LegalizeLey 17/2010, de 22 de diciembre, de mancomunidades y entidades locales menores de Extremadura
EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE EXTREMADURA
Sea notorio a todos los ciudadanos que la Asamblea de Extremadura ha aprobado y yo, en nombre del Rey, de conformidad con lo establecido en el artículo 49.1 del Estatuto de Autonomía, vengo a promulgar la siguiente Ley.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
En el texto de esta ley toman cuerpo dos de las iniciativas legislativas de nuestra Comunidad Autónoma más esperadas y necesarias en el ámbito local, con el objetivo de dotar de una regulación más completa a las mancomunidades y la específica que, por razones de singularidad de las existentes en nuestro territorio, exigen las entidades locales menores extremeñas.
Ambos esfuerzos normativos tienen puesto su horizonte en el convencimiento de que la puesta en valor y permanente ratificación de la autonomía local se traduce para los ciudadanos en la mejora de los servicios que reciben de las administraciones públicas y, en definitiva, de su propia calidad de vida.
La unión de ambas materias en un mismo texto normativo, aun cuando comparten algunas singularidades y giran en el mismo campo de nuestro ordenamiento jurídico y de nuestra realidad institucional, responde más a razones de oportunidad que de cohesión de ambos regímenes regulatorios, sin que con ello se pierda la ocasión en el texto de coordinar aquellas cuestiones que relacionan las entidades locales menores y las mancomunidades, allí donde se ha considerado necesario.
Igualmente, la ley parte del pleno respeto a la realidad actualmente existente en nuestra región de las entidades locales que regula, ya sean mancomunidades o entidades locales menores.
Por razones sistemáticas, tras las precisiones contenidas en el Título Preliminar sobre el objeto, el ámbito de aplicación y los fines que persigue la norma, se dedica el Título I a las mancomunidades y el Título II a las entidades locales menores.
En cuanto a la regulación de las mancomunidades, el punto de partida que toma en consideración la ley es la necesidad que tienen los municipios y entidades locales menores extremeños de disponer de un instrumento eficaz que les permita afrontar de forma asociada la compleja realidad social, económica y de servicios a la que se enfrentan en la actualidad.
En este sentido, pocas conclusiones han sido objeto de tanto consenso entre las distintas visiones políticas y jurídicas en torno al gobierno y la administración local como la idea de que nuestros municipios se han enfrentado a una importante evolución de necesidades y realidades sociales y de servicios en los últimos veinticinco años de funcionamiento democrático, de tal modo que su posición frente al ciudadano y al resto de las administraciones públicas es totalmente diferente a la originaria.
Los municipios constituyen en muchas ocasiones la primera y más directa Administración Pública con la que se encuentra el ciudadano en su actividad cotidiana, de tal modo que la importante transformación operada en nuestra sociedad desde muchos puntos de vista ha generado la necesidad de buscar vías de satisfacción de sus necesidades y del interés general muy diferentes a las convencionales, ancladas en conceptos y presupuestos no siempre útiles o completamente eficaces frente a nuestra realidad actual.
A este auxilio han cooperado decisivamente las asociaciones voluntarias que, dentro de nuestra tradición local, configuran las tradicionales mancomunidades de municipios, que han prestado y prestan un incuestionable apoyo para que los municipios canalicen la prestación en común de servicios de su competencia.
La experiencia en nuestra Comunidad Autónoma de las mancomunidades de municipios, con sus peculiaridades y problemática propia, no ha podido ser más satisfactoria, en la medida en que han ayudado a los municipios a prestar servicios en común y de forma más eficiente.
Sin desconocer la realidad organizativa y jurídica de estas mancomunidades tradicionales de municipios, no es menos cierto que algunas de ellas, sin embargo, se han configurado de hecho como especiales instrumentos de cooperación que, bajo la premisa de esa prestación de servicios, constituyen en realidad una decidida herramienta de mejor y más adecuada vertebración del territorio, así como para el desarrollo social, económico y cultural de sus poblaciones. Estas mancomunidades, que favorecen e impulsan de forma significativa un desarrollo sostenible, equilibrado e igualitario de sus respectivos entornos y que, en definitiva, constituyen la primera de las dos materias que aborda de esta Ley, fueron objeto de calificación como integrales por la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura a partir de la aprobación del Decreto 74/2008, de 25 de abril, por el que se establece un fondo de cooperación para las mancomunidades integrales de municipios de Extremadura.
A partir de esa norma, cuya finalidad no era expresamente la definición y regulación de las mancomunidades integrales, se ha puesto quizá más en evidencia la necesidad de dotar de un ámbito complementario y específico de regulación que les sea propio, potenciando su existencia y dotándolas, con pleno respeto a su autonomía propia, de las normas básicas que permitan su estructuración como entidades funcionales, de gestión eficaz, cercanas al ciudadano y capaces de dar satisfacción rápida y precisa a sus necesidades, dentro del ámbito competencial que evidentemente les es propio.
La idea estructural básica de este modelo de regulación es, por tanto, la necesidad de concebir a la mancomunidad integral, especie dentro del género de las mancomunidades, como un instrumento con vocación de permanencia, a través del cual municipios y entidades locales menores colindantes en lo territorial y que comparten una realidad económica, social y cultural, o una tradición propia común, puedan estructurar en conjunto la prestación de sus servicios, de una parte, y las políticas de desarrollo y promoción de sus poblaciones, compatibilizándolas con las singularidades y especificidades de los diferentes territorios de nuestra Comunidad Autónoma.
Con este régimen no se pretende sustituir ni mermar el que regula las mancomunidades de municipios tradicionales, sino crear uno específico y más concreto para las que, de entre las primeras, merezcan el calificativo de integrales, asumiendo por supuesto que ambos tipos coexistirán en nuestro espacio local.
En esta línea, se ha pretendido apuntar un régimen de gobierno de las mancomunidades integrales, siempre dentro del pleno respeto a las decisiones que cada entidad local mancomunada consiga trasladar y plasmar en la norma estatutaria por la que se regulen, buscando la eficiencia en la gestión y la utilidad de la asociación para la dinamización del desarrollo local. Aun a riesgo de trazar previsiones que en ocasiones puedan ser tachadas de reglamentaristas, la ley aborda la materia con la esperanza de fomentar que las mancomunidades integrales lleven a cabo su labor con la mirada fija en, de una parte, el mejor servicio al ciudadano y, de otra, la mayor promoción y desarrollo posibles de su entorno, dinamizando su economía, su cultura, su tradición y, en definitiva, los valores propios de cada territorio dentro de sus particularidades geográficas, naturales, tradicionales o de cualquier otro orden.
A su vez, la ley pretende fomentar de forma decidida la cooperación interadministrativa como solución válida y potente para evitar que la coexistencia de competencias de varias Administraciones Públicas en una misma materia o en un mismo territorio provoque en el ciudadano la percepción de servicios de menor calidad o la confusión a la hora de abordar iniciativas positivas para el desarrollo de la economía, la cultura o los valores propios de su entorno.
De otro lado, el Título II se dedica en su integridad a las entidades locales menores extremeñas, con la idea central de dotarlas de la suficiente autonomía y régimen competencial como para garantizar el logro de sus fines. No cabe la menor duda de que en aquellos supuestos en que concurren unas determinadas circunstancias y una voluntad concreta de los ciudadanos, la figura de la entidad local menor constituye un instrumento útil para mayor acercamiento del gobierno municipal a determinados núcleos poblacionales, personalizando y optimizando la toma de determinadas decisiones singulares que les afectan y que, en el conjunto de un municipio, pueden indebidamente diluirse.
Las entidades locales menores se configuran en la Ley, por tanto, siguiendo las directrices marcadas por nuestra legislación básica, pero procurando en todo momento centrar su papel y competencias en aquellos aspectos que realmente deben constituir su ámbito de actuación, lo que supone en la práctica limitar su capacidad de intervención en determinados asuntos para potenciarla significativamente en otros.
Por tal motivo, si la participación de los ciudadanos representa un importantísimo valor en la actuación de nuestras Administraciones Públicas en general, en el caso de las entidades locales menores se torna en realmente decisiva y en ese convencimiento se ha preparado esta norma.
Con tales objetivos, el Título II de la ley aborda los aspectos más singulares de la creación y organización de las entidades locales extremeñas, introduciendo particularidades significativas en cuanto al régimen de elección y sustitución del Alcalde Pedáneo y de los miembros de la Junta Vecinal, así como acerca de la posibilidad de plantear en éstas cuestiones de confianza y mociones de censura.
Finalmente, el enfoque de la ley no debe perder de vista la interesante posibilidad que representa para la Comunidad Autónoma de Extremadura disponer de una regulación específica en materia de gobierno y administración local, que potencie y singularice el funcionamiento y la labor que en la región, por sus características poblacionales y geográficas, desarrollan todas las entidades locales. En esta idea, la presente Ley se configura como un primer paso legislativo que aborda la cuestión, con la mirada puesta en un camino más largo que, de forma coordinada, establezca los instrumentos que permitan un régimen normativo singularizado para nuestra Administración Local.
Por lo anteriormente expuesto, oído el Consejo Consultivo de Extremadura y previa deliberación en Consejo de Gobierno en su sesión de 9 de julio de 2010, se desarrolla el presente texto legal.
TÍTULO PRELIMINAR
Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación de la ley.
La presente ley tiene por objeto establecer un marco legal que regule la creación, el gobierno, el régimen de organización, el funcionamiento y la supresión tanto de las mancomunidades como de las entidades locales menores en el territorio de la Comunidad Autónoma de Extremadura.
La ley será de aplicación a todas las mancomunidades y a las entidades locales menores constituidas o que se constituyan dentro del territorio de la Comunidad Autónoma de Extremadura, que deberán adecuar sus estatutos y órganos de gobierno, así como ajustarse en su régimen económico, organizativo y de funcionamiento, a las disposiciones contenidas en ella.
Artículo 2. Fines.
La regulación contenida en esta norma persigue potenciar el desarrollo de las mancomunidades, de los municipios y de las entidades locales menores de Extremadura con la finalidad primordial de garantizar los servicios básicos a su población, potenciando un desarrollo social y económico sostenible, equilibrado e igualitario de estos entes locales para alcanzar la cohesión social y la vertebración territorial, prestando especial atención a la lucha frente a la despoblación y al aprovechamiento sostenible de los recursos endógenos, posibilitando la igualdad efectiva de oportunidades y el libre ejercicio de los derechos de la ciudadanía en todo el territorio.
TÍTULO I
Mancomunidades de municipios y de entidades locales menores
CAPÍTULO I
Disposiciones generales
Artículo 3. Derecho de los municipios y de las entidades locales menores a mancomunarse.
Los municipios podrán asociarse en mancomunidades con el fin de servirse de ellas para la prestación en común de servicios y la ejecución de obras de su competencia. Asimismo las Entidades Locales Menores podrán formar parte de Mancomunidades de acuerdo con los requisitos y procedimientos previstos en la presente ley.
En los supuestos, con los requisitos y mediante los procedimientos previstos en la presente ley, los municipios y las entidades locales menores de Extremadura podrán constituirse y asociarse en una mancomunidad calificada como integral con otros con los que tengan continuidad territorial, siempre que la asociación en ella tenga por objeto, la prestación en común de obras y servicios que contribuyan a la vertebración económica y social de sus territorios y el desarrollo sostenible, equilibrado e igualitario de su entorno.
En el ámbito de sus competencias, las entidades locales menores de Extremadura gozan del derecho a constituirse e integrarse en mancomunidades, de las que formen parte al menos dos municipios, si para ello cuentan con la autorización de la iniciativa por el municipio matriz al que estén adscritas. Dicha autorización se entenderá emitida si solicitada la misma por la Entidad Local Menor al Ayuntamiento matriz y transcurrido el plazo de un mes éste no hubiera adoptado acuerdo motivado en contra de aquélla.
En aquellos casos en los que se exija la autorización por el Ayuntamiento matriz de los actos y acuerdos que se adopten por las Entidades Locales Menores para el ejercicio de sus potestades como miembro de pleno derecho de Mancomunidades se aplicará igualmente el criterio establecido en el apartado precedente y se entenderá emitida dicha autorización si solicitada la misma por la Entidad Local Menor al Ayuntamiento matriz y transcurrido el plazo de un mes éste no hubiera adoptado acuerdo motivado en contra de aquélla.
Artículo 4. Concepto y naturaleza jurídica de las mancomunidades.
Las mancomunidades de Extremadura son entidades locales voluntarias de carácter no territorial, que gozan para el cumplimiento de los fines señalados en sus estatutos de personalidad y capacidad jurídica propia, distinta de la de los municipios y entidades locales menores que las integran.
Artículo 5. Prerrogativas, competencias y potestades de las mancomunidades.
Para el cumplimiento de sus fines, las mancomunidades de Extremadura, de conformidad con las determinaciones contenidas en sus estatutos y con lo establecido en la legislación en materia de régimen local, podrán asumir las siguientes potestades y prerrogativas, que se ejercitarán de acuerdo con la legislación aplicable en cada caso:
Las potestades reglamentaria y de autoorganización.
Las potestades tributaria y financiera.
La potestad de programación o planificación.
La potestad expropiatoria, con autorización previa por la Junta de Extremadura.
Las potestades de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes, así como las de defensa de su patrimonio.
La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.
Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora.
La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos.
Las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública para los créditos de la misma, sin perjuicio de las que correspondan a las Haciendas del Estado y las Comunidades Autónomas; así como la inembargabilidad de sus bienes y derechos, en los términos previstos en las leyes.
En ningún caso podrán las mancomunidades asumir la totalidad de competencias del municipio o de la entidad local menor que en ella se integren.
Dentro de su ámbito de competencias y con respeto a las previsiones contenidas en sus estatutos y en la normativa sectorial y de régimen local que resulte de aplicación, las mancomunidades de Extremadura podrán adquirir, poseer, reivindicar, permutar, gravar o enajenar toda clase de bienes; establecer y explotar las obras, servicios e instalaciones mancomunadas; obligarse; interponer los recursos establecidos y ejecutar acciones previstas en las leyes y, en especial, suscribir convenios, contratos, acuerdos y formar consorcios con el Estado, la Comunidad Autónoma, la provincia, los municipios, otras mancomunidades y con las demás entidades de derecho público o privado, para la realización de las funciones que les son propias, así como regular la colaboración con dichas entidades para la prestación de los servicios y el logro de los fines que dependan de éstas y que sean de interés para la mancomunidad y las entidades locales que la integren.
Aun cuando no exista previsión estatutaria que atribuya a la mancomunidad alguna competencia, potestad o prerrogativa, se entenderá que le corresponden siempre que sea precisa para el cumplimiento de los fines recogidos en sus estatutos.
Las potestades financiera y tributaria estarán limitadas al establecimiento y ordenación de tasas por prestación de servicios o realización de actividades, imposición de contribuciones especiales y fijación de tarifas y precios públicos.
Artículo 6. Duración y vigencia de las mancomunidades.
A menos que sus estatutos dispongan otra cosa, la duración y vigencia de las mancomunidades sería indefinida.
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