Ley 10/2011, de 28 de noviembre, de Acción Voluntaria

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La participación de la ciudadanía en la vida política, económica, cultural y social es una aspiración propia de cualquier sociedad moderna y democrática. En la actualidad constituye también un compromiso a cumplir por los poderes públicos, que se encuentran compelidos a facilitar y promover las condiciones necesarias para hacer efectiva dicha participación.

Esta participación social se ve consolidada cuando las personas y los grupos en que se integran desarrollan por sí mismos, y de una forma totalmente libre, altruista y solidaria, actuaciones que procuran el bienestar social y la mejora de la calidad de vida de la comunidad. Cuando estas actuaciones dejan de ser un acto aislado y espontáneo, pasando a efectuarse en un marco institucional organizado y mediante entidades creadas ad hoc, es cuando tiene lugar el desarrollo de una acción voluntaria.

La acción voluntaria es manifestación explícita de la conciencia solidaria de la ciudadanía y fortalece la convivencia democrática, habiendo de ser, como ya queda dicho, promovida por los poderes públicos. Son estos quienes tienen la responsabilidad de crear las estructuras y el soporte legal preciso que posibilite, desde la libertad, que la sociedad civil intervenga en el desarrollo de actividades y sectores de interés general y en la consecución de los intereses públicos mediante la acción voluntaria.

En este sentido, la presente ley configura la acción voluntaria como la expresión de una participación social recurrente y continua mediante la incorporación permanente de las personas voluntarias en entidades de acción voluntaria.

Es preciso, por tanto, promover y coordinar la acción voluntaria desde postulados flexibles que permitan establecer el marco general y las reglas básicas para su desarrollo, pero siempre sin incidir en la libertad de actuación de todos los actores implicados en la realización de la acción voluntaria.

Por otro lado, la presente ley pretende ser la concreción práctica de la consideración de la acción voluntaria entre las gallegas y los gallegos como un elemento más del derecho inalienable de los ciudadanos y ciudadanas de este país a participar de modo activo en la construcción de la sociedad en que viven.

Es necesario señalar, no obstante, que, en todo caso, la acción voluntaria en modo alguno podrá eximir a la administración de las responsabilidades y obligaciones que le corresponden y, así mismo, que la acción voluntaria no podrá en ningún caso sustituir al trabajo remunerado o la prestación de servicios profesionales retribuidos.

II

Ya en el pasado, y al amparo de las competencias asumidas en el Estatuto de autonomía, el Parlamento de Galicia manifestó su voluntad de establecer una regulación legal propia en materia de voluntariado mediante la aprobación de la Ley 3/2000, de 22 de diciembre, del voluntariado de Galicia (modificada posteriormente por la Ley 3/2002, de 29 de abril, de medidas de régimen fiscal y administrativo), que tuvo por objeto regular la actividad del voluntariado social en el ámbito propio de la Comunidad Autónoma gallega.

Con esa ley se estableció una primera regulación autonómica que contribuyó decisivamente al desarrollo de las actuaciones organizadas de voluntariado a través de las entidades y a la ordenación de las relaciones de estas con las administraciones públicas. Transcurrida cerca de una década de vigencia desde la promulgación de la misma, las previsiones y el enfoque de la Ley 3/2000 resultan, sin embargo, insuficientes en la actualidad para dar satisfacción a la expectativas de los diferentes actores de la acción voluntaria.

A día de hoy, la pujanza del movimiento de acción voluntaria, entregando desinteresadamente su esfuerzo a favor de una causa social, necesita del establecimiento de nuevos instrumentos normativos y actuaciones dirigidas al fomento de la solidaridad y al desarrollo de la participación social ciudadana que reflejen la vitalidad social de la acción voluntaria.

La evolución del denominado «tercer sector» en Galicia en los últimos años requiere un cambio normativo favorable para todos los agentes que intervienen en el mismo, en especial que considere la situación actual de las entidades de acción voluntaria y de las voluntarias y voluntarios que las integran.

El proceso de cambio ha venido propiciado por factores tales como el incremento del número de entidades y una importante progresión del número de personas voluntarias, el papel determinante de la acción voluntaria en acontecimientos cruciales en la vida del país y en la evolución de su conciencia social, el aumento del tiempo de ocio entre la población y de la confianza de la sociedad en la participación en actividades de acción voluntaria.

La necesidad de reforma legal ya fue sentida en el momento de la elaboración del último Plan gallego de acción voluntaria 2006-2010, en el que se detallan un total de diez objetivos, entre los cuales se encuentra el de «Elaborar nuevos elementos normativos, más acordes con el actual contexto y con mayor capacidad de dar respuestas al sector y al conjunto de la sociedad: Ley de voluntariado de Galicia, protocolo de situaciones de emergencias, etcétera».

Resulta oportuna, también, esta puesta al día de la regulación legal de la acción voluntaria por otras consideraciones de orden social a fin de testificar ante la sociedad gallega –particularmente cuando el año 2011 coincide con el Año Europeo del Voluntariado– la vigencia y pujanza del movimiento de acción voluntaria organizada como un instrumento fundamental de la participación directa y activa de la sociedad, por lo que la ley parte del reconocimiento de que el carácter autónomo y dinámico del movimiento voluntario constituye un valor a proteger y fomentar.

Del mismo modo sirve para testimoniar el compromiso de los poderes públicos de Galicia de renovar y consolidar su estatuto jurídico, estableciendo un sistema basado en las entidades de acción voluntaria y optando por un nuevo modelo de intervención basado en principios tales como los de la solidaridad, libertad y participación de los agentes vinculados a la acción voluntaria, considerando también de manera importante la heterogeneidad, diversidad y pluralidad del entramado asociativo.

La acción voluntaria es, en el momento actual, una manifestación social de gran dinamismo, con gran capacidad de captación y adaptación a las nuevas necesidades pero aún con un importante potencial de desarrollo, particularmente en lo que se refiere a lograr una mayor permanencia temporal de las personas voluntarias y la incorporación de nuevos colectivos.

Por ello, marcar las normas de interrelación entre las propias personas voluntarias, y de estas con las entidades donde desarrollan sus actividades, o entre estas y las administraciones públicas, y también definir los derechos y obligaciones de las personas beneficiarias, contribuye al ejercicio mismo de la libertad de las partes y a evitar abusos, y favorece la continuidad de aquellos que ya manifestaron y hacen efectivo su compromiso de solidaridad y la incorporación de nuevas personas a la acción voluntaria.

Al mismo tiempo, este nuevo modelo de intervención ha de alcanzar objetivos que primen la calidad de la acción voluntaria mediante la incorporación de sistemas de calidad que redunden en una mejora en la prestación de los servicios y el establecimiento de una política de transparencia en las relaciones entre las administraciones públicas y la sociedad civil organizada.

La regulación pretendida a través de la presente ley intenta ser la respuesta concreta a las necesidades de este sector en atención a la realidad propia de Galicia, reforzando un marco normativo propio que tendrá como objetivo último el de mejorar la cantidad y calidad de la acción voluntaria en este país.

III

Con la finalidad de procurar el máximo consenso posible en su aprobación, en el proceso de elaboración de la presente ley se partió de un proyecto de ley existente en la anterior legislatura, en el que se introdujeron modificaciones que se consideraron convenientes a causa de una mayor precisión técnica y por la necesidad de asignar y utilizar de modo eficiente los recursos públicos.

De igual modo, se agregaron nuevas visiones plasmadas en un documento reciente sobre el voluntariado en la Unión Europea (Study on Volunteering in the European Union. Final Report, elaborado por la Educational, Audiovisual & Cultura Executive y presentado el 17 de febrero de 2010), que incorpora nuevas perspectivas de actuación en la acción voluntaria.

Precisamente en dicho informe se incide en aspectos relevantes como son, por ejemplo, los de potenciar el reconocimiento público de la acción voluntaria, la necesidad de incrementar el grado de participación social en la acción voluntaria y superar la corta duración temporal de los compromisos asumidos, la falta de planificación y estrategia institucional, las deficiencias de los registros públicos para conocer si una entidad está o no en activo, la conveniencia de hacer un seguimiento de los indicadores que evalúen la consecución de objetivos y la mejora del conocimiento estadístico, la implicación en la misma de personas mayores, ex profesionales o la adquisición de hábitos de participación en la edad escolar y la concienciación de la importancia de la acción voluntaria en el sistema educativo. Se trata de aspectos que, aunque algunos de ellos ya podían estar presentes o enunciados en el proyecto de ley existente, se consideró oportuno actualizar su contenido para dar entrada en la ley a los nuevos enfoques de la acción voluntaria.

El partir del proyecto de ley existente supone asumir los resultados de la metodología participativa desarrollada en su día y del proceso de debate y participación pública, que se inició con un documento previo de bases para la reforma que ha sido objeto de examen y discusión en diferentes foros de expertos, así como en diferentes eventos y jornadas técnicas, como en el Congreso Gallego de Voluntariado, en el cual se trataron los contenidos de una futura ley de acción voluntaria. Asimismo, se constituyeron mesas de trabajo formadas por los representantes de los colectivos más representativos relacionados, directa o indirectamente, con la acción voluntaria para abordar diferentes cuestiones que reclamaban un estudio más particularizado.

Las conclusiones obtenidas a consecuencia de este proceso participativo sirvieron en su día y sirven ahora para enriquecer el contenido de la ley, en la cual se ven reflejadas un buen número de contribuciones, lo que dota al texto legal de una mayor legitimidad al hacer coincidir el contenido de la norma con las aspiraciones de la ciudadanía.

IV

Por lo que respecta a la estructura de la ley, esta se divide de modo muy sencillo en tres grandes partes referidas a disposiciones generales, sujetos de la acción voluntaria y acción administrativa, que constituyen, respectivamente, cada uno de los tres títulos de la ley.

El primer título, relativo a disposiciones generales, se ocupa de señalar el objeto de la ley, el ámbito de aplicación y los principios rectores de la misma. En este título también se conceptúa la acción voluntaria, ofreciendo los elementos claves y condiciones necesarias para identificar, tanto en una vertiente positiva como negativa, cuando se está ante el desarrollo de una acción voluntaria. Se hace una referencia a los sectores de actuación en los que aquella puede desarrollarse y se relacionan las diferentes actividades y sectores de interés general vinculados con la acción voluntaria.

En el segundo título se trata de la ordenación de los sujetos de la acción voluntaria como son las personas voluntarias, las entidades de acción voluntaria en que se integran aquellas y, por último, las personas destinatarias de la acción voluntaria.

La sistemática seguida para regular cada uno de los sujetos participantes es similar, partiendo siempre de ofrecer un concepto que permita singularizar los caracteres y los aspectos esenciales que definen a cada uno de los sujetos participantes en la acción voluntaria y, seguidamente, se fija cual es su estatuto jurídico, relacionando los derechos y obligaciones de los mismos, y la previsión de las consecuencias en caso de incumplimiento de aquel estatuto. Se incide, asimismo, de modo específico en la relación existente entre las personas voluntarias y las entidades en que se integran, obligando a que se formalice por escrito la condición de miembro y obligando a que se suscriba un compromiso de colaboración en el cual se consignen con claridad los aspectos esenciales en los que tienen que encajarse las relaciones entre las entidades de acción voluntaria y sus miembros. Se regulan cuestiones como las de acreditación identificativa, responsabilidad extracontractual, pólizas de seguro o el régimen para dirimir posibles conflictos.

En el título tercero se agrupa todo lo relativo a la acción administrativa. El capítulo I se dedica a establecer la atribución de competencias de las administraciones públicas de Galicia, diferenciando las de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y las de las entidades locales al objeto de clarificar el ámbito que compete a cada administración.

En el capítulo segundo se aborda el fomento de la acción voluntaria. Se parte de compeler a las administraciones públicas de Galicia a que promuevan el conocimiento público de las actividades de acción voluntaria a fin de lograr el reconocimiento social de las personas voluntarias y de las entidades de acción voluntaria. También se señalan diferentes acciones por las que puede canalizarse esa obligación de fomento. Se destaca la importancia del fomento de la formación, remitiendo por su naturaleza específica a un desarrollo reglamentario de los programas de formación.

Por otra parte, se dedica un capítulo específico, el tercero del título, a los instrumentos de planificación de la acción voluntaria, que se encauzan por medio de una planificación estratégica a través del Plan gallego de acción voluntaria y mediante una planificación sectorial y posteriormente mediante programas y proyectos.

El Registro de Acción Voluntaria se regula en el capítulo cuarto y en el mismo se introduce una de las novedades más destacadas de la ley al crear una sección específica encargada del depósito de la documentación remitida por las entidades de acción voluntaria con relación a las certificaciones de experiencias de las personas voluntarias.

Por lo que atañe a los órganos de participación y consulta, el capítulo quinto regula el Consejo Gallego de Acción Voluntaria, el cual constituye el órgano de participación, coordinación, asesoramiento y consulta en materia de acción voluntaria, especificándose sus funciones y estructura.

Finalmente, en el capítulo sexto, se crea el Observatorio Gallego de Acción Voluntaria con la finalidad de servir de referente en la investigación, estudio y análisis de la realidad actual y tendencias futuras en la acción voluntaria.

El anteproyecto de ley fue sometido al preceptivo dictamen del Consejo Económico y Social de Galicia.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2 del Estatuto de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 22 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidencia, promulgo en nombre del Rey, la Ley de acción voluntaria.

TÍTULO I

Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto de la ley.

Artículo 2. Ámbito de aplicación.

Artículo 3. Concepto de acción voluntaria.