Real Decreto 1722/2012, de 28 de diciembre, por el que se desarrollan aspectos relativos a la asignación de derechos de emisión en el marco de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero

Téngase en cuenta que quedan derogadas las disposiciones de esta norma, en lo que contradigan o se opongan a lo dispuesto en el Real Decreto 1089/2020, de 9 de diciembre. Ref. BOE-A-2020-15876#dd, con efectos de 11 de diciembre de 2020, según determina su disposición derogatoria, y, sin perjuicio de lo que se establece en la disposición transitoria única.

El régimen europeo de comercio de derechos de emisión constituye una herramienta central de la política comunitaria de cambio climático. Regulado por la Directiva 2003/87/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo, el régimen abarca más de 12.000 instalaciones de diversos sectores industriales y de generación de energía. Con la Directiva 2009/29/CE se llevó a cabo una importante reforma del régimen de cara al periodo 2013-2020, reforma que ha sido desarrollada y precisada por diversas disposiciones normativas posteriores de Derecho comunitario. De entre ellas, debe mencionarse la Decisión (2011/278/UE) de la Comisión, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. Esta Decisión recoge las reglas que han de regir en la Unión Europea, de manera armonizada, para la determinación de la asignación gratuita de derechos de emisión que ha de corresponder a cada instalación con derecho a la misma.

En España, la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero fue reformada a través de la Ley 13/2010, que incorporó las novedades que la Directiva 2009/29/CE contemplaba de cara al periodo 2013-2020.

En este marco, se plantea ahora la necesidad de recoger en una norma reglamentaria algunas precisiones relativas a algunas previsiones contenidas en la Decisión 2011/278/UE antes citada, en particular, las contenidas en su capítulo IV. Efectivamente, esta Decisión no solo regula la asignación inicial de derechos de emisión para el periodo 2013-2020, sino que contempla también normas relacionadas con la asignación a nuevos entrantes (nuevas instalaciones o ampliaciones significativas de las existentes) o ajustes a la baja en la asignación debidos a ceses parciales (reducciones del nivel de actividad) o reducciones significativas de capacidad (cambios físicos que den lugar a un descenso significativo de la capacidad). La Decisión no incide en la asignación inicial para el periodo 2013-2020, aunque su aplicación puede conducir a modificaciones en la misma tras su aprobación en el sentido que se ha señalado.

Para articular las previsiones de la Decisión en el Derecho español se hace conveniente adoptar una norma que regule algunos aspectos formales, aclare las obligaciones de información de los titulares de las instalaciones y precise aspectos procedimentales y competenciales. Este real decreto responde a esta necesidad. Además, aunque algunos aspectos sustantivos (relativos a cómo, en qué condiciones y con arreglo a qué reglas se calcula la asignación de las instalaciones que se encuentran en los supuestos previstos en el real decreto) se contienen en la Decisión, se ha creído oportuno, para mayor claridad y mejor conocimiento por los titulares de instalaciones sujetas al régimen, recogerlos también en esta norma. Debe apuntarse aquí que, a efectos sistemáticos y de claridad expositiva se ha considerado oportuno, a menudo, reproducir el contenido de algunos preceptos de la referida Decisión, especialmente de sus artículos 21, 22 y 23, pese a que, como es sabido, este tipo de norma comunitaria tiene efecto directo y resulta de aplicación inmediata.

Este real decreto no solo viene exigido por la necesidad de aplicar la Decisión 2011/278/UE, sino que, a nivel de derecho interno, trae causa y desarrolla los artículos 6 y 7 de la Ley 1/2005, considerando la redacción de la misma que, modificada por la Ley 13/2010, estará en vigor a partir de 1 de enero de 2013. Así, el artículo 6 determina que el titular de una instalación deberá informar al órgano competente de cualquier proyecto de cambio en el carácter, el funcionamiento o el tamaño de la instalación, así como de todo cambio que afecte a la identidad o al domicilio del titular. Por su parte, el artículo 7, con la reforma introducida por la Ley 13/2010, prevé que se precisen reglamentariamente las circunstancias que determinan el cese de la actividad o el cierre de la instalación, las medidas destinadas a definir las instalaciones que han cesado parcialmente de funcionar o que han reducido significativamente su capacidad así como las medidas destinadas a adaptar en consecuencia el nivel de derechos de emisión gratuitos asignados a las mismas.

Estas previsiones de la Ley 1/2005, tienen lógicamente su origen en las directivas comunitarias, que ya establecían obligaciones de informar de cambios en la instalación o en su actividad y el que estos cambios pudieran tener efectos en la asignación. Y es por ello que la Decisión 2011/278/UE ha regulado estas cuestiones. El contenido de este real decreto, a la hora de desarrollar los artículos 6 y 7 de la Ley 1/2005, está en línea, como se ha apuntado, con las previsiones de la Decisión. Además, para facilitar una aplicación homogénea de la Decisión en todo el territorio de la UE, la Comisión ha publicado varios documentos Guía, cuyo contenido también ha sido tenido en cuenta en este real decreto.

Conviene por último recordar que, de conformidad con el artículo 29.2 de la Ley 1/2005, el incumplimiento de la obligación de informar sobre la modificación del carácter, el funcionamiento o el tamaño de la instalación, establecida en el artículo 6 y la ocultación de la información necesaria para la asignación de derechos de emisión constituyen una infracción administrativa muy grave.

Así, el artículo 24 de la Decisión 2011/278/CE establece que los Estados miembros se asegurarán de que los titulares de instalaciones presenten a la autoridad competente, a más tardar el 31 de diciembre de cada año, toda la información pertinente sobre cualquier cambio previsto o efectivo de la capacidad, del nivel de actividad y del funcionamiento de su instalación.

Por lo que se refiere al contenido del real decreto, puede decirse que los tres primeros artículos se limitan a determinar el objeto de la norma, su ámbito de aplicación (que serán las instalaciones con derecho a asignación gratuita sujetas al régimen del comercio de derechos de emisión en el periodo 2013-2020 exceptuando aquellas objeto de exclusión en virtud de la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2005) y la vigencia a los efectos de la interpretación y aplicación de esta norma de las definiciones relevantes contenidas en la Ley 1/2005 y en la Decisión 2011/278/UE. En lo que se refiera a la no aplicación de este real decreto a las instalaciones excluidas, conviene apuntar, no obstante, que en caso de que el listado de instalaciones cuya exclusión se ha propuesto fuese revisado de modo que algunas de ellas quedasen de nuevo incluidas en el ámbito de aplicación del régimen, deberán plantearse, en su momento, los aspectos procedimentales oportunos para aplicarles las previsiones de este real decreto.

El artículo 4 precisa, con carácter general, las obligaciones de información de los titulares de instalaciones en los supuestos en que así lo exige el artículo 24 de la Decisión 2011/278/UE. Así, las instalaciones deberán aportar cada año la información requerida en el citado artículo 24, empezando el 31 de diciembre de 2012. El artículo precisa los aspectos formales de la presentación de la información exigible y las posibles consecuencias derivadas de la misma, que pueden afectar tanto a la autorización de emisión (de competencia autonómica) como a la asignación (de competencia estatal). Además, según lo establecido en el Reglamento (UE) n.º 600/2012 de la Comisión, de 21 de junio de 2012, relativo a la verificación de los informes de emisiones de gases de efecto invernadero y de los informes de datos sobre toneladas-kilómetro y a la acreditación de los verificadores, se prevé que en caso de que una instalación haya sufrido cambios en la capacidad, el nivel de actividad y el funcionamiento que puedan repercutir en la asignación de la misma y que su titular no haya llevado a cabo las notificaciones pertinentes, el verificador de los informes de emisiones deba incluir en su informe de verificación una descripción de tales cambios y las observaciones correspondientes. Por último, se prevé que la administración pueda, de oficio, constatar la existencia de esos cambios cuando existan indicios razonables. Adicionalmente, y aunque no hay una previsión específica al respecto en este precepto, conviene reiterar que, como se señalaba unos párrafos más arriba, si no se llevara a cabo la notificación de cambios que debieran haberse notificado con arreglo a este artículo, ello constituiría infracción muy grave de acuerdo con la Ley 1/2005.

El artículo 5 regula la reducción significativa de capacidad de las instalaciones, supuesto en el que hay cambios en los dispositivos de la misma que suponen una menor capacidad, entendida ésta según establece la Decisión. En estos casos, en línea con lo que exige la Decisión, debe recalcularse la asignación de la instalación considerando la nueva capacidad. El procedimiento para llevar a cabo este recálculo exige, en todo caso, la audiencia del interesado, así como una aprobación o no objeción final por parte de la Comisión.

Por su parte, los artículos 6 y 7 regulan, respectivamente, el cese total y el cese parcial de la actividad de una instalación, supuestos en los que, de conformidad con lo previsto en la Decisión, la instalación debe dejar de recibir asignación (en el primer caso) o ajustarla a la baja (en el segundo), teniendo en cuenta unos umbrales concretos que recoge la norma comunitaria y que reproduce también este real decreto. Debe mencionarse que la previsión contenida en el artículo 6.1 e) es coherente con la reciente modificación del artículo 7 de la Ley 1/2005 operada por la Ley 11/202, de 19 de noviembre, de medidas urgentes en materia de medio ambiente. Debe también reseñarse que el artículo 7 prevé, en línea con lo contemplado en la Guía 7 de la Comisión europea, relativa a nuevos entrantes, que los titulares soliciten que no se aplique la regla del cese parcial si se producen cambios en el tipo de productos fabricados empleando la misma línea de producción sin que tenga lugar un cambio físico. En esta situación, la regla del cese parcial llevaría a un resultado indeseado ya que se reduciría la asignación concedida a la fabricación de un producto sin que sea posible asignar como nuevo entrante al producto que lo sustituye por no haberse producido un cambio físico. También contempla este artículo los casos en los que, minorada la asignación por producirse un cese parcial, la actividad de la instalación pueda volver a incrementarse, lo que conllevaría recuperar los niveles de asignación que le correspondan.

Los artículos 8 y 9, por último, recogen los supuestos en los que una instalación tiene derecho a recibir asignación como nuevo entrante, bien porque incrementa su capacidad de manera significativa, bien porque se trata de una instalación completamente nueva. En un caso y en otro, estos artículos regulan aspectos formales de la solicitud, cuándo deben presentarse, las exigencias de verificación por entidades acreditadas, determinados aspectos de las solicitudes y el procedimiento de asignación. Debe tenerse en cuenta que los derechos se asignarán, durante el periodo 2013-2020, desde una reserva para nuevos entrantes comunitaria, a la que la Administración General del Estado debe remitir las solicitudes de asignación una vez estén completas.

Finalmente, el real decreto cuenta con dos disposiciones adicionales, una transitoria y dos finales. La disposición adicional primera prevé la posibilidad de recabar información de instalaciones sin derecho a asignación gratuita cuando pueda ser relevante para determinar la asignación de otra instalación, como puede ocurrir en el caso de cogeneraciones que prestan servicio a otras instalaciones. La disposición adicional segunda, por su parte, regula un aspecto relativo a la aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión a operadores aéreos, cuestión esta ajena al objeto del resto del real decreto. En concreto, precisa, en el seno del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, qué órgano es el competente para ejercer la potestad sancionadora sobre los operadores aéreos sujetos al régimen, algo que el artículo 35.2 de la Ley 1/2005 no concretaba. En este sentido, en la disposición adicional única se atribuye dicha competencia al Secretario de Estado de Medio Ambiente. La disposición transitoria, por su parte, permite que hasta finales de 2013 la verificación prevista en los artículos 5, 8 y 9 se lleve a cabo por un verificador acreditado en el marco del régimen de comercio de derechos de emisión, con independencia del alcance de su acreditación, con el objeto de dar un tiempo para que el Organismo Nacional de Acreditación desarrolle un alcance de acreditación específico en materia de asignación de derechos de emisión. Las disposiciones finales, por último, se refieren a los títulos competenciales y a la entrada en vigor.

En su virtud, a propuesta de los Ministros de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, de Industria, Energía y Turismo y de Economía y Competitividad, de acuerdo con el Consejo de Estado y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 28 de diciembre de 2012, dispongo:

Artículo 1. Objeto.

Este real decreto tiene por objeto desarrollar reglamentariamente aspectos relativos a las obligaciones de información establecidas en el artículo 6 de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, y su incidencia en las autorizaciones de emisión de gases de efecto invernadero y, en especial, en la asignación de derechos de emisión, de acuerdo con lo previsto en el artículo 7 de la misma ley.

Asimismo, se concreta la regulación contenida en las disposiciones recogidas en el capítulo IV de la Decisión de la Comisión 2011/278/UE, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión.

Artículo 2. Ámbito de aplicación.

Este real decreto será aplicable a las instalaciones fijas con derecho a asignación gratuita que estén incluidas en el ámbito de aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión tal como queda definido para el periodo 2013-2020 por la Ley 1/2005 de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, siempre que no hayan sido excluidas de conformidad con la Disposición adicional cuarta de la citada Ley, y sin perjuicio de lo previsto en la disposición adicional primera del presente real decreto.

Artículo 3. Definiciones.

Todos los términos del presente real decreto que estén definidos en la Ley 1/2005, de 9 de marzo, o en la Decisión de la Comisión 2011/278/UE, de 27 de abril de 2011, tendrán el mismo significado que en dichas normas.

Artículo 4. Presentación de la información sobre cambios en la capacidad, el nivel de actividad y el funcionamiento.

La plantilla cumplimentada se presentará acompañada por una copia en soporte electrónico y de un informe metodológico que contenga una descripción detallada de cómo se han determinado los datos ante el órgano autonómico competente.

En caso de que la citada plantilla no resulte aplicable por tratarse de cambios efectivos o previstos de capacidad, del nivel de actividad o del funcionamiento que no supongan modificación en el nivel de asignación, los titulares presentarán una descripción de dichos cambios previstos o efectivos en un formato que permita identificar claramente la instalación a la que se hace referencia. El Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, previa consulta a la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático, podrá desarrollar modelos estandarizados a estos efectos, que publicará, en su caso, a través de su página web.

1) Modificar la autorización de emisión de gases de efecto invernadero para reflejar los cambios previstos de la capacidad, del nivel de actividad o del funcionamiento. Esta modificación la realizará de oficio el órgano autonómico competente en el plazo máximo de tres meses. En caso de que fuera necesaria una modificación del plan de seguimiento, esta se llevará a cabo de acuerdo con el artículo 15 del Reglamento (UE) n.º 601/2012 de la Comisión, de 21 de junio de 2012, sobre el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero.

2) Ajustar la cantidad anual preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente a una instalación de conformidad con los artículos 21 y 23 de la Decisión de la Comisión 2011/278/UE, de 27 de abril de 2011, si ello resulta necesario a consecuencia de los cambios registrados de la capacidad o del nivel de actividad.

En el supuesto en que, debiendo producirse el ajuste en la cantidad anual, esta ya se hubiese expedido a la cuenta del titular en el Registro de la Unión, se procederá a suspender el acceso a la misma hasta que este proceda a la devolución de los derechos de emisión que corresponda.