Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen gobierno de las Illes Balears

EL PRESIDENTE DE LAS ILLES BALEARS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey, y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 48.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente Ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El modelo genérico de administración pública en España ha experimentado a lo largo de los últimos tiempos diferentes cambios, algunos de los cuales han sido de una destacable trascendencia. Se ha pasado de un tipo de organización especialmente preocupada por la imparcialidad y la aplicación objetiva de la ley y por la preservación del orden público y del jurídico, a otro, principalmente en las tres últimas décadas, más centrado en el desarrollo de nuevos servicios en el marco del estado del bienestar, visto el volumen de necesidades cada vez mayores que la ciudadanía espera que los poderes públicos solucionen.

El aumento de recursos disponibles a estos efectos y la ampliación de los límites de la acción pública han hecho necesaria una mayor atención sobre la eficacia y la eficiencia de la manera de hacer de las organizaciones, como también la introducción de una nueva cultura en la gestión de los servicios. A la vez, se ha producido una profunda reflexión sobre el papel de los directivos y las directivas públicos y de los líderes políticos en este nuevo espacio, en un mundo más abierto y globalizado, en el que todo es más próximo y, al tiempo, más complejo, con una ciudadanía más exigente en busca de una legitimación social que va más allá de la que proporciona la mera existencia y el funcionamiento de los mecanismos institucionales, democráticos y de la acción de gobierno.

Además, y simultáneamente, estas tres décadas han sido el marco temporal en el que se han producido otras dos transformaciones: por una parte, el desarrollo del estado de las autonomías, con una descentralización del poder político, que ha significado la creación de las administraciones de las comunidades autónomas y el traspaso de competencias tan relevantes como las de salud y las de educación a los nuevos gobiernos territoriales; por otra parte, la incorporación activa a la Unión Europea, con cesión de determinadas competencias estatales al nuevo conjunto comunitario y con una nueva dimensión política, económica y social.

Esta última realidad de grandes cambios competenciales entre los diferentes niveles de gobierno, la débil implantación del modelo gerencial conseguida en muchos ámbitos institucionales hipotecados por poderosas inercias estructurales, como también la fuerte crisis económica y de valores sufrida en los últimos meses y con raíces en los últimos años, obligan a subrayar acciones y principios hoy todavía válidos y a apuntar otros nuevos para afrontar con éxito un cambio definitivo, que permita pasar del modelo netamente burocrático originario a otro gerencial y de gobernanza, en nuestra administración y nuestra acción de gobierno.

Los cambios que se han desarrollado hasta ahora han sido iniciativas de carácter diverso, pero principalmente de tipo estratégico, de nuevos derechos, valores y principios, como también organizativos y tecnológicos, con equivalentes de carácter legislativo.

II

El artículo 14 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, después de la reforma llevada a cabo mediante la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, define como derecho de los ciudadanos y de las ciudadanas de las Illes Balears en relación con las administraciones públicas, entre otros y sin perjuicio de lo que dispone la legislación básica del Estado, el derecho a una buena administración y al acceso a los archivos y registros administrativos de las instituciones y administraciones públicas de las Illes Balears, derecho que, señala, tendrá que ser regulado por una ley del Parlamento de las Illes Balears.

Asimismo, el artículo mencionado define el derecho de la ciudadanía a disfrutar de servicios públicos de calidad y que las administraciones públicas de las Illes Balears traten sus asuntos de forma objetiva e imparcial y en un plazo razonable, y también a acceder a la función pública en condiciones de igualdad y según los principios constitucionales de mérito y capacidad.

El artículo 15 reconoce igualmente el derecho de los ciudadanos y de las ciudadanas de las Illes Balears a participar de manera individual o colectiva en la vida política, económica, cultural y social de la comunidad autónoma, como también en los asuntos públicos, en condiciones de igualdad, directamente o mediante representantes, en los términos que establecen la Constitución, el mismo Estatuto y las leyes.

Hay que destacar que a lo largo del Estatuto hay referencias expresas a la calidad de los servicios en los ámbitos de la justicia, la educación y la salud, entre otros.

III

El derecho a una buena administración, es decir, a la presencia y al despliegue del conjunto de principios, herramientas, estrategias e instrumentos que dirigen la actuación de la administración hacia la ciudadanía, ha sido objeto de una regulación que ha supuesto unos niveles de exigencia cada vez más altos y que, hoy en día, nos habla al mismo tiempo de la calidad de las organizaciones y de los servicios públicos.

En el ámbito europeo, el Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007 reconoce los derechos, las libertades y los principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de 7 de diciembre de 2000, adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, y proclama que dicha carta tiene el mismo valor jurídico que los tratados.

El artículo 41 de la Carta establece el derecho a una buena administración, definido como el que toda persona tiene respecto del hecho de que las instituciones, los órganos y los organismos de la Unión traten sus asuntos de manera imparcial y equitativa y en un plazo razonable. Este derecho incluye, en particular, el de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente; el de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial, y la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones. Igualmente, el derecho a una buena administración se traduce en el hecho de que toda persona tiene derecho a la reparación por la Unión de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los derechos de los estados miembros, como también a dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de los tratados y a recibir una respuesta en esta misma lengua.

El artículo siguiente, el 42, reconoce el derecho de todo ciudadano o ciudadana de la Unión y de toda persona física o jurídica que resida en un estado miembro o tenga en él su domicilio social al acceso a los documentos de las instituciones, los órganos y los organismos de la Unión, sea cuál sea su soporte.

En el ámbito de la Administración General del Estado (AGE) y como legislación básica, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, en la redacción del artículo 3 recogió en su momento una serie de principios (los de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, como también los de cooperación y colaboración, de eficiencia y servicio a la ciudadanía y de transparencia y de participación) que fijaron retos emprendedores en aquellos tiempos pero que aún hoy continúan muy presentes y vivos en la actividad pública.

Posteriormente, el artículo 3 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la AGE, precisó y renovó los principios mencionados, esta vez con más atención a las demandas de la ciudadanía, en dos bloques: uno de organización (jerarquía, descentralización funcional, desconcentración funcional y territorial, economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a las finalidades institucionales, simplicidad, claridad y proximidad a la ciudadanía y coordinación) y otro de funcionamiento (eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, programación y desarrollo de objetivos y control de la gestión y de los resultados, responsabilidad por la gestión pública, racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión, servicio efectivo a la ciudadanía, objetividad y transparencia de las actuaciones administrativas y cooperación y coordinación con el resto de administraciones públicas).

Por otra parte, el artículo 4, bajo el epígrafe ‘Principio de servicio a los ciudadanos’, incluye una referencia expresa a la mejora continua de los procedimientos, los servicios y las prestaciones públicas, de acuerdo con las políticas fijadas por el Gobierno y teniendo en cuenta los recursos disponibles, y determina, respecto a esto, las prestaciones que proporcionan los servicios estatales, sus contenidos y los correspondientes estándares de calidad. Entre otros, destaca la obligación de mantener actualizados y a disposición de la ciudadanía, en las unidades de información correspondientes, el esquema de su organización y la de los organismos dependientes, como también las guías informativas sobre los procedimientos administrativos, los servicios y las prestaciones aplicables en el ámbito de la competencia del ministerio respectivo y de sus organismos públicos.

El Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el cual se establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado, es un hito destacable en este recorrido, dado que tiene por objeto definir el espacio común para la mejora de la calidad en la AGE y regular los aspectos básicos de los programas que la integran. Estos programas, que tienen por objeto fomentar la transparencia mediante la difusión pública del nivel de calidad ofrecida a la ciudadanía, son los de análisis de la demanda y de evaluación de la satisfacción de los usuarios de los servicios, de cartas de servicios, de quejas y sugerencias, de evaluación de la calidad de las organizaciones, de reconocimiento y del Observatorio de la Calidad de los Servicios Públicos.

La creación de la Agencia de Evaluación de Políticas y Calidad de los Servicios del Gobierno de España, mediante el Real Decreto 1418/2006, de 1 de diciembre, es una referencia inexcusable en este ámbito. En el preámbulo de este real decreto se manifiesta que los organismos internacionales y las administraciones públicas de los países más adelantados comparten líneas similares de reforma en materia de gestión pública. La gestión orientada a resultados, el desarrollo de indicadores para medir eficacia, eficiencia y calidad, el fortalecimiento de los mecanismos de seguimiento y control del cumplimiento de objetivos, junto con el uso de la evaluación, son algunos de los rasgos básicos que, entre otros, configuran esta nueva gestión pública.

La Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, orientada a la simplificación y la reducción de cargas administrativas, que fue aprobada en el marco de la estrategia de Lisboa, da respuesta a uno de los puntales de la Unión Europea (la libertad de establecimiento y de circulación de servicios dentro de la comunidad) consagrado en el Tratado de la Comunidad Europea de 1957. Para la transposición de esta directiva europea al ordenamiento jurídico español se aprobó la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y a su ejercicio. Mediante esta ley se incorpora el contenido de la directiva en la legislación española, a efectos de impulsar la mejora de la regulación del sector de servicios reduciendo las trabas injustificadas o desproporcionadas en el ejercicio de una actividad de servicios y proporcionando un entorno más favorable y transparente a los agentes económicos que incentive la creación de empresas y genere ganancias en eficiencia, productividad y ocupación en las actividades de servicios, además del incremento de la variedad y la calidad de los servicios disponibles para empresas y para la ciudadanía.

Por su parte, la Ley estatal 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, señala en la exposición de motivos que el mejor servicio a la ciudadanía constituye la razón de las reformas que después de la aprobación de la Constitución se han hecho en España para configurar una administración moderna que haga del principio de eficacia y de eficiencia su eje vertebrador, siempre con la mirada puesta en la ciudadanía. Este servicio constituye también la principal razón de ser de la Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, que trata, además, de estar adaptada a la época actual. En consonancia con esta declaración, el artículo 4 de la ley recoge los principios generales para utilizar las tecnologías de la información, entre los cuales cabe destacar el principio de simplificación administrativa, por el cual se reducen, de manera sustancial, los tiempos y plazos de los procedimientos administrativos y se consiguen una eficacia y una eficiencia mayores en la actividad administrativa, y el principio de transparencia y publicidad del procedimiento, por el cual el uso de medios electrónicos facilitará la máxima difusión, publicidad y transparencia de las actuaciones administrativas.

En el ámbito de la comunidad autónoma de las Illes Balears, el artículo 34 de la Ley 3/2003, de 26 de marzo, de régimen jurídico de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears, establece como principio general que informará los derechos de los ciudadanos y de las ciudadanas el hecho de que la actuación administrativa procurará, entre otros, velar por la mejora continua de los servicios y de las prestaciones públicas mediante modelos de gestión orientados a la innovación y a la evaluación de los resultados por los usuarios y por las usuarias. Asimismo, el artículo 36 reconoce el derecho de la ciudadanía respecto del hecho de que todos los órganos y todas las unidades administrativas integrantes de la Administración de la comunidad autónoma traten sus asuntos de manera imparcial y equitativa, sin dilaciones indebidas.

Especialmente relevante es el artículo 39 de la ley mencionada, que recoge el derecho de la ciudadanía a la calidad de los servicios públicos y, en concreto, a exigir los niveles de calidad en la prestación de los servicios públicos establecidos por los órganos competentes. Además, dispone como obligación del Gobierno de las Illes Balears la adopción de alguno de los modelos reconocidos y existentes en relación con la evaluación de la calidad de los servicios públicos, a fin de que los órganos de la administración puedan autoevaluar, periódicamente, su actividad.

En un ámbito más concreto, el mismo artículo prevé la posibilidad de que el Gobierno establezca premios u otro tipo de incentivos para promover entre sus órganos la mejora continua de la calidad de los servicios. Finalmente, cabe destacar las referencias al derecho de petición; a las sugerencias o quejas relativas al funcionamiento de los servicios públicos; a la relación de la ciudadanía con la administración por vías informáticas o telemáticas, especialmente en cuanto a la tramitación total o parcial de los procedimientos y la comunicación directa con los órganos y las unidades administrativas, así como la formulación de solicitudes y otras manifestaciones; y a la necesidad de mantener actualizado el inventario de los procedimientos administrativos de su competencia, como también su publicación anual.

El Acuerdo del Consejo de Gobierno de 8 de mayo de 2009 para impulsar la simplificación y la reducción de cargas administrativas en la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears, y el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 18 de diciembre de 2009 por el cual se aprueba la implementación del sistema de gestión por procesos de la comunidad autónoma de las Illes Balears, son dos claros ejemplos de esta tendencia de regulación como apoyo de una buena administración en el marco de la comunidad autónoma de las Illes Balears.

IV

Al mismo tiempo que se desarrolla este concepto de buena administración, tal como encarga el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, no se puede perder la ocasión para avanzar hacia un espacio complementario e imprescindible como es el de la potenciación y la consolidación de la calidad democrática en aquello que tiene que ver con el ejercicio de la acción de gobierno, es decir, lo que se llama buen gobierno, todo aquello relacionado con una manera de actuar de los líderes políticos de las instituciones públicas de conformidad con referencias jurídicas, morales o éticas. Esta manera exigente de actuar valora, además de a los mismos protagonistas de la acción de gobierno, a las organizaciones públicas y a los programas y proyectos que desarrollan.

Su relevancia radica en el hecho de que los poderes públicos desarrollan un papel decisivo en los países democráticos, entre otros aspectos, como garantía de igualdad y de solidaridad y como defensores del estado de derecho, de una manera estrictamente ligada a la confianza que la ciudadanía les deposita.

A fin de que el vínculo entre poderes públicos y confianza de la ciudadanía se consolide y madure, los gobiernos más adelantados se dotan de medios materiales y legales y de valores y mecanismos que facilitan la buena manera de hacer y el control de los responsables públicos.

Se deber tener en cuenta que la calidad de las organizaciones y de los servicios públicos y la calidad democrática, en aquello que tiene que ver con el ejercicio de la acción de gobierno, son un derecho de la ciudadanía, de manera que corresponde a los poderes públicos velar para que este derecho sea real y efectivo.

En los últimos tiempos este posicionamiento se ha traducido en España en diferentes iniciativas, entre las cuales se encuentran la generación, la publicación y el impulso de códigos éticos basados en los mejores ejemplos de austeridad y honestidad, como también de transparencia y responsabilidad, de las diferentes organizaciones públicas y privadas, así como la mejora de la rendición de cuentas, mediante el impulso de la cultura de la evaluación del diseño, el desarrollo y los resultados y efectos de las intervenciones públicas.

En este sentido son referentes, en el ámbito estatal, el Código del buen gobierno de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado, aprobado por la Orden APU/516/2005, de 3 de marzo, y las actuaciones y los programas de la Agencia Estatal de Evaluación y Calidad (AEVAL) en cuanto a la mejora de la rendición de cuentas mediante la evaluación de las políticas públicas.

La Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado, así como su despliegue normativo, mediante el Real Decreto 432/2009, de 27 de marzo, constituyen un avance en el proceso de reforzar la dimensión ética en la actuación de los máximos responsables de la AGE y de establecer un nuevo régimen de gestión y control de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno de España y de sus altos cargos, de acuerdo con las directrices elaboradas en esta materia por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico y con las medidas que han adoptado los países de nuestro entorno cultural con políticas más avanzadas en esta materia.