Ley 8/2012, de 19 de julio, del Turismo de las Illes Balears

EL PRESIDENTE DE LAS ILLES BALEARS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey, y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 48.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente ley

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

En el artículo 148.1.18.ª de la Constitución Española se establece que las comunidades autónomas puedan asumir las competencias en materia de promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.

El artículo 24 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears determina que los poderes públicos de la comunidad autónoma reconocerán la actividad turística como elemento económico estratégico de las Illes Balears, estableciendo que el fomento y la ordenación de la actividad turística se deben llevar a cabo con el objetivo de hacerla compatible con el respeto al medio ambiente, al patrimonio cultural y al territorio, así como con políticas generales y sectoriales de fomento y ordenación económica que tengan como finalidad favorecer el crecimiento económico a medio y a largo plazo.

Igualmente, el artículo 30 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears establece como competencia exclusiva de la comunidad autónoma en materia de turismo la ordenación y la planificación del sector turístico, la promoción turística, la información turística, las oficinas de promoción turística en el exterior, la regulación y la clasificación de las empresas y los establecimientos turísticos, y la regulación de las líneas públicas propias de apoyo y promoción del turismo. El mismo artículo le atribuye competencias exclusivas en materia de fomento del desarrollo económico en el territorio de la comunidad autónoma, conforme a las bases y la coordinación general de la actividad económica.

Desde que el Real Decreto 3401/1983, de 23 de noviembre, aprobó el traspaso de las funciones y los servicios en materia de turismo del Estado a las Illes Balears, la comunidad autónoma de las Illes Balears ha venido ejerciendo esta competencia sin otras limitaciones que las facultades reservadas al Estado por la Constitución.

En el ámbito de las competencias enunciadas se incluye, sin duda, la potestad legislativa en materia de turismo, que da fundamento a la aprobación de esta ley.

El artículo 70 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears determina como competencias propias de los consejos insulares la información turística, la ordenación y la promoción turística. Sin embargo, los medios necesarios para el ejercicio de estas competencias no han sido transferidos totalmente a los consejos insulares, por lo cual algunas competencias son desarrolladas por el Gobierno de las Illes Balears a través de la consejería que tiene atribuidas las competencias en materia de turismo.

II

El desarrollo de la industria del sector turístico en las Illes Balears se caracteriza por el hecho de que en la década de los años sesenta se procede a la construcción de una gran parte de la planta de los diferentes establecimientos que constituyen nuestro sector turístico sin que hubiera una pormenorizada planificación urbanística, ni regulación aplicable al sector, incluso hasta bien entrados los años setenta. Dicha construcción se lleva a cabo en las Illes Balears de forma desordenada, sobre la base de una normativa que ha resultado insuficiente.

Es en la década de los años ochenta cuando ya hay una cierta planificación urbanística y se contempla la construcción de todos los establecimientos propios del sector turístico como una industria.

En los años noventa se produce una proliferación normativa y es cuando se empiezan a regular todo tipo de aspectos complementarios a la mera edificación. En esta década de los noventa se concluye con una ley general turística, que ha regido hasta ahora.

Como consecuencia de este desarrollo desacorde con la normativa, se produce el hecho de que la modernización de la planta de alojamiento turístico desarrollada en los años noventa no ha sido constante, y parte de lo que ha constituido la oferta denominada complementaria o constituye la oferta de restauración y de ocio se encuentra atrapada por un ámbito normativo que no le permite emprender ninguna actuación rentable que pueda ser competitiva en los niveles de prestación de servicio que se exigen en el siglo XXI. Se puede decir que la gran problemática radica en la aplicación de la normativa actual en edificios y construcciones que no se construyeron para dar cumplimiento a la normativa vigente, y al mismo tiempo no se ha facilitado, por no haber pensado en términos de rentabilidad, la renovación completa o la reconversión de la planta de establecimientos de alojamiento turístico y del resto de establecimientos turísticos.

La realidad de los últimos años nos ha demostrado que la industria turística balear, aun cuando se trata de un destino ampliamente consolidado, se encuentra en una situación de pérdida de competitividad que requiere la adopción de medidas que afronten el problema, que debe considerarse como estructural y no meramente coyuntural.

Otros países del entorno mediterráneo como Turquía, Grecia, Croacia, Marruecos, etc., han apostado por el turismo como fuente de ingresos y han desarrollado zonas turísticas con importantes incentivos fiscales a la inversión, lo cual ha facilitado la construcción de una nueva planta que compite claramente y en situación ventajosa con la industria de las Illes Balears tanto en calidad, por el hecho de ser más moderna, como en rentabilidad, porque tiene una estructura de costes y unos márgenes de beneficio más atractivos para la inversión.

Además, ha habido una gran concentración de empresas turísticas emisoras en los últimos años, lo cual ha provocado que el mercado emisor (operadores turísticos) se encuentre concentrado en tres o cuatro grupos importantes a escala europea, lo que les da una posición de oligopolio ante la cual el mercado receptivo o de destino tiene poca capacidad de actuación, y el turismo y sus condiciones vienen más bien impuestos por el ramo emisor.

La escasa competitividad de la industria turística de las Illes Balears se ha visto agravada por el hecho de que durante años el cumplimiento de la normativa que afectaba al sector encarecía enormemente la explotación de la industria turística, en un escenario en el cual los costes subían y los ingresos descendían, con unas perspectivas cada vez más inciertas, lo que incentivaba poco a la inversión.

Todo ello llevó a que, de manera generalizada, para frenar la disminución del margen de beneficios, no se llevaran a cabo inversiones para mejoras y modernización en los diferentes establecimientos, hecho que, en definitiva, se ha manifestado en una reducción de la calidad y la imagen de parte de la planta turística, sobre todo en aquellas zonas turísticas maduras, que han visto agravada su situación todavía más, lo que hace que se deban adoptar medidas de carácter estructural y que incentiven la inversión en el sector de la industria del turismo balear, con la finalidad de recuperar la competitividad que requiere la principal fuente de ingresos de las Illes.

III

Durante todos estos años no se puede obviar cómo ha evolucionado la política europea del turismo, y en este sentido hay que destacar que el Tratado de Lisboa, por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, que se llevó a cabo en la capital portuguesa el 13 de diciembre de 2007 (DOUE C 306, 17-12-2007), dedica el título XXII al «Turismo», y su artículo 195-TFUE establece que «la Unión complementará la acción de los estados miembros en el sector turístico, en particular promoviendo la competitividad de las empresas de la Unión en este sector», y con este fin la Unión tendrá los objetivos de «fomentar la creación de un entorno favorable al desarrollo de las empresas en este sector» y de «propiciar la cooperación entre estados miembros, en particular mediante el intercambio de buenas prácticas». Asimismo, se prevé que se puedan establecer (por el Parlamento Europeo y el Consejo, mediante el procedimiento legislativo ordinario) las medidas específicas destinadas a complementar las acciones de los estados miembros para conseguir los objetivos señalados, pero excluyendo toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los estados miembros.

Además, debe tenerse en cuenta que la Comisión Europea estima que la política europea del turismo necesita un nuevo impulso, al estar enfrentada a retos que piden respuestas concretas y esfuerzos de adaptación, para hacer del turismo europeo una industria competitiva, moderna, sostenible y responsable, determinando las prioridades que aportan un verdadero valor añadido europeo. Asimismo, la Comisión entiende que el éxito de esta estrategia dependerá del compromiso del conjunto de las partes interesadas y de su capacidad de trabajar juntas para aplicarla.

De conformidad con los tratados y en línea con lo acordado en la Conferencia de alto nivel y la reunión ministerial informal celebradas en Madrid los días 14 y 15 de abril de 2010, la política europea de turismo tiene por objetivo principal fomentar la competitividad del sector, sin olvidar que, a largo plazo, la competitividad está estrechamente relacionada con la sostenibilidad del modo de desarrollo; objetivo claramente relacionado con la nueva estrategia económica de la Unión, «Europa 2020», y más concretamente con iniciativas emblemáticas en materia industrial, de innovación, de ámbito digital o nuevas competencias y empleos; y resaltando, por otra parte, que la elaboración de una política más activa en materia de turismo, basada en particular en el pleno ejercicio de las libertades garantizadas por los tratados, puede contribuir significativamente al relanzamiento del mercado único.

Para alcanzar estos objetivos, las acciones en favor del turismo se han establecido en cuatro ejes: a) fomentar la competitividad del sector turístico en Europa; b) promover la diversificación de la oferta turística; c) promover el desarrollo de un turismo sostenible, responsable y de calidad; y d) consolidar la imagen y la visibilidad de Europa como conjunto de destinos sostenibles y de calidad.

A todas estas líneas de actuación marcadas por la política europea del turismo se pretende dar cumplimiento mediante la presente ley.

Todas estas líneas de actuación se deben entender en el marco de los principios de la simplificación administrativa y la dinamización de la economía que resultan de la transposición de la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios de mercado interno de la Unión Europea, denominada Bolkestein, que se basa en la sustitución de la autorización previa por la declaración responsable y la comunicación previa.

IV

La crisis económica internacional ha agravado la situación del sector turístico, lo que ha hecho que en los dos últimos años la sociedad haya tomado conciencia de la gravedad de la situación por la que atraviesa la principal industria de las Illes Balears, y que los poderes públicos hayan adoptado medidas de carácter legislativo que eran necesarias pero que resultan insuficientes, dada la envergadura del problema estructural de la industria del turismo balear.

En efecto, en un primer momento se aprobó la Ley 4/2010, de 16 de junio, de medidas urgentes para la inversión en las Illes Balears; posteriormente, la Ley 10/2010, de 27 de julio, de medidas urgentes relativas a determinadas infraestructuras y equipamientos de interés general en materia de ordenación territorial, urbanismo y de impulso a la inversión, normas que han sido complementadas con el Decreto 13/2011, de 25 de febrero, por el que se establecen las disposiciones generales para facilitar la libertad de establecimiento y de prestación de servicios turísticos, la regulación de la declaración responsable y la simplificación de los procedimientos administrativos en materia turística; y el Decreto 20/2011, de 18 de marzo, por el que se establecen las disposiciones generales de clasificación de la categoría de los establecimientos de alojamiento turístico en hotel, hotel-apartamento y apartamento turístico de las Illes Balears.

Por las razones globales de cuanto se viene exponiendo, se entiende que es necesaria una reforma más profunda que la mera adaptación de la Ley 2/1999, de 24 de marzo, general turística de las Illes Balears, y que resulta conveniente una integración de la normativa reguladora del sector. Por ello, se promulga la presente Ley del turismo de las Illes Balears con derogación de la anterior.

V

El turismo se configura como la actividad que mayor repercusión, en términos de renta, empleo y actividad, genera en las Illes Balears, constituyendo, sin ninguna duda, el principal recurso de estas islas y que por ello debe estar en constante transformación, innovación y desarrollo.

La fuerte competencia internacional, en un escenario económico marcado por la globalización, que comprende la actividad turística, así como las nuevas tecnologías y las redes sociales aplicadas a las actividades productivas, y concretamente al turismo, requiere prestar mucha más atención al concepto de un turista mucho más exigente, más autónomo a la hora de confeccionar sus viajes y más interesado en la búsqueda de experiencias enriquecedoras. Por ello se deben posibilitar fórmulas que desarrollen al máximo las oportunidades que pueden ofrecer los recursos turísticos de las Illes Balears.

En este escenario, es básico incentivar el desarrollo de modelos innovadores, creativos, competitivos, modernos, flexibles y sostenibles, que hagan atractiva la inversión en la industria del sector turístico, tan necesaria para la reconversión de un modelo que ha quedado obsoleto y que a su vez dinamice la economía de las Illes Balears.

Sobre esta base es imprescindible afrontar retos con una perspectiva de altura de miras, a largo plazo, y con una cultura basada en el reconocimiento del desarrollo sostenible, la innovación, la calidad, la creatividad y la responsabilidad.

La presente ley pretende abordar el problema de la estacionalidad apostando por la calidad, la innovación y la investigación, aprovechando los valores de una oferta turística diferenciada, dando cabida a nuevas fórmulas de explotación, en las que la creatividad, la calidad y la excelencia en el servicio marquen la diferencia frente a otros destinos turísticos, y recuperando para las Illes Balears el reconocimiento como destino turístico de referencia internacional.

Igualmente, la presente ley apuesta por la cooperación entre las distintas administraciones de la comunidad autónoma de las Illes Balears, así como con los agentes sociales de mayor representatividad del sector, de forma que permite un marco normativo que haga posible la reconversión de la industria turística balear.

Sin ninguna duda, uno de los pilares de la presente ley lo constituyen la ordenación, el fomento y la promoción del turismo, mediante la planificación, la formación, la innovación constante y la inversión en la reconversión y la rehabilitación de zonas turísticas saturadas o maduras, y por ello impone la modernización permanente y el control de la calidad.

VI

La presente ley se estructura en un título preliminar, dedicado a las disposiciones generales, y en cinco títulos. El título I se refiere a las competencias y la organización administrativa; el título II, a los derechos y deberes de los usuarios de los servicios turísticos y de las empresas turísticas; el título III, a la ordenación de la actividad turística; el título IV, al fomento y la promoción del turismo; y el título V, al control de la calidad turística.

El título preliminar contiene disposiciones generales que deben tenerse en cuenta tanto para determinar cuál es el objeto y el ámbito de aplicación de la ley como para fijar cuáles son los principios y la finalidad que la inspiran y que deben tenerse en consideración para su interpretación.

Igualmente incorpora el título preliminar un conjunto de definiciones que pretenden dar claridad a conceptos constantemente empleados por la ley y que en todo caso deben ser entendidos en un sentido amplio y no restrictivo.

Se hace hincapié también en la ordenación de la oferta turística fijando tanto los planes de intervención en ámbitos turísticos como los instrumentos apropiados para ello y que vienen a sustituir los planes de ordenación de la oferta turística.

Se pone de relieve la necesidad de que los planes de intervención en los ámbitos turísticos estén absolutamente coordinados con los planes territoriales insulares de cada una de las Illes. Esta acción es la base de lo que debe ser el Plan integral de turismo de las Illes Balears, donde deben confluir las acciones en las materias siguientes: territorio, producto, calidad, inteligencia de mercados, promoción y formación.

El título I de la ley se refiere a las competencias y a la organización administrativa, debiéndose destacar en este aspecto que, si bien el régimen competencial se ajusta a lo establecido por el Estatuto de Autonomía, lo cierto es que los medios necesarios para el ejercicio de todas las competencias en materia de turismo no han sido transferidos a los consejos insulares, por lo que, hasta que no se realice dicha transferencia, dichas competencias se seguirán ejerciendo por la consejería del Gobierno de las Illes Balears que tenga atribuida la competencia en materia de turismo.

Como elemento innovador cabe destacar la Mesa municipal del turismo, cuyo objetivo es la coordinación, la consulta y el asesoramiento de los distintos municipios de las Illes Balears, a fin de que se pueda hacer una aplicación de las normas más uniforme, tratando de eliminar la inseguridad jurídica en este sector.

El título II va dedicado a los derechos y deberes de los usuarios de servicios turísticos y de las empresas turísticas pretendiendo establecer un régimen claro, de fácil acceso y que dé seguridad a las relaciones comerciales entre las empresas turísticas y sus clientes, tratando de reducir al máximo las situaciones conflictivas entre ambos, lo que sin ninguna duda redunda en la buena imagen de oferta turística segura que deben ofrecer las Illes Balears como destino turístico de referencia y calidad. Específicamente se regulan en este título los efectos y las consecuencias de la sobrecontratación, que, aun cuando se puede entender que se produzca en una industria tan estacionalizada, no impide que se deban adoptar medidas para reducirla al máximo y que garanticen la solución a los problemas que genera.

En el título III se regula la ordenación de la actividad turística, lo que constituye el título más amplio de la ley, ya que comprende el régimen de establecimiento de las empresas turísticas, sus registros, las actividades ilegales, el régimen de las empresas turísticas de alojamiento —haciendo especial alusión a nuevos modelos o fórmulas de explotación—, la novedad de las empresas turístico-residenciales, las empresas comercializadoras de estancias turísticas en viviendas, las empresas de restauración y de intermediación turística, las empresas de actividades turísticas de entretenimiento, recreo, deportivas, culturales o lúdicas, y las actividades de información, orientación y asistencia turística.