LegalizeLey 3/1985, de 27 de febrero, por la que se crea y regula la Institución del "Ararteko"
Se hace saber a todos los ciudadanos de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la Ley 3/1985, de 27 de febrero, por la que se crea y regula la Institución del «Ararteko». Por consiguiente, ordeno a todos los ciudadanos de Euskadi, particulares y autoridades que la guarden y hagan guardarla.
Vitoria-Gasteiz, 27 de febrero de 1985.
El Lehendakari, José Antonio Ardanza Garro.
LEY 3/1985, DE 27 DE FEBRERO, POR LA QUE SE CREA Y REGULA LA INSTITUCIÓN DEL «ARATEKO»
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
El Estatuto de Autonomía del País Vasco, en su artículo 15, establece que «Corresponde al País Vasco la creación y organización, mediante Ley de su Parlamento, y con respecto a la institución establecida por el artículo 54 de la Constitución, de un órgano similar que en coordinación con aquélla ejerza las funciones a las que se refiere el mencionado artículo y cualesquiera otras que el Parlamento Vasco pueda encomendarle». Por tanto, la institución que, con la denominación de «Ararteko», crea y regula la presente Ley está prevista de modo expreso por el propio Estatuto de Autonomía.
La institución del Defensor del Pueblo goza ya de un viejo prestigio y tradición que han marcado los perfiles y las líneas maestras de la institución. Con distintos nombres, entre los que el más popularizado es el de Ombudsman, la institución, originariamente sueca, se ha extendido por todo el mundo, si bien es cierto que, algunas de las versiones como el Parlamentary Commissioner for Administration británico o el Médiateur francés, se han apartado considerablemente de su precedente sueco, hasta el punto de introducir modificaciones que han venido a configurar un órgano en cierta medida distinto al Ombudsman. Justo es reconocer también que estas modificaciones venían a ser el resultado de viejas tradiciones jurídicas centradas en el principio de la soberanía del Parlamento, en el caso del Reino Unido, y, en Francia en el prestigio del Consejo del Estado, del que se llegó a decir que era el mejor Defensor del Pueblo. En cualquier caso, no es menos cierto que la configuración del Médiateur francés obedece en parte importante al diseño institucional de las relaciones entre el Presidente de la República, el Gobierno y el Parlamento.
El origen del Ombudsman sueco, el Justilie-Ombudsmannen, está íntimamente vinculado a la propia historia del tránsito de la Monarquía absoluta al constitucionalismo y la necesidad política que sentían las fuerzas sociales con asiento en el Parlamento de controlar a los funcionarios regios en los períodos de tiempo que transcurrían entre las reuniones del Parlamento. La evolución del parlamento en el resto de Europa no introdujo esta figura hasta muy avanzado ya el siglo XX. Concretamente hasta después de la II Guerra Mundial, momento a partir del cual se opera una profunda transformación del papel del Estado en relación a la sociedad civil y del sistema de protección de las libertades públicas.
En cualquier caso, la figura del Ombudsman, aunque con motivaciones jurídico-políticas diferentes, ha mantenido, con las excepciones señaladas, varios rasgos que le vinculan a su origen escandinavo. Tres destacan, por encima de todas.
En primer lugar, se trata de un órgano cuya función se orienta al control de la Administración en defensa del derecho de los ciudadanos a ser bien administrados y en garantía del principio de legalidad.
En segundo lugar, su titular es designado por el Parlamento, aunque el órgano actúa con autonomía.
En tercer lugar, siendo un órgano de control de la Administración que actúa en defensa de los derechos y libertades de los ciudadanos, ha de garantizar el acceso directo al Ombudsman sin necesidad de intermediarios. Consecuencia de este rasgo es también que el Ombudsman actúa a través de medios informales y sumarios.
La introducción del Ombudsman en los sistemas constitucionales del sur de Europa ha sido tardía. Ceñidos al caso de Euskadi, no debemos olvidar que los ciudadanos disponen de un amplio abanico de posibilidades de controlar el funcionamiento de las administraciones públicas. El recurso constitucional de amparo y, en general, el sistema de justicia constitucional concentrada; la jurisdicción contencioso-administrativa; el control parlamentario sobre el Gobierno que, como tal órgano, dirige la Administración; las inspecciones internas de servicios que se orientan precisamente a evitar la mala administración, etc., manifiestan un sistema de protección de los derechos y de control de las administraciones que, desde luego, no existía en los orígenes históricos de la institución.
EL Ararteko es así una institución más de control que se acomoda claramente a la evolución del Estado social y Democrático de Derecho y a las deficiencias que éste ha demostrado de su pretensión garantista de los derechos y libertades que van más allá de la pura declaración formal de los derechos individuales y que configura a los derechos sociales y a las libertades reales (artículo 9.2 EAPV) como auténticas obligaciones de los poderes públicos.
A partir de la II Guerra Mundial, los Poderes Públicos han evolucionado adoptando una actitud mucho más interventora de la actividad de los ciudadanos reforzando, aún más, las relaciones de dependencia con la Administración. Esta situación ha tenido como efecto que aparecieran como insuficientes o inadecuados los sistemas tradicionales de control para hacer frente a situaciones de mala administración. No es el menor de los problemas el temor que produce la Administración en el administrado por los complicados y premiosos procedimientos con que debe actuar la Administración Pública para defender el interés general, con lo que, a veces, lo que se ordena a una mejor defensa del interés general, se convierte en perjuicio para los administrados. Es en este campo de valoración general del hacer administrativo donde se encuentra el Ombudsman su razón fundamental de ser en el Estado social y democrático de Derecho.
Se ha señalado, con razón, que el Ombudsman es una Magistratura de persuasión que incita o impulsa a la Administración, señala casos que merecen ser revisados, sugiere modificaciones en el funcionamiento administrativo e, incluso, cuando el mal funcionamiento de la Administración se debe a la Ley, urge su modificación a los titulares de la iniciativa legislativa. El Ombudsman no actúa sólo cuando se detectan ilegalidades, sino que también impulsa el cambio de la legalidad, a fin de lograr una mejor calidad de vida. El Ombudsman es así un colaborador crítico de la Administración que viene a colmar las lagunas que existen inevitablemente en el sistema de garantía de los derechos de los administrados.
Las anteriores razones son las que manifiestan el acierto de la previsión estatutaria.
La presente Ley configura al Ararteko de acuerdo con su mejor tradición en orden a garantizar los derechos de los ciudadanos en su relación con las Administraciones Públicas.
Es una institución que surge desde el Parlamento y que sólo responde ante él. Su actuación sólo está sometida a la Ley, a su criterio y, de acuerdo con su carácter de Comisionado Parlamentario, a las instrucciones que el Parlamento le dé.
La honorabilidad de la institución exige la más absoluta ecuanimidad e independencia de su titular. A ello se ordena el riguroso sistema de incompatibilidades que prevé la Ley así como la prohibición de no realizar actuación alguna de propaganda política.
El concepto que la Ley mantiene de Administración Pública es amplio, de acuerdo con la evolución que la misma ha experimentado, con independencia de que la actividad pueda estar sometida en todo o en parte al derecho privado. Por ello, entran dentro de la órbita de los poderes y facultades del Ararteko también las Empresas Públicas o las actividades desempeñadas por privados mediante concesión. En relación al control de dichas actividades, el Ararteko tiene acceso a todas las dependencias y a toda la documentación, excepto a la declarada secreta de acuerdo con la Ley. Su actuación, fundamentalmente, se dedicará a dirigir recomendaciones y sugerencias y a exponer en Informes el resultado de sus investigaciones. En dichos Informes puede hacerse constar los nombres de los funcionarios que hayan obstruido su labor o cuya conducta sea reprochable. Con ello, sin perjuicio de la responsabilidad política del Gobierno, se trata de limitar los riesgos de eventuales abusos de autoridad por parte de funcionarios que quisieran ampararse en la responsabilidad política del Gobierno.
La actuación del Ararteko no está sometida a plazos y su intervención no supone la paralización de la actividad administrativa o el no correr de los plazos para resolver.
En cuanto al marco propio de su actividad es menester señalar que la misma se vincula, en primer lugar, a todas las Administraciones Públicas que operan en el ámbito de la Comunidad Autónoma, es decir, los poderes y facultades se extienden a la Administración Común, a la propia de los Territorios Históricos y la Local.
El Ararteko ejerce competencias propias por imperativo estatutario puesto que la institución emana directamente del Estatuto, su relación con el Defensor del Pueblo no es una relación de dependencia jerárquica. Ello en nada impide que se dirija al Defensor del Pueblo en aquellos casos en que entienda que la protección de los derechos requiere de acción ante el Tribunal Constitucional o es necesario solicitar su colaboración para instar a órganos generales del Estado.
En cualquier caso, las relaciones de coordinación y cooperación van a encontrar su acomodo a través de los acuerdos y convenios.
Fuera de los poderes de inspección del Ararteko sólo quedan las Comisiones Arbitrales, el Parlamento y el Gobierno, pero sólo en cuanto a sus funciones de dirección de la política, no en cuanto a las funciones estrictamente administrativas que realicen dictando actos o resoluciones administrativas en el ámbito de sus competencias.
El concepto de Administración pública que mantiene la Ley es un concepto acomodado a la realidad actual de la actividad de prestación de servicios públicos, con independencia, como se ha señalado, de que toda o parte de su actividad se desarrolle de acuerdo con el Derecho Privado. En este sentido debemos señalar en relación al artículo 10.1.d) de la Ley que, de acuerdo con la mejor doctrina del Derecho Administrativo, recogida en su momento por el Médiateur francés, existe una actividad de servicio público cuando el organismo en cuestión «se dedica a la satisfacción de una necesidad de interés general o desde el momento en que existe un elemento, aunque lejano, de control de la Administración sobre este organismo». Así quedan incluidas dentro de los poderes de investigación del Ararteko aquellas entidades que, sin tener el carácter legal o reglamentario de públicas, ejercen potestades administrativas o funciones delegadas, como es el caso de las concensionarias. Igualmente, quedan sometidas las Corporaciones Públicas en la medida en que están sometidas al Derecho Público y, al menos, parte de su estructura o de su actividad se rige por normas de derecho público. Lo que queda sometido a control es, por tanto, única y exclusivamente la actividad que se dirige inmediatamente al ejercicio de la función o actividad pública o la actividad que está sometida al Derecho Administrativo.
Así, por tanto, la actividad del Ararteko no podrá invadir las áreas de administración interna.
En estos casos, los poderes de investigación se dirigen a velar por el buen fin de una actividad pública, a corregir las deficiencias que se observasen y, en su caso, a instar a las Administraciones Públicas para que ejerciten sus potestades de tutela, inspección y sanción.
Finalmente, el nombre de la institución se debe a la necesidad de encontrar un nombre nuevo, para una institución que también lo es en el sistema del Derecho Público Vasco. A este respecto parece conveniente que el nombre se fije en euskera.
La institución, por otra parte, es nueva. Es cierto también que existieran precedentes tanto en los territorios vascos de influencia castellana como en los que se insertan en las tradiciones jurídicas de los reinos pirenaicos. Sin embargo, el paralelismo no cabe.
Aquellos precedentes, tales como el Síndico Procurador General de Álava, nacen y se vinculan a las instituciones públicas de la Monarquía absoluta y a la sociedad estamental, serán instituciones de defensa de los privilegios de un estamento frente a otros o frente al señor feudal o el Rey. El Ararteko tiene un sentido radicalmente diferente en la misma medida en que el estamentalismo da paso al principio de igualdad y el privilegio al derecho o a la libertad de todos.
Más aún, no cabe transplantar denominaciones existentes en el Derecho Feudal, máxime cuando dichas instituciones, a diferencia por ejemplo de lo que ocurre con el Justicia Mayor de Aragón, no están presentes en la memoria histórica de los vascos que no vinculan su memoria del pasado a ninguna institución del tipo de la que regula la presente Ley.
TÍTULO PRIMERO
Estatuto
Artículo 1.
El Ararteko es el alto comisionado del Parlamento para la defensa de los derechos comprendidos en el Titulo I de la Constitución garantizándolos de acuerdo con la Ley, velando porque se cumplan los principios generales del orden democrático contenidos en el artículo 9 del Estatuto de Autonomía.
Constituye su función primordial salvaguardar a los ciudadanos frente a los abusos de autoridad y poder y las negligencias de la Administración Pública Vasca.
Es una institución pública prevista directamente por el Estatuto de Autonomía, independiente de las Administraciones Públicas, que solo recibe instrucciones del Parlamento, en la forma que éste determine. Ejerce sus funciones según su criterio, de acuerdo con las Leyes, en coordinación con el Defensor del Pueblo.
El Ararteko se relacionará con el Parlamento en la forma que éste determine.
Artículo 2. Designación.
El Ararteko será designado por el Parlamento, en la forma que determine su Reglamento.
Para ser designado se requerirá haber obtenido la mayoría de tres quintas partes de los miembros del Parlamento. De no alcanzarse dicha mayoría, se procederá en el plazo máximo de un mes a formular sucesivas propuestas hasta que se obtenga la mayoría requerida.
Artículo 3. Nombramiento y loma de posesión.
El Presidente del Parlamento acreditará con su firma la designación del Ararteko y ordenará la publicación del nombramiento en el «Boletín Oficial del País Vasco».
El Ararteko tomará posesión de su cargo ante el Parlamento en Pleno, prestando juramento o promesa de fiel desempeño de su función.
Artículo 4. Condiciones de elegibilidad.
Para ser designado Ararteko se requerirá:
Tener la condición política de vasco.
Estar en pleno disfrute de los derechos civiles y políticos.
Artículo 5. Duración de funciones.
El Ararteko es designado por cinco años, pudiendo ser reelegido una sola vez por igual período.
Finalizando el período para el que fue elegido se mantendrá en el ejercicio de sus funciones hasta la toma de posesión de su sucesor.
El período en funciones finaliza, en cualquier caso, a los seis meses de finalización del mandato. Si en este período hubiese sido disuelto el Parlamento, el mandato en funciones podrá prorrogarse por igual tiempo que el que hubiere transcurrido entre la disolución y la constitución del Parlamento.
En los demás casos de vacante, el procedimiento de designación se iniciará en plazo no superior a un mes desde que la misma fuera declarada conforme al artículo 7.5 de la presente Ley.
Artículo 6. Incompatibilidades.
La condición de Ararteko es incompatible con:
Todo mandato representativo de elección popular.
Cualquier cargo político de libre designación.
Con la afiliación a un partido político, Sindicato u organización patronal.
Con el desempeño de funciones directivas en una asociación o fundación.
Con la permanencia en el servicio activo en cualquier Administración Pública; con el ejercicio de las carreras judicial o fiscal.
Con el ejercicio de cualquier actividad profesional, liberal, mercantil o laboral.
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