulo contribuirán al afianzamiento de los órganos de concertación territorial y de participación institucional del Sistema Nacional de Empleo, así como de sus instrumentos de coordinación, uno de los cuales es la Estrategia Española de Empleo. De otra parte, las medidas planteadas para el fortalecimiento de los Servicios Públicos de Empleo tienden a mejorar la planificación, gestión y evaluación de las políticas activas de empleo.
Dentro del capítulo III se abordan dos líneas prioritarias del Gobierno en la reforma de las políticas activas de empleo. Por un lado, el establecimiento de un «catálogo de servicios a la ciudadanía», común para todos los Servicios Públicos de Empleo, de manera que se garantice en todo el Estado el acceso en condiciones de igualdad a un servicio público y gratuito de empleo y la igualdad de oportunidades en el acceso al mismo. Por otro lado, el desarrollo de un modelo de atención personalizada a las personas en situación de desempleo basado en un «itinerario individual y personalizado de empleo», de forma que cuenten con el apoyo y la atención de los Servicios Públicos de Empleo en su búsqueda de empleo. Junto a ello se establece una prioridad en la ejecución de las políticas activas de empleo para determinados colectivos que más la requieren.
Por último, el capítulo IV focaliza sus medidas en la línea nuclear de la reforma, es decir, en la transformación en profundidad de los actuales programas de políticas activas de empleo y en la redefinición de su contenido y desarrollo para que sean más útiles para las personas desempleadas. Se avanza en la identificación de los diferentes ámbitos de políticas activas de empleo que habrán de cubrir las Comunidades Autónomas, con las actuaciones y medidas que ellas mismas establezcan, según las necesidades y circunstancias específicas de sus respectivos territorios, poniendo el énfasis tanto en los objetivos finales como en los instrumentos para alcanzarlos. Asimismo, se evoluciona desde el concepto de programas al de servicios a la ciudadanía y las empresas, superando la actual limitación de la gestión de las políticas activas a convocatorias de ayudas.
La articulación de las medidas contenidas en cada uno de estos capítulos se ha realizado, fundamentalmente, mediante una modificación del principal marco regulador de las políticas activas de empleo, constituido por la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo. Complementando lo anterior, y en coherencia con determinados cambios introducidos en dicha Ley, se efectúa una modificación en el artículo 17 del texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto.
Por último, destaca una importante novedad que contiene esta norma, que es la constitución, en el seno del Servicio Público de Empleo Estatal, de un «Fondo de políticas de empleo», cuya finalidad es la de atender las necesidades futuras de financiación en la ejecución de las acciones y medidas que integran las políticas activas de empleo. La Disposición final primera regula su financiación y régimen de funcionamiento, creándose expresamente un Comité de Gestión de dicho fondo para procurar el debido control y ordenación de su gestión económica.
III
Resulta inaplazable la adopción de medidas para reformar las políticas activas de empleo; una reforma que, como se ha puesto de manifiesto con anterioridad, prepare a éstas para contribuir a la empleabilidad de las personas, a la mejor respuesta a las necesidades de las empresas para cubrir sus ofertas de empleo y a situar a los servicios de empleo entre los mejores instrumentos para la gestión del capital humano en el nuevo modelo productivo. El hecho de que estas medidas tengan un carácter estructural y una efectividad más prolongada en el tiempo, no resta fundamentos a la urgente necesidad de abordar la citada reforma en el contexto económico y laboral en que nos encontramos, máxime cuando en el desarrollo y aplicación de las políticas activas de empleo se procurará su relación con sectores emergentes, incluyendo aquellos con mayor capacidad de crecimiento en el medio rural, estratégicos e innovadores en el contexto de la nueva economía sostenible.
Precisamente, entre los fines que se persiguen con esta reforma está el de contribuir a conformar el nuevo modelo económico y productivo, así como un mercado de trabajo más eficiente y de más calidad, algo sobre lo que existe una amplia coincidencia en señalar que sólo resulta posible implementando con urgencia reformas como la que se acomete con el presente real decreto-ley.
Otros fines de la reforma, como mejorar la atención a las personas y su empleabilidad en el mercado de trabajo, así como a las empresas para la mejora de su competitividad, o fomentar la cultura emprendedora y el espíritu empresarial, así como mejorar la atención y acompañamiento a las personas emprendedoras en la puesta en marcha de su iniciativa empresarial, son fines que justifican, por sí mismos, esa urgente necesidad en la aprobación de la reforma, para acelerar los efectos potencialmente beneficiosos que, en términos de creación de empleo, podrán tener las nuevas medidas en un momento en que se vislumbra una cierta recuperación de la economía española.
Finalmente, procede destacar la intensa participación que las Comunidades Autónomas y los Interlocutores Sociales han tenido, con sus aportaciones, en el establecimiento de las bases que han orientado las medidas contenidas en este real decreto-ley, y que forman parte esencial del Acuerdo Social y Económico suscrito entre el Gobierno y los Interlocutores Sociales el 2 de febrero de 2011 al que se ha hecho referencia anteriormente.
Por consiguiente, la necesidad de que las Comunidades Autónomas puedan aplicar rápidamente las medidas que se adoptan, con el fin de dar inmediato cumplimiento a los fines expuestos, unida al compromiso de finalizar la elaboración de la primera Estrategia Española de Empleo, constituyen el hecho habilitante de extraordinaria y urgente necesidad que la Constitución exige en su artículo 86 para aprobar este real decreto-ley.
En su virtud, en uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución española, a propuesta del Ministro de Trabajo e Inmigración, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 18 de febrero de 2011,
DISPONGO:
CAPÍTULO I. Normas generales de la política de empleo
Artículo 1. Objetivos de la política de empleo.
Se añaden las letras h) e i), en el artículo 2 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo con la siguiente redacción:
«h) Proporcionar servicios individualizados a la población activa dirigidos a facilitar su incorporación, permanencia y progreso en el mercado laboral, así como a las empresas para contribuir a la mejora de su competitividad.
Fomentar la cultura emprendedora y el espíritu empresarial, así como mejorar la atención y acompañamiento a las personas emprendedoras en la puesta en marcha de su iniciativa empresarial.»
Artículo 2. La dimensión local de la política de empleo.
Se modifica el artículo 4 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, que queda redactado en los siguientes términos:
«Artículo 4. La dimensión local de la política de empleo.
Las políticas de empleo, en su diseño y modelo de gestión, deberán tener en cuenta su dimensión local para ajustarlas a las necesidades del territorio, de manera que favorezcan y apoyen las iniciativas de generación de empleo en el ámbito local.
De conformidad con la Constitución, con los Estatutos de Autonomía y con la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas, en ejecución de las acciones y medidas de políticas activas, podrán establecer los mecanismos de colaboración oportunos con las entidades locales.
Las entidades locales podrán participar en el proceso de concertación territorial de las políticas activas de empleo, mediante su representación y participación en los órganos de participación institucional de ámbito autonómico.
Los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas serán los responsables de trasladar al marco del Sistema Nacional de Empleo la dimensión territorial de las políticas activas de empleo y de determinar, en su caso, la representación de las entidades locales en los órganos de participación institucional de ámbito autonómico.»
Artículo 3. Estrategia Española de Empleo y Plan Anual de Política de Empleo.
Uno. Se añade un artículo 4 bis, a la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, con la siguiente redacción:
«Artículo 4 bis. Estrategia Española de Empleo.
En el ejercicio de las competencias definidas en el artículo 3.1, el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Trabajo e Inmigración, aprobará la Estrategia Española de Empleo, que se elaborará en colaboración con las Comunidades Autónomas y con la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, se informará por la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, y se someterá a consulta e informe del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo.
La Estrategia Española de Empleo incluirá los siguientes elementos:
Análisis de la situación y tendencias del mercado de trabajo.
Orientaciones y objetivos a alcanzar en materia de política de empleo para el conjunto del Estado y para cada una de las Comunidades Autónomas. Los objetivos en materia de política activa de empleo se referirán a los ámbitos definidos en el artículo 25.
Asimismo, se identificarán aquellas acciones y medidas que sean de aplicación para el conjunto del Estado.
Un sistema de indicadores cuantitativos y cualitativos que permitan el seguimiento de los objetivos y su grado de cumplimiento.
Dotación presupuestaria indicativa que incluirá los fondos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado, el Fondo Social Europeo y, en su caso, de otras fuentes de financiación.
La Estrategia Española de Empleo, con el fin de reflejar de forma más completa todas las políticas activas de empleo que se desarrollan en el conjunto del Estado, incluirá la información correspondiente a las acciones y medidas de estas políticas que las Comunidades Autónomas realizan con recursos económicos propios.
La Estrategia Española de Empleo tendrá carácter plurianual en los términos que se establezcan en la misma. Con el fin de conseguir su mejora permanente y, en su caso, su revisión o actualización, se someterá a una evaluación anual.»
Dos. Se añade un artículo 4 ter, a la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, con la siguiente redacción:
«Artículo 4 ter. Plan Anual de Política de Empleo.
El Plan Anual de Política de Empleo concretará, con carácter anual, los objetivos de la Estrategia Española de Empleo a alcanzar en el conjunto del Estado y en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, así como los indicadores que se utilizarán para conocer el grado de cumplimiento de los mismos.
Asimismo, para alcanzar estos objetivos, contendrá las acciones y medidas de políticas activas de empleo que se proponen llevar a cabo, tanto las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias de ejecución de las políticas activas, como el Servicio Público de Empleo Estatal en ejecución de la reserva de crédito establecida en su presupuesto de gastos.
El Plan Anual de Política de Empleo se elaborará, teniendo en cuenta las previsiones formuladas por las Comunidades Autónomas y el Servicio Público de Empleo Estatal, en el seno de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, se informará por el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, regulado en el artículo 7.1.b), y se aprobará por el Consejo de Ministros junto con la formalización de los criterios objetivos de distribución de los fondos de empleo contemplados en el artículo 14.»
CAPÍTULO II. Fortalecimiento de los Servicios Públicos de Empleo en el marco del Sistema Nacional de Empleo
Artículo 4. El Sistema Nacional de Empleo.
Uno. Se añade la letra h), en el artículo 6, de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo con la siguiente redacción:
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