Ley 2/2013, de 25 de abril, del juego y las apuestas de Castilla-La Mancha

Norma derogada, con efectos de 30 de enero de 2022, por la disposición derogatoria única de la Ley 5/2021, de 23 de julio. Ref. BOE-A-2021-18039#dd

Las Cortes de Castilla-La Mancha han aprobado y yo, en nombre del Rey, promulgo la siguiente Ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La intervención pública en materia de juego, particularmente en aquellos que implican la utilización de dinero, tanto desde el punto de vista histórico como desde la perspectiva del derecho comparado, se ha justificado siempre al objeto de evitar fraudes, adicciones o, en definitiva, consagrar una adecuada protección del jugador frente a posibles abusos de quienes se dedican profesionalmente a esta actividad con carácter lucrativo. En España, incluso, la intervención pública encontró su acomodo prevalente en la legislación penal, tipificándose como delictivas determinadas conductas de juego, situación que se mantuvo hasta la aprobación del Real Decreto-ley 16/1977, de 25 de febrero, por el que se regulan los aspectos penales, administrativos y fiscales de los juegos de suerte, envite o azar y apuestas. Con esta norma, se llega a la práctica despenalización del juego en nuestro país, al tiempo que se da un protagonismo casi total al derecho administrativo, como instrumento más adecuado de intervención en la materia.

La entrada en vigor de la Constitución Española de 1978 consagró un hito importante en la ruptura del monopolio estatal sobre la regulación administrativa en materia de juego. Sin embargo, el juego no es un título competencial que aparezca atribuido expresamente ni al Estado ni a las Comunidades Autónomas en los artículos 148 y 149. Se produjo así una primera diferencia entre las Comunidades Autónomas que accedieron a su autogobierno por la vía del artículo 151 de la Constitución Española que, desde el primer momento, pudieron extender sus competencias a las no atribuidas expresamente al Estado en el artículo 149. Mientras que, por su parte, las Comunidades Autónomas que no utilizaron esta vía ni asumieron sus competencias por vía extraestatutaria, por imperativo del artículo 148.2, debían dejar transcurrir 5 años y acometer la consiguiente reforma de sus respectivos Estatutos de Autonomía.

En este último supuesto se encontraba Castilla-La Mancha, cuya asunción competencial en materia de juegos y apuestas se produjo con la Ley Orgánica 7/1994, de 24 de marzo, al introducir el entonces número 20 del artículo 31.1 del Estatuto de Autonomía, en el que se reconocía competencia exclusiva de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en materia de «Casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas». Mediante el Real Decreto 377/1995, de 10 de marzo, se transfirieron a la Administración Autonómica las funciones y servicios en materia de casinos, juegos y apuestas y, por último, con la ulterior reforma del Estatuto de Autonomía por la Ley Orgánica 3/1997, de 3 de julio, el citado título competencial queda ubicado en el vigente artículo 31.1.21.º del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha.

En el ejercicio de esta competencia se dictó la Ley 4/1999, de 31 de marzo, del Juego de Castilla-La Mancha, con el propósito de regular de forma adecuada todas y cada una de las actividades referidas al juego, teniendo en cuenta las distintas circunstancias sociales, económicas y administrativas de nuestra región. Su propósito no fue otro que el de permitir el desarrollo pacífico del juego, garantizando la seguridad de todas aquellas personas que interviniesen en el ejercicio de esta actividad, como medio para luchar contra el juego ilegal, adecuando la oferta de juego al momento social en el que se promulgó e integrándola como parte de la oferta de ocio de esta Comunidad Autónoma.

La entrada en vigor de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior excluyó de su ámbito de aplicación en el artículo 2.2 h) «Las actividades de juego por dinero que impliquen apuestas de valor monetario en juegos de azar, incluidas las loterías, juego en los casinos y las apuestas». No obstante ello, en la disposición adicional primera de la Ley 7/2009, de 17 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los Servicios en el Mercado Interior, se eliminó el requisito de la autorización administrativa para la organización y celebración de combinaciones aleatorias con fines publicitarios, la explotación de las máquinas de tipo A y la apertura de salones recreativos, en el ámbito de la Ley 4/1999, de 31 de marzo, del Juego de Castilla-La Mancha.

A su vez, la irrupción de las nuevas tecnologías, y el establecimiento de nuevos sistemas de comunicación interactivos, hace necesario aprobar un nuevo marco normativo capaz de dar respuesta, de manera más flexible, a esta nueva realidad económica y social, variando incluso las soluciones que se han venido adoptando cuando estas, como consecuencia del desarrollo técnico o las nuevas necesidades de entretenimiento, se han convertido en obsoletas.

En este contexto hay que situar la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de Regulación del Juego, en la que, desde la perspectiva de las competencias estatales, se contemplan las diversas modalidades del juego. En esta ley, aparte de las cautelas tradicionales por evitar, con ocasión del juego, alteraciones de orden público, fraudes o conductas adictivas, se ponen especialmente de manifiesto las nuevas preocupaciones, ligadas a la especial protección de los derechos de los menores y de los participantes en los juegos, que vienen exigidas como consecuencia de los nuevos canales electrónicos, informáticos, telemáticos o interactivos con los que el juego puede desenvolverse.

Este marco globalizado del juego, al que no puede ser ajena la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, aconseja elaborar un nuevo texto legal adaptado a los actuales usos sociales que, tomando en consideración los avances tecnológicos antes apuntados, los incorpore al juego y las apuestas. No se antojan, en efecto, suficientes, meras modificaciones de la Ley 4/1999, de 31 de marzo, hasta ahora en vigor que, al desconocer la existencia de nuevos canales para la práctica del juego y las apuestas, se muestra incapaz de dar adecuada respuesta a las necesidades de un sector tan dinámico y sujeto a las evoluciones tecnológicas, otorgando al mismo tiempo seguridad jurídica a organizadores, participantes y otros colectivos sensibles.

II

La presente ley está dividida en un título preliminar, 4 títulos, 2 disposiciones adicionales, 3 disposiciones transitorias, 1 disposición derogatoria, 3 disposiciones finales y dos anexos. Con este contenido se busca dotar de soporte normativo a los juegos y apuestas, cualquiera que sea el medio utilizado para su práctica, y servir asimismo como marco de referencia para el posterior desarrollo de cada una de las modalidades de juego en ella previstas. Teniendo en cuenta, además, la contingencia y variabilidad que presentan estas materias por el rápido desarrollo de sus elementos técnicos, el espíritu que preside esta norma es la de circunscribir su articulado a los aspectos esenciales del régimen jurídico sobre el juego y las apuestas, dejando que sea en el posterior desarrollo reglamentario donde se concreten las cuestiones más específicas sobre el particular.

De esta manera, por ejemplo, en el título preliminar, tras los preceptos dedicados al ámbito objetivo y subjetivo, la ley se preocupa por definir y delimitar con claridad cuáles son los juegos y modalidades posibles de apuestas, así como los establecimientos donde los mismos pueden tener lugar válidamente. Respecto de estos últimos, simplifica las categorías existentes, suprimiendo los salones de juego y salas de bingo y creando un nuevo tipo donde tendrán cabida los que antes se realizaban en aquellos, además de otros juegos cuya práctica hasta la fecha quedaba reservada a los casinos de juego y que ahora pierden esta exclusividad. Asimismo, se regulan los aspectos mínimos relativos a la publicidad, patrocinio y promoción de los juegos.

Una novedad relevante es la regulación del artículo 6 sobre juego responsable, de escaso contenido jurídico en la legislación anterior. Por el contrario, en esta ley se traduce en dos tipos de vinculaciones: un mandato a la Administración Regional, dirigido a la promoción del conjunto de medidas normativas e informativas que aseguren a los jugadores una práctica consciente y libre de sus actividades lúdicas; y el compromiso de los organizadores de juego, en el ejercicio de su actividad, de promover actitudes de juego moderado y responsable, con particular atención a los colectivos de riesgo.

Particular transcendencia tiene el título I donde, junto a las materias sobre inspección normativa que no ofrecen sustancial novedad, se hace un esfuerzo por clarificar, desde el principio, qué ámbitos de desarrollo reglamentario caben, tanto para el Consejo de Gobierno como para la Consejería competente en materia de juegos y apuestas. En este aspecto se ha pretendido dejar al primero de estos órganos la regulación de contenido más general esbozada básicamente en la ley y, al segundo, las precisiones técnicas sobre la práctica de juegos y apuestas –que razonablemente han de ser más susceptibles de ulteriores cambios–, así como las materias de estricta naturaleza ejecutiva o gestora. Se exceptúa de esta regla, la autorización de casinos de juego que, por la transcendencia económico-social de estos complejos, debe mantenerse en el ámbito competencial del órgano colegiado ejecutivo superior de nuestra Comunidad Autónoma, como ha venido ocurriendo hasta ahora.

En el mismo capítulo referido a los «órganos administrativos» se ha introducido una novedad, tendente a simplificar la tramitación administrativa: el hecho de que, en el artículo 10, la inscripción de los actos susceptibles de producirla en el Registro General de Juegos y Apuestas se practicará de oficio. Será, por tanto, del correspondiente título de legitimación previsto en cada caso (sustancialmente la autorización) de donde se derive la posibilidad de ejercicio legal por los particulares de la actuación pretendida, evitando como ha ocurrido hasta ahora, que tengan que seguir siendo los particulares los obligados a instar la inscripción registral. Precisamente debido a este cambio, se muestra necesario dotar a la presente ley de un periodo de «vacatio», a fin de permitir la modificación de los vigentes reglamentos inspirados en un sistema de inscripción rogada.

En relación con los «requisitos y títulos habilitantes» requeridos para la práctica del juego y las apuestas, el capítulo II de este título I ha pretendido dejar claros los tres niveles posibles: en primer lugar, el de ausencia de control administrativo en la explotación de máquinas de juego que no otorguen premios en metálico, así como la apertura de salones recreativos; en segundo término, las actividades que requieren declaración responsable o comunicación previa a su ejercicio y, en último término, las actividades sujetas a autorización administrativa y, por tanto, a una intervención pública más intensa.

Aunque siga siendo imprescindible mantener el régimen de la autorización temporal para el ejercicio de aquellas actividades que no se desarrollan en unidad de acto, la novedad sustancial que aporta la presente ley es la de que aquellas podrán ser renovadas automáticamente si, antes de la expiración de su plazo final de vigencia, el titular presentase la oportuna declaración responsable al respecto. Con ello, indudablemente, se simplifican trámites administrativos, al no ser necesaria ya la emisión de resolución expresa de renovación-trámite de escaso sentido cuando las circunstancias iniciales que determinaron el otorgamiento de la autorización no han cambiado sin que, paralelamente, se disminuyan los mecanismos de control pues, tras la presentación de la declaración responsable, la Administración se preocupará de verificar, mediante la oportuna inspección, el cumplimiento de las condiciones y requisitos que resulten exigibles.

En la presente ley se configura un régimen general de silencio positivo respecto de las autorizaciones que se soliciten, para el caso que la Administración no resuelva en el plazo máximo al que está obligada, cambiando así la regulación existente hasta el momento donde el silencio tenía carácter negativo. Todo ello, con el propósito de ajustarse al régimen ordinario establecido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En el título II, por otra parte, se abordan los posibles sistemas de gestión de los juegos y apuestas, en los que, si bien hay que reconocer un esencial protagonismo privado, no puede descartarse la explotación directa y ocasional por la propia Administración Regional. En cuanto a los sujetos privados, se han pretendido sistematizar, con la debida separación, los requisitos de capacidad, las prohibiciones generales y las obligaciones específicas que pesan sobre los sujetos que tienen relación con el juego y las apuestas, sea en su condición de empresarios, organizadores, trabajadores o simples usuarios.

Como novedad destacable, se ha suprimido, en el caso del personal empleado de establecimientos de juego, la exigencia de documento profesional, al constituir una carga que ni certificaba ni garantizaba la cualificación del personal al que se refería.

En el título III, en un intento por abarcar la totalidad de la materia correspondiente al juego y las apuestas, se regula el régimen fiscal de los mismos, mediante la configuración de una tasa cuyos elementos esenciales quedan delimitados en el articulado por referencia al anexo II, en el que se sistematizan los diversos trámites y servicios administrativos que generan la tasa y las respectivas tarifas. Con ello no se resiente la unidad del ordenamiento tributario de Castilla-La Mancha, puesto que las cuestiones relativas a la gestión y liquidación del ingreso, no reguladas en la presente ley, comportarán la aplicación supletoria de la Ley 9/2012, de 29 de noviembre, de Tasas y Precios Públicos de Castilla-La Mancha y otras medidas tributarias.

En el título IV, que alude al régimen sancionador, con respecto a la ley anterior, se ha pretendido homogeneizar los tipos infractores, evitando artículos diferentes en función de quiénes puedan ser los sujetos activos. Con ello se mejoran los principios de tipicidad y proporcionalidad en la imposición de las sanciones correspondientes. Por lo que respecta al procedimiento sancionador, la ley se ha limitado a separar las competencias del Consejo de Gobierno y las de la Consejería competente en materia de juegos y apuestas, dejando que sea el posterior desarrollo reglamentario el que concrete los específicos órganos administrativos a quienes se atribuya la instrucción y resolución, aprovechando la flexibilidad que, al respecto, permite el artículo 127.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Y aunque las concretas reglas procedimentales se remiten al Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, en el artículo 33 se ha juzgado oportuno excluir expresamente la aplicación del artículo 6.2. de este Real Decreto, para evitar la aplicación de un trámite tan perturbador y escaso de sentido como el de la «caducidad de la acción», al entender que el único supuesto de caducidad que debe imperar en todo procedimiento sancionador es el de la duración máxima legal o reglamentariamente prevista para dictar y notificar la pertinente resolución sancionadora. Asimismo, se fija un plazo de tres meses para resolver y notificar la resolución sancionadora en el procedimiento simplificado.

En la disposición transitoria segunda se configura un régimen tendente a permitir la conversión del acto de solicitud de renovación de autorizaciones en la correspondiente declaración responsable, significándose con ello que, a partir de la entrada en vigor de la presente ley, la Administración ya no estará obligada a dictar resolución expresa de estas solicitudes y, por último, como ya hemos indicado con anterioridad, se ha considerado oportuno establecer un periodo de «vacatio legis» en el que, razonablemente, pueda emprenderse la labor de acomodación de las vigentes normas reglamentarias, evitando que la cláusula derogatoria contenida en esta norma pudiera suponer una derogación tácita de aquellas prescripciones no acomodadas al nuevo régimen de simplificación administrativa que esta ley ha buscado.

TÍTULO PRELIMINAR

Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto y exclusiones.

1.º Que no produzcan entre los participantes transferencias económicas, salvo la del precio por la utilización de los medios precisos para su desarrollo y que, además, no sean objeto de explotación lucrativa, ya sea por los propios jugadores o por personas ajenas a ellos.

2.º Que, no concurriendo el requisito de la explotación lucrativa a que se refiere el número anterior, las transferencias económicas producidas no vayan más allá de los usos sociales de carácter tradicional, familiar o amistoso.

Artículo 2. Definiciones.