Ley 1/2011, de 10 de febrero, de convenios de la Comunidad Autónoma de Aragón

Norma derogada, con efectos desde el 2 de octubre de 2021, por la disposición derogatoria única.c) de la Ley 5/2021, de 29 de junio. Ref. BOE-A-2021-12701#dd

En nombre del Rey y como Presidente de la Comunidad Autónoma de Aragón, promulgo la presente Ley, aprobada por las Cortes de Aragón, y ordeno se publique en el «Boletín Oficial de Aragón» y en el «Boletín Oficial del Estado», todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 del Estatuto de Autonomía de Aragón.

PREÁMBULO

El Estatuto de Autonomía de Aragón, aprobado por Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, dedica su Título VII, bajo la rúbrica «Cooperación Institucional y Acción Exterior», a la regulación de las relaciones de colaboración que la Comunidad Autónoma de Aragón puede establecer con el Estado, con otras Comunidades Autónomas, con la Unión Europea y en el ámbito de la acción exterior.

Concretamente, tratándose de las relaciones con el Estado y con otras Comunidades Autónomas, indica expresamente el Estatuto de Autonomía en sus artículos 88 y 91 que, en su ámbito propio de actuación, el régimen jurídico de los convenios será establecido por ley de Cortes de Aragón. Por su parte, los artículos 92 y 98 prevén la participación de Aragón y la promoción de sus intereses en los ámbitos europeo y de cooperación exterior.

La importancia que en el desarrollo del Estado de las Autonomías ha tenido el principio de colaboración como criterio informador imprescindible de las relaciones institucionales y su creciente desarrollo práctico no se ha visto correspondido con un suficiente apoyo normativo.

Así, la Constitución española de 1978 únicamente se refiere a las relaciones entre Comunidades Autónomas en su artículo 145, distinguiendo entre convenios y acuerdos de cooperación. Por su parte, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece con carácter general determinados principios orientadores de estas relaciones y regula, con un marco normativo mínimo, las técnicas a través de las cuales se puede dar cauce a las mismas. Entre ellas, recoge los convenios que la Administración General del Estado puede celebrar con las Administraciones de las Comunidades Autónomas. Se centra en este caso, artículos 6 y 8, en su ámbito externo relativo a su origen, contenido y efectos.

En las Comunidades Autónomas, la regulación de las relaciones de colaboración y de los convenios viene circunscrita a cuestiones de ámbito interno de la formación de su voluntad, como las referentes al procedimiento en el que ésta se articula, órganos que intervienen y regulación del Registro. En Aragón, esta materia se encuentra recogida en el Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 2/2001, artículos 44 a 48, complementada con el Decreto 151/1988, de 4 de octubre, por el que se regula el funcionamiento del Registro de convenios. Por su parte, la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón, atribuye al Presidente, en su artículo 4.1), la función de firmar los convenios y acuerdos de cooperación en los que la Comunidad Autónoma sea parte, atribución que puede delegar en los Vicepresidentes o Consejeros, según dispone en el artículo 5.1); y al Gobierno de Aragón, autorizar los acuerdos de colaboración en el ámbito de la Unión Europea y acción exterior y los convenios con el Estado y con otras Comunidades Autónomas, de conformidad con el artículo 12, apartados 12), 24) y 28).

De conformidad con la base constitucional y estatutaria expuesta, con respeto a la normativa básica estatal y en el ámbito propio de la formación de la voluntad negocial de la Comunidad Autónoma de Aragón, la presente ley tiene por finalidad potenciar y facilitar al máximo, en los distintos niveles de relación, el uso de los convenios. Para ello, se aborda la regulación de la materia desde un punto de vista global, de manera que, además de los convenios con el Estado y con otras Comunidades Autónomas y los acuerdos de colaboración celebrados en el ámbito de la Unión Europea y de la acción exterior, se recogen los que se celebren con universidades públicas y con las corporaciones de derecho público.

Por otra parte, la ley tiene como objetivo aportar sistematicidad, claridad y transparencia a la actividad convencional que en el futuro se desarrolle por la Comunidad Autónoma de Aragón, al efecto de aportar instrumentos útiles de información para los ciudadanos y para todas las entidades que forman parte del sector público aragonés, en el ejercicio de su actividad.

La ley se estructura en siete Capítulos, dos disposiciones adicionales, una derogatoria y dos finales.

El Capítulo I, bajo la rúbrica «Disposiciones generales», centra el objeto de la ley en la regulación del ámbito interno de los convenios de naturaleza institucional, que se pretende abordar desde una visión amplia, que se manifiesta, por un lado, en su alcance subjetivo, referido a todos los celebrados por las entidades que puedan incluirse en el sector público de la Comunidad Autónoma de Aragón y, por otro, en el plano material, al poder considerar convenio lo que tenga por objeto un acuerdo de voluntades que afecte al ejercicio de las competencias, cualquiera que sea su denominación. No obstante, por motivos de especificidad material, quedan fuera de la aplicación directa de la ley, y solo lo es con carácter supletorio, los celebrados con las entidades locales y, fuera de su ámbito, los regidos por la normativa de contratos, urbanismo y en materia de seguridad pública.

En lo demás, en este Capítulo se regulan cuestiones de ámbito general relativas a los principios informadores que orientan la celebración de los convenios y su contenido mínimo, teniendo presente como referencia los principios estatutarios y la normativa básica estatal.

El Capítulo II se dedica a los convenios que se celebren con el Estado, incluyendo en este ámbito los órganos constitucionales y estatales con autonomía funcional, tales como el Consejo General del Poder Judicial, el Ministerio Fiscal o el Banco de España. La regulación parte de los criterios que deben presidir las relaciones institucionales en la celebración de los convenios, buscando el adecuado equilibrio entre la defensa de Aragón y la cohesión del Estado autonómico.

En este ámbito, la utilización del convenio como instrumento de colaboración ha dado lugar a diferentes denominaciones, utilizadas de forma indistinta, situación que, teniendo en cuenta la importancia numérica que los convenios verticales han alcanzado, es preciso concretar a efectos internos, con fin de conseguir la sistemática necesaria. Para ello, siguiendo la tipología mínima establecida en la normativa básica estatal, se distingue, en función de su grado de vinculación, entre protocolo general, convenio marco y convenio de colaboración.

La práctica en este espacio de relación hace necesaria la diferenciación entre la actuación en marcos multilaterales y bilaterales. La ley, teniendo la referencia del Estatuto de Autonomía de Aragón, remarca con especial significación este segundo, al indicar una serie de materias de singular importancia para Aragón y cuyo desarrollo mediante la formalización de convenios bilaterales se impone como uno de los objetivos fundamentales de la ley.

Los convenios con otras Comunidades Autónomas se regulan en el Capítulo III. Se pretende potenciar el uso de los instrumentos horizontales como un elemento básico para el desarrollo del Estado autonómico y que hasta el momento es casi inexistente. Para ello, junto con la distinción normativa de los instrumentos regulados en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía, se introduce otra, como son los protocolos o acuerdos de coordinación, regulando la posibilidad, muy utilizada en la práctica, de formalizar estas relaciones interautonómicas en asuntos de naturaleza política y que, si bien están desprovistas de eficacia vinculante, tienen indudable utilidad para la coordinación y cooperación entre las Comunidades Autónomas.

Además, dentro de los márgenes que posibilita la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Aragón, se dota a estos instrumentos de la mayor flexibilidad posible en su tramitación. Así, mientras los acuerdos de cooperación requieren ratificación de las Cortes de Aragón, en los convenios de colaboración se establece su comunicación, a efectos informativos, a las Cortes de Aragón y a las Cortes Generales. Por su parte, para los protocolos o acuerdos de coordinación, de conformidad con lo declarado por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 44/1986, de 17 de abril, no es necesaria comunicación o ratificación posterior.

El Capítulo IV plasma normativamente las posibilidades que en el ámbito de la Unión Europea y de la acción exterior establece el Estatuto de Autonomía, siguiendo en las relaciones transfronterizas, interterritoriales y transnacionales los dictados del Tribunal Constitucional y los tratados internacionales. En este marco, es preciso distinguir los convenios y acuerdos que pueden derivarse de la normativa comunitaria, como es el caso de las Agrupaciones Europeas de Cooperación Territorial, de los que lo hagan de convenios o tratados internacionales, como el Tratado de Bayona sobre cooperación transfronteriza entre entidades territoriales del Reino de España y la República Francesa. En ambos casos, se destacan las materias que pueden ser objeto de acuerdo y se disponen los límites de actuación.

Los Capítulos V y VI regulan, respectivamente, los convenios que se celebran con las universidades públicas y las corporaciones de derecho público. El ámbito de actuación que para estos casos recoge la ley se incorpora, a efectos sistemáticos, a partir de lo que ya venía regulado en la normativa aragonesa, como la Ley 26/2003, de 30 de diciembre, de medidas tributarias y administrativas, la Ley 2/1998, de 12 de marzo, de Colegios Profesionales de Aragón, o la Ley 5/2005, de 14 de junio, de Ordenación del Sistema Universitario de Aragón. Se pretende fomentar el uso de los convenios al objeto de facilitar el cumplimiento de los fines que son propios de las universidades públicas o la participación de las corporaciones de derecho público en la actuación de la Administración autonómica.

Por último, el Capítulo VII lleva por rúbrica «Procedimiento». Su regulación viene motivada, por un lado, por la intención de flexibilizar los trámites internos al objeto de facilitar el desarrollo de la actividad convencional. En este sentido, la ley se limita a regular la necesidad de elaborar una memoria justificativa y, en su caso, económica, por el centro directivo promotor, la autorización para su celebración y la firma. En el caso de la autorización, al igual que establece la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón, corresponde otorgarla al Gobierno de Aragón, si bien en la presente norma se generaliza esta autorización para todos los supuestos regulados en la misma y se deja abierta la posibilidad de que sea otorgada por órganos distintos. Además, en los protocolos o acuerdos de coordinación que se suscriban en el ámbito de órganos e instrumentos de colaboración, tales como las Conferencias Sectoriales o los Encuentros entre Comunidades Autónomas, no será necesaria previa autorización para su firma por el representante designado por el Gobierno, nombramiento que por sí mismo y para estos supuestos le permite ostentar este poder de decisión.

Por otro lado, la transparencia y la publicidad que debe darse a los convenios caracterizan esta regulación. Para ello, se proclama la naturaleza pública del Registro y se establece la obligatoriedad de inscribir todos los convenios en un plazo determinado y de publicarlos.

En cuanto a las disposiciones de la parte final, destaca la regulación de las disposiciones adicionales. Se trata de ofrecer adecuado apoyo normativo, ausente actualmente, tanto a los convenios que pueda celebrar el Gobierno de Aragón con las otras instituciones de la Comunidad Autónoma y con los órganos estatutarios con autonomía funcional, como a los convenios que puedan celebrar entre sí los entes del sector público de la Comunidad Autónoma de Aragón.

CAPÍTULO I

Disposiciones Generales

Artículo 1. Objeto.

La presente ley tiene por objeto regular los convenios y acuerdos que suscriba la Comunidad Autónoma de Aragón en el ámbito propio de su actuación.

Artículo 2. Ámbito subjetivo.

Artículo 3. Ámbito material.

Artículo 4. Colaboración privada.

Las personas físicas y las jurídicas privadas podrán colaborar, sin ánimo de lucro, en los convenios y acuerdos sometidos a la presente ley, siempre que el objeto de su actuación no entre dentro del ámbito de aplicación de la normativa reguladora de los contratos del sector público o normas administrativas especiales.

Artículo 5. Principios informadores generales.

Artículo 6. Contenido.

CAPÍTULO II

Convenios con el Estado

Artículo 7. Criterios de relación.

Los convenios que la Comunidad Autónoma de Aragón suscriba con el Estado para cumplir objetivos de interés común estarán presididos por la defensa de los intereses de Aragón y la cohesión del Estado autonómico, con respeto en todo caso a las singularidades derivadas de la identidad propia de Aragón.