Ley 3/2012, de 22 de febrero, de modificación del texto refundido de la Ley de urbanismo, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto

EL PRESIDENTE DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Cataluña ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 65 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, promulgo la siguiente Ley 3/2012, de 22 de febrero, de modificación del texto refundido de la Ley de Urbanismo, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto.

PREÁMBULO

I

La Ley 2/2002, de 14 de marzo, de urbanismo, supuso en su momento un paso importante en la voluntad de dar respuesta a las nuevas necesidades económicas y sociales del país, apostando claramente por un desarrollo urbanístico sostenible, sobre la base de la utilización racional del territorio, para compatibilizar el crecimiento y el dinamismo económicos necesarios con la cohesión social, el respeto al medio ambiente y la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras. Otro de los objetivos de la Ley 2/2002 fue el de efectuar una simplificación de los procedimientos urbanísticos, para propiciar su celeridad y eficacia. Los principios que inspiraron la citada Ley 2/2002, y que, esencialmente, se han mantenido en las reformas legislativas posteriores hasta el texto refundido de la Ley de urbanismo, aprobado por el Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto, continúan hoy siendo plenamente válidos y vigentes. La modificación que ahora se plantea, pues, no supone un cambio conceptual, sino, básicamente, un cambio instrumental y técnico a considerar en el contexto de medidas legislativas impulsadas últimamente en otros ámbitos de la actividad de la Administración de Cataluña, de acuerdo con los objetivos definidos en el Plan de Gobierno 2011-2014, de agilidad y reestructuración de la Administración, de simplificación de la regulación administrativa y de promoción de la actividad económica. En este contexto, se detectan algunos aspectos del texto refundido de la Ley de urbanismo que son susceptibles de mejora. Por otro lado, la experiencia acumulada en la aplicación de la norma pone de manifiesto la conveniencia de ajustar algunos aspectos concretos que en la práctica no resultan suficientemente adecuados para ordenar determinadas realidades, que no son suficientemente eficientes para el cumplimiento de las finalidades pretendidas o que generan dudas que conviene aclarar.

Con estos objetivos, y al amparo de la competencia exclusiva en materia de urbanismo que el artículo 149.5 del Estatuto de autonomía de Cataluña atribuye a la Generalidad, se plantea esta modificación, que introduce en el texto refundido de la Ley de urbanismo los cambios requeridos para aplicar las reformas pretendidas y mantener la coherencia interna de la Ley.

II

La presente ley se estructura noventa y un artículos, ocho disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales.

En materia de planeamiento urbanístico, la reforma concentra en la legislación urbanística toda la regulación del procedimiento de evaluación ambiental de los planes urbanísticos, actualmente dividida entre esta legislación y la legislación ambiental, con las dificultades consiguientes de unificación global que ello representa. Esta ley preserva, en el aspecto legal, la obligación de solicitar un informe urbanístico y territorial en la fase de avance del plan, mantiene en rango reglamentario la regulación concreta de la integración del proceso de evaluación ambiental en el procedimiento urbanístico y, mientras no se produzca la adaptación del Reglamento de la Ley de urbanismo que detalle el proceso completo, establece la exigencia de emitir un nuevo informe urbanístico y territorial en la fase de valoración de la memoria ambiental, que versará sobre los aspectos del plan relativos a cuestiones de legalidad y de oportunidad de interés supramunicipal, con el fin de que puedan ser considerados en el subsiguiente acuerdo de aprobación, y, de esta manera, contribuir a agilizar la posterior fase de aprobación definitiva del plan.

Por otra parte, con la modificación se establecen mecanismos más ágiles para la transformación urbanística del suelo con el fin de facilitar la ejecución de sectores que se deseen desarrollar de forma inmediata, previendo que el plan de ordenación urbanística municipal pueda establecer la ordenación detallada con el nivel y la documentación propios de un plan parcial urbanístico sin necesidad de tramitar un plan parcial para desarrollar el sector. En esta línea, se dispone también que, mediante la formulación de planes directores urbanísticos promovidos por la Generalidad, puedan delimitarse sectores de interés supramunicipal y ordenarlos detalladamente para implantar actividades de especial relevancia social o económica, para situar en los ámbitos de interés territorial definidos en el planeamiento territorial, en coherencia con sus normas. Efectivamente, los planes territoriales aprobados definen ámbitos que por razones de localización, conectividad, topografía u otras condiciones pueden tener un papel estratégico en la estructuración territorial; también establecen ámbitos apropiados para la implantación de actividades económicas a escala supramunicipal y ámbitos susceptibles de transformación o extensión urbana de interés para todo el territorio ordenado. En definitiva, ámbitos de interés territorial que resultan idóneos para acoger a dichos sectores de interés supramunicipal. No obstante, la presente ley determina que, en caso de que el planeamiento territorial no haya previsto estas actuaciones de interés supramunicipal, para poder desarrollarlas, dentro de los mencionados ámbitos o en otros en que el planeamiento territorial regule su posible transformación, es requisito necesario que la Comisión de Política Territorial y de Urbanismo de Cataluña, previo a la tramitación del correspondiente plan director urbanístico, reconozca el interés territorial de la actuación en coherencia con el planeamiento territorial de aplicación.

También, en materia de planeamiento urbanístico, se introducen medidas para abreviar los plazos de los trámites para la aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico y se da un nuevo impulso a la publicidad de los planes aprobados por la Administración de la Generalidad mediante el obligada incorporación, en la publicación en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya de los acuerdos de aprobación definitiva, de un enlace con el Registro de planeamiento urbanístico de Cataluña que permita la consulta telemática inmediata del contenido de los documentos que conforman el plan.

En cuanto al planeamiento urbanístico derivado, las reformas se orientan a replantear algunas exigencias de la regulación vigente que, en la práctica, y más en la coyuntura actual, se muestran excesivamente rígidas, y que provocan que algunos planos de detalle que han culminado toda la tramitación respectiva y que han alcanzado la aprobación definitiva puedan quedar sin efecto si no se puede llegar a aprobar el proyecto de urbanización o a constituir la garantía para la ejecución de las obras de urbanización en los plazos establecidos legalmente. En este sentido, la obligada previsión en fase de planeamiento de aspectos relativos a la ejecución material de las obras, en vez de favorecer la ejecución de los planes parciales sin solución de continuidad, en muchas ocasiones ha supuesto un obstáculo considerable para la misma formulación del plan. Por ello, esta ley suprime la obligación de aprobar los proyectos de urbanización como condición de eficacia de los planes parciales y permite optar bien por seguir el esquema clásico de fases diferidas de planeamiento y de ejecución, ya sea para efectuar una tramitación simultánea de los instrumentos, ya sea para incorporar directamente en el plan derivado las características y el trazado de las obras de urbanización. En cuanto a la constitución de la garantía de la ejecución de las obras de urbanización, esta ley amplía el plazo para acreditar dicha constitución, que establece en un año, transcurrido el cual la Administración debe requerir a las personas obligadas que cumplan su obligación y las ha de advertir que si no lo hacen en el plazo concedido al efecto la tramitación del plan queda sin ningún efecto.

Con relación a los planes especiales urbanísticos, esta ley insiste en la reforma de la Ley de urbanismo operada mediante la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de medidas fiscales, financieras y administrativas, por la que se reconoce explícitamente que estos instrumentos de planeamiento son la figura idónea para implantar en el territorio determinadas infraestructuras no previstas por el planeamiento urbanístico general, sin que en ningún caso la eventual conceptuación de estas infraestructuras como sistema urbanístico general se constituya en límite infranqueable para los planes especiales urbanísticos. Para afianzar la voluntad legisladora en este sentido y disipar cualquier duda a este respecto, esta ley sistematiza la figura del plan especial urbanístico diferenciando entre los planes especiales urbanísticos que desarrollan las previsiones sustantivas del planeamiento territorial o urbanístico general, estén previstos expresamente o no en este planeamiento, y los planes especiales urbanísticos autónomos respecto a las previsiones sustantivas del planeamiento territorial o urbanístico relativas a los elementos fundamentales de la estructura general de la ordenación del territorio. Estos planes autónomos, que se forman mediante un procedimiento calificado respecto a lo que corresponde a los planes especiales urbanísticos de desarrollo, se encaminan a la implantación de infraestructuras no previstas relativas a los sistemas urbanísticos de comunicaciones o de equipamiento comunitario, tanto si son de carácter general como de carácter local.

Con esta potencialidad, los planes especiales urbanísticos autónomos resultan instrumentos de planeamiento más ágiles y eficientes para implantar nuevas infraestructuras básicas tendentes a cubrir necesidades inmediatas no previstas en el planeamiento territorial o el planeamiento urbanístico general, que la modificación de este planeamiento, sin que los elementos fundamentales de la estructura general definidos por el planeamiento urbanístico general se resientan, ya que estos planes especiales no pueden modificar estos elementos, sino únicamente incorporar otros nuevos, después de haber hecho el análisis de las diversas alternativas de emplazamiento planteadas y con justificación de la opción escogida. Difícilmente, en el horizonte temporal y en la escala de trabajo del planeamiento territorial y del planeamiento urbanístico general, se puede hacer una previsión anticipada de todas y cada una de las necesidades que pueden surgir en materia de infraestructuras ni localizarlas en el espacio, lo cual es especialmente manifiesta cuando este planeamiento ordena el suelo no urbanizable, en el que puede admitir actuaciones de interés público con carácter general en amplias zonas del territorio de acuerdo con el régimen legal de uso de esta clase de suelo, pero no tiene posibilidades reales de prever si estas actuaciones promovidas a iniciativa pública o privada conformarán sistemas urbanísticos generales. Por este motivo, se considera totalmente necesario y oportuno afianzar la capacidad de los planes especiales urbanísticos autónomos para legitimar directamente la implantación de dichas infraestructuras, tan necesarias para la población y para el funcionamiento del sistema productivo.

En cuanto a las reservas mínimas para vivienda de protección pública que deben contener los planes de ordenación urbanística municipal, mediante la Ley 7/2011, de 27 de julio, de medidas fiscales y financieras, se suprimió formalmente la exigencia que la reforma de 2007 había introducido para los municipios de más de diez mil habitantes y para las capitales de comarca de prever una reserva adicional del 10% para la nueva tipología de vivienda con protección oficial concertado de Cataluña, ya que esta exigencia fuera de las áreas residenciales estratégicas, no había llegado a entrar en vigor para las sucesivas prórrogas que habían establecido los decretos en materia de vivienda, a consecuencia de la situación de los precios de mercado. Además, la experiencia alcanzada en la aplicación de las reservas mínimas muestra la disfunción de la regulación actual al establecer el mismo grado de exigencia mínima para todos los planes de ordenación urbanística municipal, sin tener en cuenta que la escasa complejidad urbanística de determinados municipios puede generar necesidades inferiores. Por ello, esta ley exime del cumplimiento de obligaciones mínimas en esta materia los planes de ordenación urbanística municipal que solo distinguen entre suelo urbano y suelo no urbanizable y los de los municipios de menos de cinco mil habitantes, no capitales de comarca, que no superen una determinada dinámica edificadora, sin perjuicio de la obligación de estos planes de reservar suelo suficiente para cumplir los objetivos definidos en la memoria social y de respetar las determinaciones que el planeamiento territorial y el planeamiento director urbanístico hayan podido establecer. Finalmente, también hay que mencionar que la reforma mantiene la obligación de emplazar las reservas evitando la concentración excesiva de viviendas de este tipo, para favorecer la cohesión social y evitar la segregación territorial de los ciudadanos por razón de su nivel de renta.

La presente ley, en atención también a las peculiaridades de los municipios de población inferior a tres mil habitantes de escasa complejidad urbanística, regidos por un plan de ordenación urbanística municipal que solo distingue entre suelo urbano y suelo no urbanizable, admite que este plan pueda establecer la reserva para el sistema general de espacios libres públicos que resulte adecuada a las necesidades del municipio, sin sujeción a un mínimo legalmente establecido.

Respecto a las modificaciones de los planes de ordenación urbanística municipal, la presente ley aclara el tratamiento que han de tener las propuestas que pueden presentar los particulares para la modificación de estos planes de iniciativa pública, y especifica que no tienen derecho al trámite, sin perjuicio de la posibilidad de que el ayuntamiento pueda asumir expresamente la iniciativa pública para su formulación. Por otra parte, con la reforma se elimina el porcentaje variable de entre el 15% y el 20% para la cesión de suelo con aprovechamiento establecido para las modificaciones que comporten un incremento del aprovechamiento. Las dificultades que en la práctica se plantean para determinar, a partir de datos objetivos, el porcentaje concreto que corresponde aplicar en cada caso y para establecer el listón a partir del cual opera el porcentaje máximo han determinado optar por establecer un porcentaje fijo del 15%, que, en definitiva, es el que en la práctica se ha ido aplicando. Con el fin, sin embargo, de fomentar la remodelación y la reforma urbanas en suelo urbano no consolidado, la Ley fija este porcentaje más elevado únicamente respecto a las modificaciones que conllevan un incremento del techo edificable. En cambio, en el suelo urbanizable la Ley extiende la aplicación del 15%, pero solo a los sectores que alcancen esta clasificación mediante los instrumentos de planeamiento general o sus revisiones o modificaciones que se aprueben inicialmente a partir de la entrada en vigor de la Ley, es decir, los propietarios de terrenos que ya están clasificados como suelo urbanizable, delimitado o no delimitado, o que puedan alcanzar esta clasificación porque ya se han iniciado los trámites para la aprobación de estos instrumentos o sus revisiones o modificaciones en el momento de entrada en vigor de la Ley, quedan sometidos al régimen legal de cesiones de suelo con aprovechamiento establecido de conformidad con la normativa anterior.

En materia de suelo no urbanizable, con la finalidad de favorecer la conservación y la recuperación del patrimonio rural, de incentivar la reactivación económica y el desarrollo del mundo rural, la presente ley amplía los usos admisibles en las masías y casas rurales susceptibles de reconstrucción y rehabilitación, y permite la catalogación, por razones arquitectónicas o históricas, de otras edificaciones existentes en suelo no urbanizable, anteriores a la entrada en vigor del primer instrumento de planeamiento urbanístico general en cada municipio, susceptibles de rehabilitación o reconstrucción de cara a ser destinadas a los mismos usos permitidos en el caso de las masías y las casas rurales, exceptuando la vivienda. Esta última previsión puede permitir la preservación y la recuperación de antiguas edificaciones con valores arquitectónicos y patrimoniales que contribuyen al mantenimiento de la memoria histórica de, entre otras, antiguas prácticas ganaderas, como bordas o cabañas en el Aran o a otros territorios de montaña, o de antiguas prácticas agrícolas, tales como masets y casetas de campo en las Tierras del Ebro, o al aprovechamiento de la fuerza del agua en una fase inicial de industrialización, como molinos papeleros, u otros recursos naturales, como balnearios. La reforma incide, también, en la regulación del suelo no urbanizable para admitir la rehabilitación de las construcciones rurales en desuso que se incluyan en el correspondiente catálogo para corregir el impacto ambiental o paisajístico negativo. La rehabilitación puede suponer la reducción del volumen preexistente si es necesario para corregir el impacto. En todos los casos, se establece que el destino de las edificaciones catalogadas a los usos admitidos debe ser compatible con las actividades agrarias implantadas en el entorno inmediato para no perjudicar su continuidad.

Asimismo, se simplifica el procedimiento para la autorización de obras en las masías y otras edificaciones rurales catalogadas y de las nuevas construcciones ligadas a actividades rústicas. En este último caso, la intervención de los órganos urbanísticos de la Generalidad se concreta en el procedimiento de otorgamiento de licencia municipal, con control de los aspectos de legalidad y de los aspectos paisajísticos, dados los intereses supralocales que concurren en la protección del suelo no urbanizable. En el caso de proyectos que conlleven el establecimiento o ampliación de actividades ganaderas, la Ley mantiene la sujeción del proyecto a información pública y establece la exigencia de un informe del departamento competente en materia de ganadería relativo al cumplimiento de los requisitos de distancias establecidos por la normativa aplicable, con una importante simplificación global del procedimiento respecto a la normativa vigente hasta el momento de la aprobación de la presente ley. Además, la reforma sujeta a licencia municipal, sin necesidad de solicitar dichos informes, los proyectos relativos a actividades ganaderas preexistentes que, sin incrementar la capacidad productiva de las instalaciones, solo supongan obras de adaptación a la legislación aplicable en materia de ganadería.