Ley 7/2013, de 27 de septiembre, de Ordenación, Servicios y Gobierno del Territorio de la Comunidad de Castilla y León

Sea notorio a todos los ciudadanos que las Cortes de Castilla y León han aprobado y yo en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 25.5 del Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La ordenación del territorio es un proceso complejo, cuyo objetivo es promover un desarrollo equilibrado y sostenible, aumentar la cohesión económica y social y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Su dificultad deriva de la propia complejidad de la organización de la sociedad a la que sirve y, en el caso de nuestra Comunidad Autónoma, de sus singulares características territoriales y sociodemográficas, que convierten un proceso de esta magnitud en un verdadero reto.

De este modo, y partiendo de la base de que cualquier política de ordenación debe tener a la población como una de sus prioridades fundamentales, su objetivo debe ser dar respuesta a la realidad del territorio en que esa población se asienta y a sus problemas. Castilla y León es una Comunidad muy extensa y diversa, lo que dificulta, en muchos casos, la accesibilidad a los servicios. A su vez, el reducido tamaño de muchos de nuestros municipios imposibilita en algunas de estas corporaciones la dotación y mantenimiento de los servicios mínimos indispensables, e incluso el propio mantenimiento de una estructura administrativa. La extensión territorial, la abundancia y calidad de los recursos naturales y paisajísticos, la posición estratégica y las oportunidades derivadas de la función de enlace y conexión con los espacios más dinámicos del entorno, constituyen elementos estratégicos del diagnóstico territorial de Castilla y León. Por ello cobra especial importancia en esta Comunidad el papel que juegan las administraciones supramunicipales, como las diputaciones provinciales, la Comarca de El Bierzo o las mancomunidades, en la prestación de estos servicios.

En suma, la ordenación del territorio en Castilla y León debe sustentarse en el respeto a las singularidades y condiciones del propio territorio y a sus rasgos naturales e históricos. Debe garantizar el cumplimiento de las exigencias impuestas desde el punto de vista presupuestario, con especial atención a los principios de suficiencia financiera, estabilidad presupuestaria y de garantía de igualdad entre todos los castellanos y leoneses en el acceso a los servicios públicos autonómicos y locales en todo el territorio de Castilla y León. Y debe partir, asimismo, del hecho de que Castilla y León, en la práctica, ha venido realizando ya una progresiva labor de ordenación de su territorio muy vinculada a la propia implantación de los distintos servicios e infraestructuras públicas, sin perjuicio del desarrollo de instrumentos de planificación territorial, en aplicación de la normativa específica de ordenación del territorio.

Desde este planteamiento, en Castilla y León se ha decidido dar un paso más e impulsar un nuevo modelo de ordenación y gobierno del territorio, que se adapte y responda a las nuevas exigencias de la sociedad, siguiendo un proceso de explicación y consulta marcado por la participación, el diálogo y la búsqueda de consenso, y de acuerdo con el contenido del propio Estatuto de Autonomía.

Son objetivos de este modelo definir un ámbito territorial esencial que constituya la referencia espacial y el parámetro básico para efectuar la ordenación del territorio, coordinar la planificación sectorial de los servicios autonómicos y locales, y adecuar progresivamente al nuevo modelo territorial los servicios que presta la Junta de Castilla y León. Del mismo modo, el modelo acordado busca fortalecer los municipios rurales, mejorar la cooperación entre los núcleos urbanos y sus alfoces, y entre las entidades locales menores y los municipios a los que pertenecen, modernizar el papel de las diputaciones provinciales, e impulsar la asociación voluntaria de municipios para la gestión común de servicios como garantía de una prestación más eficiente. Finalmente, son también objetivos de esta ley los de consolidar la cooperación financiera local de la Comunidad Autónoma, clarificar los ámbitos competenciales respectivos de la administración local y autonómica para evitar duplicidades, y fomentar un mayor equilibrio y cohesión territorial en Castilla y León.

Estos objetivos se enmarcan dentro de unos principios básicos bien definidos como son la defensa de la autonomía local, el fomento de fórmulas de gobierno y gestión de los servicios locales sustentadas en economías de escala y en la optimización de los recursos municipales, reorganizando las actuales mancomunidades y evitando, en todo caso, la creación de nuevas estructuras administrativas y, por último, la colaboración y cooperación entre administraciones y la simplificación administrativa de la gestión pública.

La crisis económica y sus efectos en la población de la Comunidad ponen de manifiesto la necesidad de que todas las políticas públicas estén al servicio de un proyecto de Comunidad en el que todas las provincias y territorios tengan acceso a servicios e infraestructuras, objetivos de desarrollo compartidos y medios para hacer efectivo el derecho de los ciudadanos de Castilla y León a vivir y trabajar en su propia tierra.

En resumen, la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio, permite a la Administración Autonómica disponer de una herramienta de coordinación de las políticas sectoriales con incidencia territorial con objetivos muy claros:

a. Promover con las inversiones públicas las condiciones adecuadas para el desarrollo de la actividad económica y del empleo con criterios de cohesión social y equilibrio territorial.

b. Promover la igualdad en el acceso a las infraestructuras y servicios públicos, en particular los de titularidad autonómica.

c. Proteger y gestionar de forma eficiente el patrimonio natural y cultural.

La consecución de estos objetivos es fundamental para mantener de forma sostenible la población en todo el territorio pero, especialmente, en el medio rural.

II

Este nuevo modelo territorial acordado, así como sus objetivos y principios, encuentra su plasmación en la presente Ley de Ordenación, Servicios y Gobierno del Territorio de la Comunidad de Castilla y León. En ella, en su vertiente de norma que regula la ordenación del territorio en Castilla y León, se pretende mejorar la cohesión territorial de la Comunidad, impulsar una mayor cercanía en la prestación de servicios y garantizar el acceso en condiciones de igualdad de todos los ciudadanos de Castilla y León a los servicios públicos, independientemente de su lugar de residencia.

Además, esta ley pretende culminar el camino de la «territorialización» de las políticas autonómicas, y en este sentido prevé la adaptación de las zonificaciones de los servicios prestados por la Administración de la Comunidad de Castilla y León en el ámbito rural a las unidades básicas de ordenación y servicios del territorio que la ley prevé, y que constituirán a partir de la misma el nuevo parámetro básico para la ordenación del territorio.

Por último, la ley impulsa un modelo que, a través del fomento de asociaciones voluntarias de municipios, pretende hacer más eficaz y eficiente la gestión de las competencias municipales. La eficiencia debe presidir siempre la gestión de los recursos públicos, y especialmente tras la aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, dictada en desarrollo del modificado artículo 135 de la Constitución, cuyo artículo 7 eleva a la categoría de principio general el principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

Esta Ley Orgánica regula una serie de medidas preventivas, correctivas y coercitivas que pueden llegar a suponer en el caso de las corporaciones locales, y según el apartado 3 de su artículo 26, la disolución de los órganos de la Corporación Local incumplidora. La presente ley pretende dotar a las corporaciones locales de un instrumento, las mancomunidades de interés general, que presenta importantes ventajas respecto de las numerosas mancomunidades existentes en este momento, y permite gestionar con eficiencia los recursos municipales a través de la generación de economías de escala.

III

Esta Ley de Ordenación, Servicios y Gobierno del Territorio de la Comunidad de Castilla y León se dicta en el ejercicio de las competencias atribuidas a la Comunidad con carácter exclusivo, recogidas en distintos apartados del artículo 70.1 del Estatuto de Autonomía, en las siguientes materias: «Estructura y organización de la Administración de la Comunidad», apartado 2.º; «Organización territorial de la Comunidad. Relaciones entre las instituciones de la Comunidad y los entes locales y regulación de los entes locales creados por la Comunidad, en los términos previstos en el presente Estatuto», apartado 4.º; y «Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda», apartado 6.º Y en el ejercicio de la competencia de desarrollo normativo y ejecución prevista en el artículo 71.1.1.º en materia de «Régimen Local».

Debe destacarse, asimismo, que esta ley está inspirada en los principios rectores que, según dispone el artículo 16 del Estatuto de Autonomía, han de orientar las políticas públicas, y especialmente los previstos en el apartado 1 de ese artículo. «La prestación de unos servicios públicos de calidad», y en el apartado 10. «La modernización y el desarrollo integral de las zonas rurales de Castilla y León, dotándolas de infraestructuras y servicios públicos suficientes».

Por otra parte, con esta ley se atiende a las previsiones contenidas en el título III del propio Estatuto de Autonomía dedicado a la Organización Territorial, en el que se recoge como principio básico la promoción de la cohesión y el equilibrio de todos los territorios de la Comunidad.

IV

Por último se procede a una breve exposición de la estructura y contenido de la ley.

La ley consta de un total de sesenta y tres artículos, distribuidos en un título preliminar y cinco títulos, y se completa con quince disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y once disposiciones finales.

En el título preliminar se establece el objeto, ámbito y fines de la ley. En concreto se determina, con la indicación expresa de que será de aplicación en todo el territorio de Castilla y León, que la ley tiene por objeto delimitar los espacios funcionales para efectuar la ordenación territorial, planificar y programar en el territorio los servicios prestados por la Administración de la Comunidad de Castilla y León y potenciar fórmulas de gobierno y administración local más eficientes, especialmente las de carácter asociativo voluntario, así como fomentar la solidaridad de la comunidad municipal.

Además, se hace referencia a que los conceptos utilizados en esta ley tendrán el sentido que para cada uno de ellos se concreta en el anexo de la misma.

El título primero está dedicado a la ordenación del territorio. En primer lugar regula las unidades básicas de la ordenación y servicios del territorio, que se constituyen como la referencia espacial y parámetro básico para el desarrollo de la ordenación del territorio en Castilla y León, y que pueden ser rurales o urbanas. En segundo lugar prevé la elaboración de un mapa de unidades básicas de ordenación y servicios del territorio, determinando el procedimiento para su aprobación mediante una norma con fuerza de ley que precisará el apoyo de dos tercios de las Cortes de Castilla y León. Y, por último regula las áreas funcionales distinguiendo entre las estables dirigidas a impulsar una planificación conjunta de los grandes municipios y su entorno o alfoz y las estratégicas, con una fuerte vocación de dinamización del medio rural.

El título segundo se destina a los servicios en el territorio y está dividido en tres capítulos.

El primero regula la prestación de los servicios autonómicos en el territorio, tanto en el ámbito urbano como en el rural. El segundo establece los mecanismos para la coordinación interadministrativa y la eficiencia de los servicios autonómicos, regulando las Comisión Provinciales de Colaboración de políticas públicas en el territorio, que deberán contar con representantes de los grupos políticos mayoritarios de las diputaciones provinciales. Y el capítulo tercero se dedica a la atribución de competencias a las entidades locales.

El título tercero, que contiene tres capítulos, se titula de la gobernanza local. En el primer capítulo se recogen los principios generales de la gobernanza local: descentralización, suficiencia financiera, eficiencia, estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y proporcionalidad.

El segundo recoge los elementos esenciales de la administración electrónica y el gobierno abierto en el ámbito local, y la garantía de la transparencia y la participación ciudadana en el diseño de las políticas y en la gestión de los servicios locales.

Y el tercero regula la delegación de competencias y la encomienda de gestión entre administraciones locales.

El título, cuarto bajo la rúbrica de las mancomunidades de interés general, contiene en cinco capítulos la regulación de estas entidades.

El capítulo primero contiene el régimen general de las mancomunidades de interés general, clasificándolas en rurales y urbanas, y regula el procedimiento para su declaración como mancomunidades de interés general, las causas y el procedimiento de la pérdida de dicha calificación y sus órganos de gobierno, en cuya composición se asegura el pluralismo político existente en los municipios mancomunados.

El segundo y el tercer capítulo se dedican a las mancomunidades de interés general rurales y urbanas respectivamente, recogiendo su procedimiento de constitución, las reglas de adopción de acuerdos y sus competencias y funciones, entre otras cuestiones.

El capítulo cuarto está destinado a la provincia en relación con las mancomunidades de interés general rurales, y contiene el régimen jurídico, constitución, competencias y funciones de los consorcios provinciales de servicios generales.

Y en el capítulo quinto se establece el régimen de personal y el régimen económico financiero de las mancomunidades de interés general.

Por último, en el título quinto de la ley se regula el régimen de la fusión de municipios y se introducen medidas de fomento de dichas fusiones.

Finalmente, la ley cuenta con quince disposiciones adicionales en las que se establecen determinadas consideraciones respecto de la aplicación de la ley a cuestiones y situaciones específicas, destacando la garantía del mantenimiento de los servicios públicos autonómicos en sus actuales ubicaciones hasta que no culmine la adaptación de la zonificación al nuevo modelo, y la creación en las Cortes de Castilla y León de una Comisión Parlamentaria para la evaluación del cumplimiento e implementación de esta ley.

La disposición derogatoria deroga expresamente la Disposición Adicional tercera de la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León, así como la Disposición Adicional sexta de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León y las normas que la desarrollan.

Por último, en las once disposiciones finales se modifican diversas leyes para adaptarlas al contenido de esta ley, se recogen mandatos y habilitaciones para garantizar su desarrollo y ejecución, y se establece su entrada en vigor a los veinte días de su publicación en el «Boletín Oficial de Castilla y León».

TÍTULO PRELIMINAR

Artículo 1. Objeto y ámbito.

La presente ley, que será de aplicación en todo el territorio de Castilla y León, tiene por objeto:

Artículo 2. Fines de la ley y conceptos utilizados.

TÍTULO I

De la ordenación del territorio

Artículo 3. Las unidades básicas de ordenación y servicios del territorio.