Ley 4/2012, de 25 de junio, de medidas administrativas y fiscales

Incluye las correcciones de errores publicadas en BOC núm. 139, de 17 de julio de 2012. Ref. BOE-A-2012-9871 y en BOC núm. 149, de 31 de julio de 2012. Ref. BOE-A-2012-11134

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 12.8 del Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la Ley 4/2012, de 25 de junio, de Medidas Administrativas y Fiscales.

La Ley se estructura en dos Libros, uno para las medidas administrativas y el otro para las medidas fiscales, y la parte final

A) MEDIDAS ADMINISTRATIVAS

La actual coyuntura económica y social en que se desenvuelve la economía canaria exige la adopción de medidas tendentes a la reducción del gasto público y al incremento de la eficiencia en la prestación de servicios por parte de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma en distintos ámbitos.

Este Libro está estructurado en ocho títulos, cuyo contenido puede sintetizarse en la forma siguiente:

En el título I, con la rúbrica «Organización administrativa», se recogen tanto las supresiones como la reestructuración de la organización y funciones de distintos organismos públicos y órganos administrativos de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma. Asimismo, se establece el régimen básico de la constitución o participación de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma y de las entidades públicas o privadas integrantes del sector público autonómico en cualquier consorcio.

El título II está destinado a las medidas en materia de personal, y aparece estructurado en dos capítulos.

El primer capítulo recoge las medidas que afectan al personal del sector público limitativo, recogiendo distintas previsiones relativas a la racionalización y distribución de efectivos, la modificación de la Ley 2/1987, de 30 de marzo, de la Función Pública Canaria, en materia de jubilación, permisos, licencias y duración de los procesos selectivos y concursos de méritos. Asimismo, se realizan varias modificaciones legales tendentes a la reducción transitoria de las retribuciones del personal.

Ante la necesidad de garantizar la sostenibilidad de los gastos públicos, en una situación de crisis económica como la actual han de adoptarse medidas que garanticen el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. Esta situación excepcional y transitoria es la razón en la que se ampara el establecimiento de medidas legales que permitan reducir el déficit público.

Tras la presentación del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2012, la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias se ha visto obligada a adoptar una serie de medidas de ajuste por un importe global de 800 millones de euros aproximadamente, de los cuales alrededor de 200 millones deben ajustarse reduciendo y racionalizando el gasto de personal (capítulo I).

Una vez efectuado un análisis exhaustivo de las medidas que podían adoptarse para efectuar el ajuste necesario en el capítulo I, por el Gobierno de Canarias se ha entendido que la medida más importante y a la vez más solidaria que debe adoptarse para lograr el objetivo fijado de ahorrar 200 millones de euros, es una reducción durante el segundo semestre de 2012 de las retribuciones complementarias de los miembros del Gobierno, de los altos cargos y de otro personal directivo, del personal eventual y de todo el personal de los entes con presupuesto limitativo que señala el artículo 1, apartados 1, 2 y 3 de la Ley 12/2011, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2012, en una cuantía equivalente al cinco por ciento de las retribuciones íntegras calculadas en términos anuales y con referencia a las vigentes a 1 de enero de 2012, que supondrán un ahorro aproximado de unos 112 millones de euros.

Esta medida se extenderá al personal docente concertado, al personal de las Universidades Públicas Canarias y al personal de los entes con presupuesto estimativo.

El capítulo II establece distintas medidas para el personal del sector público estimativo, todas ellas tendentes a fijar el marco y los límites en que debe desenvolverse el régimen de prestación de los servicios de dicho personal, todas ellas exigidas por la situación económica.

El título III, bajo el título «Fondo Canario de Financiación Municipal», recoge, en primer término, distintas modificaciones de la Ley 3/1999, de 4 de febrero, del Fondo Canario de Financiación Municipal, básicamente para solventar las dificultades surgidas en su aplicación práctica, y, en segundo lugar, las medidas transitorias para los ejercicios de 2012 y 2013 exigidas por la coyuntura económica, referidas tanto al importe global del Fondo como a los criterios que deben seguirse para su aplicación en dichos ejercicios.

El título IV está destinado a las medidas de gestión de juegos y apuestas, mediante la modificación de la Ley 8/2010, de 15 de julio, de los Juegos y Apuestas, para clarificar el régimen del silencio administrativo y de las sanciones administrativas en la materia.

El título V, relativo a las encomiendas de gestión, recoge la regulación de los requisitos, condiciones y procedimiento para proceder a encomendar la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios a los entes instrumentales de la Comunidad Autónoma de Canarias, en el marco de lo establecido en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

En el título VI están recogidas las medidas relativas a la vivienda protegida, que se contrae a la modificación de la Ley 2/2003, de 30 de enero, de Vivienda de Canarias, por una parte, para dar una nueva regulación al procedimiento de adjudicación y, por otra, para establecer los requisitos y el procedimiento de regularización de los ocupantes, sin título legal, de viviendas protegidas de promoción pública.

En el título VII, con la rúbrica «Parejas de hecho», se procede a la modificación de distintos preceptos de la Ley 5/2003, de 6 de marzo, para la regulación de las parejas de hecho en la Comunidad Autónoma de Canarias.

El título VIII, intitulado «otras medidas», recoge la modificación del texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias y la previsión de que el visado del correspondiente colegio sobre los trabajos profesionales establecido en la legislación de la Comunidad Autónoma de Canarias sólo será exigible en los supuestos en que esté establecido con carácter obligatorio por la normativa básica estatal.

B) MEDIDAS FISCALES

I

La Ley 12/2011, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2012, destaca la importancia del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, no como un fin en sí mismo, sino como instrumento sine qua non para impulsar el crecimiento económico y la creación de empleo en nuestra economía preservando para los ciudadanos el núcleo esencial del Estado de bienestar. Alcanzar y mantener la estabilidad presupuestaria es indispensable para garantizar la provisión a los ciudadanos por nuestro sector público de los bienes y servicios que integran el sistema de bienestar y, al mismo tiempo, asentar la capacidad de la economía canaria para crecer.

La estabilidad presupuestaria se ha de alcanzar operando tanto sobre el gasto como sobre el ingreso público. Determinado por el Parlamento de Canarias qué bienes y servicios se han de suministrar, y con qué intensidad y calidad, es necesario garantizar la cobertura de recursos financieros para poder ejecutar ese programa. Obtener tales recursos por la vía del endeudamiento está actualmente sujeto a muy estrictas limitaciones, del mismo modo que se ha reducido la financiación vía transferencias, ya lo sean del Estado, ya de la Unión Europea, por lo que ha pasado a cobrar especial relevancia la política tributaria para la financiación del sector público.

El escenario trazado en la Ley de Presupuestos Generales de nuestra comunidad para 2012 ha quedado afectado por el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2012, así como el conjunto de medidas que ha adoptado el Consejo de Ministros con posterioridad a su presentación. Siendo la Comunidad Autónoma de Canarias una de las pocas que ha cumplido en los pasados años los objetivos marcados en cuanto a déficit público, y ello como consecuencia de haber adoptado todo un conjunto de medidas de consolidación fiscal, se le ha impuesto una reducción en su capacidad de financiación, al reducirse o suprimirse por el Estado partidas ya comprometidas previamente en Acuerdos y Convenios suscritos entre la Comunidad Autónoma de Canarias y el Estado.

Se ha limitado la financiación recibida del Estado; sin embargo, esta Comunidad Autónoma tiene que garantizar a sus ciudadanos la continuidad en la prestación de los servicios públicos esenciales, sin que éstos puedan descender –ni cuantitativamente ni en términos de calidad– por debajo del mínimo necesario para preservar el núcleo esencial del Estado de bienestar. Evidentemente, limitada nuestra capacidad para acudir al endeudamiento y limitada de manera sensible la financiación recibida del Estado, la única fuente a la que puede recurrir esta Comunidad Autónoma para obtener los recursos dinerarios que necesita para prestar tales servicios esenciales es la tributaria.

Toca poner en plena vigencia la previsión contenida en el artículo 31.1 de nuestra Constitución, a cuyo tenor «todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio».

Somos los ciudadanos los que hemos sido convocados para realizar conjuntamente el esfuerzo solidario para una mayor contribución al sostenimiento de los gastos públicos, garantizando así con nuestros impuestos el mantenimiento de los servicios públicos esenciales. La reducción de las otras fuentes de financiación, especialmente la reducción impuesta en la participación por la Comunidad Autónoma de Canarias en los ingresos del Estado, aboca a adoptar medidas de incremento de la carga fiscal, pues la alternativa a ello sería el desmantelamiento del núcleo esencial del Estado de bienestar.

Las medidas adoptadas en los Presupuestos Generales del Estado incumplen la obligación que éste tiene de garantizar a esta Comunidad Autónoma su suficiencia financiera, que exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente le han sido encomendadas; es decir, para posibilitar y garantizar el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocida en los artículos 137 y 156 de la Constitución.

En cualquier caso, el escenario financiero derivado para Canarias de las decisiones en materia presupuestaria adoptadas por el Gobierno de la Nación presenta un desequilibrio de tal magnitud que ni siquiera el recurso al incremento de la presión fiscal es suficiente para su resolución. Por eso, en la presente Ley se incorporan, además, un conjunto de medidas administrativas necesarias para que actuando de manera coordinada el instrumento impositivo y la reducción del gasto público se pueda alcanzar el deseado equilibrio presupuestario, pero entendiendo éste no como un fin en sí mismo que deba cumplirse como una formalidad, sino como medida de política presupuestaria para garantizar a nuestros ciudadanos la continuidad en el suministro a los mismos de los bienes y servicios públicos esenciales.

En otro escenario estaríamos adoptando otras medidas distintas a las contenidas en la presente Ley si en las transferencias con cargo a los Presupuestos Generales del Estado se hubiera cumplido estrictamente la previsión de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico Fiscal de Canarias; pero sólo a través de un adecuado ejercicio de nuestra capacidad tributaria podremos estar en condiciones de garantizar la sostenibilidad de nuestros servicios públicos y la financiación de nuestras corporaciones locales.

Situado el eje de la estabilidad presupuestaria, en cuanto a los ingresos, en una adecuada recaudación tributaria, el factor que condiciona alcanzar ese objetivo es la persistente crisis económica, que –como la propia Ley 12/2011, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, indica– limita los ingresos tributarios respecto a los obtenidos en ejercicios anteriores y determina el contenido de las políticas públicas promovidas por la Administración Pública de nuestra Comunidad Autónoma.

La presente Ley contiene un ejercicio del poder tributario de nuestra Comunidad Autónoma, integrando diversas medidas tributarias coordinadas con los objetivos de la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2012. Se ha procedido a integrar en un texto legislativo un conjunto de medidas tributarias que se relacionan con el apoyo de la actividad económica; es decir, se trata de medidas normativas de carácter homogéneo y que, además, no revisten una naturaleza presupuestaria que deba integrar el contenido esencial o propio de la Ley de Presupuestos.

Medidas para lograr que el sistema tributario canario se consolide como instrumento esencial de financiación del gasto público canario, incorporando a ese sistema elementos para una distribución más equitativa entre los ciudadanos de la carga del sostenimiento de los gastos públicos; y se incorporan no sólo medidas normativas de ajuste de diferentes tributos sino también disposiciones que permitan a la Administración Tributaria Canaria una mejor gestión del sistema tributario y facilitar al ciudadano y a las empresas el cumplimiento de sus obligaciones tributarias. Ha de destacarse que la mejora en la gestión va dirigida, fundamentalmente, a la lucha contra el fraude fiscal, de modo que las necesidades de financiación pública se resuelvan no sólo vía medidas normativas, sino también vía detección de los hechos imponibles no declarados o que lo sean de manera indebida.

El Libro II de la ley se estructura en cuatro títulos.

II

El título I contiene las normas relativas a los tributos propios de la Comunidad Autónoma de Canarias.

En su capítulo I, dedicado al Impuesto sobre las Labores del Tabaco, se incorporan mejoras de carácter técnico a la actual regulación de este Impuesto en el ámbito del devengo y, respecto a la base imponible, la forma de determinación de la carga fiscal relativa al Impuesto General Indirecto Canario que no formará parte de la base imponible cuando se trate de tipos proporcionales. Asimismo, se modifica la regulación de la picadura para liar, equiparando su concepto al establecido por el Real Decreto-ley 12/2012, de 30 de marzo, por el que se introducen diversas medidas tributarias y administrativas dirigidas a la reducción del déficit público.

El capítulo II se refiere al Impuesto Especial de la Comunidad Autónoma de Canarias sobre combustibles derivados del petróleo. Se modifica, en primer lugar, la regulación de su ámbito territorial, adaptándolo a la establecida para el Impuesto General Indirecto Canario y para el Arbitrio sobre Importaciones y Entregas de Mercancías en las Islas Canarias; en segundo lugar, se procede a modificar la tarifa del Impuesto, estructurando su tarifa primera en dos epígrafes –uno dedicado a las gasolinas de bajo contenido en plomo y otro a las restantes gasolinas– y se incrementan los tipos impositivos aplicables a las gasolinas, gasóleos y fuelóleos. Estos tipos de gravamen se modificaron por última vez por la Ley 2/2004, de 28 de mayo, de Medidas Fiscales y Tributarias, mientras que en el mismo período la tarifa del Impuesto estatal sobre Hidrocarburos se ha modificado en seis ocasiones.

Se deroga la exención establecida a favor de las entregas de gasolinas a los aéreo clubes canarios. Se trata de una exención creada por la Ley 8/1992, de 4 de diciembre, por la que se modifica la Ley 5/1986, de 28 de julio, del Impuesto Especial de la Comunidad Autónoma de Canarias sobre combustibles derivados del petróleo, se establece un recargo transitorio para los ejercicios de 1992 a 1996 sobre el mismo, y se autorizan determinadas modificaciones a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 1992. Se creó esta exención como «un estímulo fiscal de apoyo a las enseñanzas aeronáuticas en Canarias y a los deportistas canarios de esta especialidad». Se procede ahora a la supresión de esta exención porque los estímulos fiscales a actividades empresariales, como es el caso de las enseñanzas aeronáuticas, no pueden tener carácter permanente, sino que sólo se explican, en todo caso, en el momento inicial de su puesta en marcha, mientras que su ilimitada permanencia deviene en un privilegio de unas enseñanzas respecto de otras que asumen como un coste más la carga fiscal que incorpora el combustible que consumen; del mismo modo, no se puede mantener en los actuales momentos un estímulo fiscal para la práctica de actividades deportivas que son realizadas por ciudadanos con una alta capacidad económica.

En el capítulo III se procede a la creación de un conjunto de tributos propios de la Comunidad Autónoma de Canarias que forman lo que puede denominarse el bloque de la fiscalidad medioambiental de la Comunidad. Como se sabe, el artículo 2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, establece que los tributos tienen como fin primordial obtener los ingresos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, y al mismo tiempo admite que, además, pueden servir como instrumentos de la política económica general y para atender a los principios y fines contenidos en la Constitución, y estamos aquí ante tributos que presentan como denominador común su finalidad extrafiscal, gravando la afección al medio ambiente, considerando como tal, como ha declarado la sentencia del Tribunal Constitucional 102/1995, de 26 de junio («BOE» número 181, de 31 de julio de 1995), el conjunto de circunstancias físicas, culturales, económicas y sociales que rodean a las personas ofreciéndoles un conjunto de posibilidades.

El objeto de estos tributos medioambientales es orientar el comportamiento de los agentes económicos y tienen como finalidad común la contribución a la protección del medio ambiente.

Se crea el Impuesto de la Comunidad Autónoma de Canarias sobre el Impacto Medioambiental Causado por los Grandes Establecimientos Comerciales. Es notorio que la irrupción de grandes empresas de distribución y venta han afectado sensiblemente al modelo de ordenación territorial como consecuencia de desplazar en muchas ocasiones la actividad comercial del centro de las ciudades a la periferia, con el consiguiente deterioro y degradación de los espacios interiores, al tiempo que el emplazamiento de esas empresas exige la ocupación de suelo con nuevas áreas urbanizadas e infraestructuras de comunicaciones para atender a los nuevos desplazamientos en vehículos, todo lo cual finaliza en un proceso de degradación medioambiental. En efecto, el modelo de comercio que imponen las grandes superficies de venta y los establecimientos comerciales comporta, a menudo sin alternativa, el uso del automóvil particular para acceder a ellos, con consecuencias indeseadas en términos de saturación de la circulación rodada en las zonas afectadas y el aumento de los índices de polución atmosférica.