LegalizeLey 11/2012, de 21 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha
Las Cortes de Castilla-La Mancha han aprobado y yo, en nombre del Rey, promulgo la siguiente ley.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
La política presupuestaria constituye el instrumento fundamental de política económica del Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Una situación económica y financiera como la actual, marcada por una profunda y prolongada crisis, exige a los poderes públicos no sólo rigor en las cuentas públicas, sino también un esfuerzo para mejorar la eficiencia de la gestión presupuestaria, a fin de optimizar el empleo de los recursos disponibles en la consecución de los objetivos económicos y sociales que se fijen en cada momento.
Las finanzas públicas deben gestionarse bajo el principio de estabilidad presupuestaria, garantizando el equilibrio financiero de las cuentas públicas. Un elevado y persistente déficit presupuestario obliga a recurrir, en exceso, al endeudamiento y, con él, a detraer un volumen cada vez mayor de recursos financieros, recursos que, en un escenario de limitación del gasto, no pueden utilizarse para realizar otras políticas incentivadoras de los sectores productivos.
La importancia del equilibrio presupuestario ha presidido el proceso de construcción de la Unión Europea, constituyendo, en su día, un instrumento imprescindible para lograr la consolidación fiscal que permitió el acceso a la Unión Económica y Monetaria, reforzada en la Resolución de 17 de junio de 1997 del Consejo Europeo de Ámsterdam, sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, con el que se pretendía prevenir la aparición de un déficit presupuestario excesivo en la zona euro, dando así confianza en la estabilidad económica de dicha zona y garantizando una convergencia sostenida y duradera de las economías de los Estados miembros. En definitiva, la política presupuestaria impulsada en el ámbito europeo, se basa en la idea de que el equilibrio de los presupuestos públicos es un elemento fundamental para conseguir un crecimiento económico sostenido.
En el ámbito estatal, la idea del equilibrio presupuestario viene marcada por la reciente reforma del artículo 135 de la Constitución Española, de 27 de septiembre de 2011, en cuya virtud se eleva a rango constitucional el principio de estabilidad presupuestaria.
Mediante la citada reforma se da una nueva redacción al artículo 135 de la Constitución que, para consagrar el principio de estabilidad presupuestaria, señala que el Estado y las comunidades autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural, que se fijará en una ley orgánica en relación con el Producto Interior Bruto. El citado precepto establece asimismo que tanto el Estado como las comunidades autónomas, deberán estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito, y que los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria.
En desarrollo del artículo 135 de la Constitución, se aprueba la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que nace con una triple vocación: garantizar la sostenibilidad financiera de todas las administraciones públicas, fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española y reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria. Así, el marco legal vigente a día de hoy en materia de disciplina presupuestaria consolida una tendencia ineludible en los últimos años consistente en reforzar la sostenibilidad económica y social de España.
En la instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria las comunidades autónomas tienen que cumplir un papel fundamental, debido al importante volumen de gasto que gestionan y a la necesaria coordinación que se exige a todas las administraciones públicas. En el caso de Castilla-La Mancha, el título V del Estatuto de Autonomía, aprobado por la Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, regula la economía y la hacienda regionales y establece que la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha orientará su actuación económica a la consecución del pleno empleo y al aprovechamiento y potenciación de sus recursos. En este sentido, la utilización eficiente de los recursos públicos debe formar parte, junto con el saneamiento presupuestario a largo plazo, de la estrategia de salida de la crisis económica en Castilla-La Mancha.
La presente ley, en coherencia con el artículo 135 de la Constitución y garantizando el cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, se aprueba en aplicación del artículo 10, apartado 1 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en desarrollo del título V del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha y en ejercicio de la competencia exclusiva que el artículo 31.1.1ª del citado Estatuto atribuye a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha sobre organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno.
La ley consta de 17 artículos, agrupados en 6 capítulos y contiene, además, 1 disposición adicional, 1 derogatoria y 3 finales.
Después de definir su objeto, el ámbito subjetivo y enumerar los principios rectores de la política presupuestaria, la ley desarrolla las concretas formas de instrumentación de los principios de estabilidad presupuestaria, de sostenibilidad financiera, de responsabilidad y de transparencia en el ámbito de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, lo que conlleva una serie de novedades, siendo las más significativas las que se introducen en el ciclo presupuestario.
En este sentido se puede destacar, en primer lugar, la previsión en el artículo 5 de que la Consejería de Hacienda, con carácter previo a la elaboración de los Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, confeccione un marco presupuestario a medio plazo en el que se encuadrarán anualmente los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma.
Otra novedad la constituyen los nuevos «Fondo de Contingencia» y «Fondo de Reserva para Deuda», que se crean, respectivamente, en los artículos 7 y 9. El primero de ellos, como mecanismo de refuerzo de la disciplina presupuestaria, se destina a financiar determinadas modificaciones presupuestarias; el «Fondo de Reserva para Deuda», por su parte, cuya finalidad es disminuir el endeudamiento neto de la Comunidad Autónoma.
La enfática proclamación de estos principios y de las medidas que se instrumentan para su cumplimiento en el ámbito de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha serviría de poco sin un compromiso serio de asunción de responsabilidades por los órganos y entidades integrantes del sector público regional apoyado sobre la base del seguimiento y el control permanente de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Por ello, el capítulo IV de la ley contempla la instrumentación del principio de responsabilidad.
La instrumentación del principio de transparencia, por su parte, tiene su plasmación en el capítulo V de la presente ley, con el fin de hacer generalmente accesible la información suficiente y adecuada para la valoración del cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Especial mención merece el capítulo VI de la presente ley, en el que se contemplan las actuaciones necesarias para garantizar el seguimiento y control de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, estableciendo mecanismos de control en las distintas fases del ciclo presupuestario: tanto en la de elaboración (artículo 14); como en las de ejecución y liquidación (artículos 15 y 16). En caso de un incumplimiento de los mecanismos de control anteriores, el artículo 17 permite la aplicación forzosa de medidas correctoras.
Finalmente, atendiendo a la lógica derivada de las nuevas perspectivas de estabilidad presupuestaria, de sostenibilidad financiera, de responsabilidad y de transparencia que surgen de la presente ley, es obligatorio llevar a cabo las correspondientes modificaciones en el texto refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2002, de 19 de noviembre. Estas modificaciones se contemplan en la disposición final primera, y, aparte de algunas matizaciones a preceptos concretos, afectan sustancialmente al capítulo I del título II, donde se regula el contenido y procedimiento de elaboración de los Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
CAPÍTULO I
Disposiciones generales
Artículo 1. Objeto.
El objeto de la presente ley es la instrumentación de los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, responsabilidad y transparencia, a los que deberá adecuarse la política presupuestaria de los órganos y entidades a los que se refiere el artículo 2, de acuerdo con la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Artículo 2. Ámbito subjetivo.
La presente ley será de aplicación a los órganos y entidades que se enumeran conforme a la siguiente clasificación:
Órganos y entidades con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha:
1.º Las Cortes de Castilla-La Mancha, respetando y preservando, en cualquier caso, su autonomía presupuestaria y financiera, así como aquellos órganos dependientes de las mismas que tengan dotación diferenciada en los Presupuestos Generales.
2.º La Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, los organismos autónomos y las entidades públicas vinculadas o dependientes de la misma.
3.º Cualesquiera otras entidades públicas cuya normativa confiera carácter limitativo a los créditos de su presupuesto de gastos.
Sujetos instrumentales con presupuestos de carácter estimativo:
1.º Empresas públicas regionales.
2.º Fundaciones públicas regionales.
3.º Consorcios pertenecientes al sector público regional.
En el marco de la autonomía económica y financiera que les reconoce la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, la presente ley también se aplicará a las universidades públicas de Castilla-La Mancha.
La aplicación de las normas de la presente Ley a los sujetos de los apartados 1 b) y 2 de este artículo sólo se producirá cuando los mismos sean incluidos expresamente en los correspondientes preceptos.
Toda referencia de la presente ley a la Consejería de Hacienda, se entenderá hecha a la Consejería competente en materia de hacienda.
Artículo 3. Principios rectores de la política presupuestaria del sector público.
Los principios rectores de la política presupuestaria del sector público de Castilla-La Mancha, conforme a la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, son los de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, responsabilidad y lealtad institucional.
Asimismo, regirán la política presupuestaria del sector público de Castilla-La Mancha aquellos otros principios enumerados en el capítulo III del título preliminar del texto refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2002, de 19 de noviembre.
Los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, responsabilidad y transparencia se aplicarán en la elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos de los órganos y entidades a que se refiere el artículo 2 de la presente ley, conforme a lo dispuesto en los capítulos siguientes.
CAPÍTULO II
Estabilidad presupuestaria
Artículo 4. Instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria.
La política presupuestaria de los órganos y entidades incluidos en el ámbito de aplicación de la presente ley se supeditará al cumplimiento estricto del objetivo de estabilidad presupuestaria fijado por el Estado para la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha.
La elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos de los órganos y entidades a los que se refiere el artículo 2 de la presente ley, en sus apartados 1.a) y 2, se realizará en equilibrio o superávit estructural, salvo en los supuestos previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
La elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos de las entidades a que se refiere el artículo 2.1.b) de la presente ley se realizará en equilibrio financiero, de acuerdo con los criterios del plan de contabilidad que les sea de aplicación.
Se entenderá que estas entidades se encuentran en situación de desequilibrio financiero, cuando incurran en pérdidas cuyo saneamiento requiera la dotación de recursos no previstos en los presupuestos de los órganos y entidades del artículo 2.1.a) de los que dependan.
Los órganos y entidades comprendidas en el ámbito subjetivo de la presente ley estarán obligados a llevar a cabo el seguimiento de su ejecución presupuestaria y a ajustar sus gastos e ingresos para garantizar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria al cierre del ejercicio.
Artículo 5. Marco presupuestario a medio plazo.
El marco presupuestario a medio plazo constituye el escenario de referencia en el que se integran los presupuestos anuales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, con la finalidad de dar coherencia y continuidad a los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Con carácter previo al proceso de elaboración de los Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, la Consejería de Hacienda elaborará un marco presupuestario a medio plazo, dando cuenta al Consejo de Gobierno.
El marco presupuestario a medio plazo determinará, al menos para un período de tres ejercicios, el contenido mínimo previsto en el artículo 29 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, sin perjuicio de cualquier otro parámetro que se considere oportuno incluir.
Las entidades comprendidas en los artículos 2.1.b) y 2.2 deberán elaborar sus presupuestos en el marco de una programación plurianual que sea compatible con los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Esta programación deberá ser remitida antes del 15 de julio de cada ejercicio a la Consejería de Hacienda, que informará, en el plazo de quince días, sobre la repercusión de la misma en los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Artículo 6. Límite de gasto no financiero.
El Consejo de Gobierno, en aplicación del principio de estabilidad presupuestaria y de acuerdo con los objetivos fijados para la Comunidad Autónoma, acordará, a propuesta de la Consejería de Hacienda, el límite máximo de gasto no financiero de los Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Dicho límite de gasto no financiero, que deberá ser tenido en cuenta para la elaboración del presupuesto del ejercicio siguiente, deberá ser remitido a las Cortes de Castilla-La Mancha para su aprobación.
El límite aprobado será ajustado con la variación de los ingresos del sistema de financiación que incorpore, para Castilla-La Mancha, el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
Asimismo, el límite de gasto no financiero aprobado podrá ser actualizado, en su caso, conforme a las revisiones de los objetivos de estabilidad presupuestaria para las Comunidades Autónomas que, en su caso, apruebe el Estado.
Artículo 7. Fondo de Contingencia.
Los Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha consignarán un Fondo de Contingencia, cuya cuantía será aprobada por el Consejo de Gobierno, a propuesta de la Consejería de Hacienda.
El Fondo de Contingencia se destinará a financiar las modificaciones presupuestarias del ejercicio que aumenten las necesidades de financiación de carácter no discrecional y no previstas en el Presupuesto inicialmente aprobado.
Trimestralmente, en su caso, la Consejería de Hacienda dará cuenta al Consejo de Gobierno de las modificaciones presupuestarias realizadas con cargo al Fondo de Contingencia.
El remanente de crédito del Fondo de Contingencia no podrá ser objeto de incorporación a ejercicios posteriores.
CAPÍTULO III
Sostenibilidad financiera
Artículo 8. Instrumentación del principio de sostenibilidad financiera.
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