Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo

Incluye la corrección de errores y erratas publicada en BOE núm. 81, de 4 de abril de 2013. Ref. BOE-A-2013-3609.

I

Los sistemas de pensiones de los países de la Unión Europea se enfrentan a importantes desafíos en el medio plazo derivados de fenómenos demográficos. Las bajas tasas de natalidad y el alargamiento de la esperanza de vida exigen la adaptación de estos sistemas para asegurar su viabilidad en el largo plazo y mantener unas pensiones adecuadas para el bienestar de los ciudadanos de más edad.

España no es una excepción, y el sistema de Seguridad Social debe hacerse cargo del pago de un número creciente de pensiones de jubilación, por un importe medio que es superior a las que sustituyen, y que deben abonarse en un periodo cada vez más largo, gracias a los progresos en la esperanza de vida.

La Unión Europea está otorgando una creciente importancia a este desafío. Sus competencias en este ámbito son limitadas, pero las implicaciones del proceso para el crecimiento económico y la cohesión económica y social son tales que la sostenibilidad de los sistemas de pensiones y el impulso del envejecimiento activo se han convertido en una prioridad. La Estrategia Europa 2020, que constituye el marco de referencia para la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros, es el ámbito desde el que se impulsa una política de orientación y coordinación de los esfuerzos de las Instituciones Comunitarias y de los Estados miembros para afrontar el reto del envejecimiento y su impacto sobre los sistemas de protección social.

Fruto de este enfoque es la publicación por la Comisión Europea del «Libro Blanco 2012: Ayuda para unas pensiones adecuadas, seguras y sostenibles», con el objetivo de orientar los instrumentos políticos de la Unión para que respalden los esfuerzos de los Estados miembros para la reforma de sus sistemas de pensiones, y proponer una serie de iniciativas que impulsen una mayor coordinación del seguimiento de los avances hacia objetivos comunes en el marco de la estrategia integrada y global Europa 2020. Este Libro blanco se complementa con otros documentos como el «Informe de envejecimiento 2012» o «Adecuación de las pensiones en la UE 2010-2050».

El Libro Blanco detalla una serie de recomendaciones a nivel global y otras a nivel de Estado miembro, que enfatizan la necesidad de reformar las pensiones tanto por las previsiones demográficas analizadas como por la necesaria sostenibilidad de las finanzas públicas, máxime en períodos de crisis financiera y económica como el actual. Si bien reconoce los progresos realizados en la última década, advierte de que es necesario seguir avanzando para garantizar la viabilidad en el largo plazo.

El incremento de la edad de jubilación, la prolongación de la vida activa y el incremento de la participación en el mercado de trabajo de los trabajadores de más edad suponen elementos básicos para la adecuación y sostenibilidad de las pensiones. Para ello, es recomendable vincular la edad de jubilación a los aumentos de la esperanza de vida, racionalizar el acceso a los planes de jubilación anticipada y a otras vías de salida temprana del mercado laboral, y favorecer la prolongación de la vida laboral, facilitando el acceso al aprendizaje a lo largo de la vida, desarrollando oportunidades de empleo para los trabajadores de más edad y fomentando el envejecimiento activo.

II

Los avances realizados en este ámbito por España han sido muy ambiciosos y coherentes con los planteamientos de la Unión Europea. El Acuerdo Social y Económico para el crecimiento, el empleo y la garantía de las pensiones, suscrito en fecha 2 de febrero de 2011 entre el Gobierno y los interlocutores sociales, y las orientaciones contenidas en el Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo, aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados en su sesión de 25 de enero de 2011, configuraron una base sólida para la reforma del sistema de forma consensuada. Buena parte de sus planteamientos se plasmaron en la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social, que supuso un avance muy relevante para reforzar la sostenibilidad del sistema de pensiones español. Esta norma se completó con el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de octubre de 2011, que aprobó la Estrategia Global para el Empleo de los Trabajadores de Más Edad 2012-2014 (Estrategia 55 y más), por la que se establece el marco general de las políticas que se dirijan a favorecer el empleo de las personas de más edad.

La recomendación número 12 del mencionado Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo incluía referencias expresas a tres elementos que todavía deben ser abordados para asegurar la sostenibilidad del sistema de Seguridad Social y el impulso efectivo del envejecimiento activo. Por un lado, es necesario conceder una mayor relevancia a la carrera de cotización del trabajador para favorecer la aproximación de la edad real de jubilación a la edad legal de acceso a la jubilación. Por otro, la jubilación anticipada debería reservarse a aquellos trabajadores que cuenten con largas carreras de cotización. Finalmente, debe facilitarse la coexistencia de salario y pensión.

Por otra parte, la cuestión del envejecimiento activo debe abordarse de forma integral, ya que la transición entre vida activa y jubilación implica tanto a la política de Seguridad Social, como a las políticas de empleo. Por ello, el presente real decreto-ley incorpora también entre sus objetivos la lucha contra la discriminación por razón de la edad en el mercado de trabajo, así como la racionalización del sistema de prestaciones por desempleo para reforzar su vinculación con sus objetivos originales.

El presente real decreto-ley aborda estas cuestiones a través de medidas en el ámbito de la jubilación anticipada, la jubilación parcial, la compatibilidad entre vida activa y pensión, la lucha contra el fraude, y las políticas de empleo. Estas medidas permiten satisfacer las Recomendaciones del Consejo de la UE de 10 de julio de 2012 en el ámbito de la sostenibilidad del sistema de pensiones y el impulso del envejecimiento activo.

III

El capítulo I de este real decreto-ley regula la compatibilidad entre la percepción de una pensión de jubilación y el trabajo por cuenta propia o ajena para favorecer el alargamiento de la vida activa, reforzar la sostenibilidad del sistema de Seguridad Social, y aprovechar en mayor medida los conocimientos y experiencia de estos trabajadores. Esta posibilidad, muy restringida en el ordenamiento español hasta la fecha, es habitual en las legislaciones de países del entorno. Se permite así que aquellos trabajadores que han accedido a la jubilación al alcanzar la edad legal, y que cuentan con largas carreras de cotización, puedan compatibilizar el empleo a tiempo completo o parcial con el cobro del 50 % de la pensión, con unas obligaciones de cotización social limitadas.

La sostenibilidad de los sistemas de pensiones precisa que los parámetros esenciales que determinan el acceso a la protección o la cuantía de las prestaciones se adecuen a las circunstancias y realidades sociales y económicas en que ese sistema se desenvuelve. Resulta, por tanto, esencial que la edad de acceso tenga en cuenta la variación de la esperanza de vida tanto cuando el acceso se produce a la edad legalmente establecida, como en los supuestos en que el acceso es posible a una edad inferior. En este sentido, las medidas adoptadas por la Ley 27/2011, de 1 de agosto, resultaban insuficientes para garantizar la viabilidad del sistema en el largo plazo, al permitir un alejamiento paulatino entre la edad legal de jubilación y la edad a la que es posible acceder a una jubilación anticipada, y favorecer, en determinadas ocasiones, las decisiones de abandono temprano del mercado laboral.

Teniendo en cuenta esos objetivos, es evidente la conveniencia de proceder a modificar la regulación de la jubilación anticipada y de la jubilación parcial tal como está prevista en los artículos 5 y 6 de la Ley 27/2011, de 1 de agosto, así como la relativa a la determinación del importe máximo de la pensión de jubilación cuando hubieran de aplicarse coeficientes reductores por edad en el momento del hecho causante, a que se refiere el artículo 163.3 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, en la redacción dada por el artículo 4 de la Ley 27/2011, de 1 de agosto. Si bien estas normas debieron entrar en vigor el día 1 de enero de 2013, su aplicación fue suspendida durante tres meses por la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 29/2012, de 28 de diciembre, de mejora de gestión y protección social en el Sistema Especial para Empleados de Hogar y otras medidas de carácter económico y social, y ello tanto a fin de evitar la existencia de normas consecutivas que podrían operar sobre la misma materia en un breve espacio de tiempo, como ante la imposibilidad material de que por parte de las Entidades Gestoras de la Seguridad Social se tuviesen adaptados en esa fecha los procedimientos de gestión a los cambios que debían efectuarse.

A tal fin se dedica el capítulo II de la norma, en el que se acomete la modificación del régimen jurídico de las modalidades de jubilación indicadas, así como de otros preceptos concordantes de la Ley 27/2011, de 1 de agosto, como el apartado 2 de su disposición final duodécima, que establece reglas transitorias en materia de pensión de jubilación.

Ante la inminente finalización del plazo de suspensión mencionado, el 31 de marzo de 2013, procede efectuar las modificaciones previstas con anterioridad a dicha fecha, lo que justifica las razones de extraordinaria y urgente necesidad para su realización a través del presente real decreto-ley.

En el capítulo III, y a través de su artículo 9, se modifica la disposición final primera de la Ley 27/2011, de 1 de agosto, en la que se da una nueva redacción a los apartados 6 y 7 del artículo 12 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, relativos a la regulación del contrato a tiempo parcial y al contrato de relevo, incorporando a la misma las modificaciones efectuadas en esta norma relativas a la jubilación parcial, manteniendo en este sentido la adecuada coordinación entre ambos textos legales.

Esta disposición final primera de la Ley 27/2011, de 1 de agosto, también ha sido afectada por la suspensión de tres meses en su aplicación respecto a la inicialmente prevista para el día 1 de enero de 2013, acordada por la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 29/2012, de 28 de diciembre, por lo que la inminente finalización de dicho plazo de suspensión, justifica la extraordinaria y urgente necesidad que legitima la regulación de esta materia mediante real decreto-ley.

El capítulo IV regula las aportaciones económicas por despidos que afecten a trabajadores de cincuenta o más años en empresas con beneficios con el objetivo de desincentivar la discriminación de trabajadores de más edad en el marco de medidas extintivas de regulación de empleo, así como de racionalizar las obligaciones de las empresas.

En primer lugar, se modifican determinados aspectos de la disposición adicional decimosexta de la Ley 27/2011, de 1 de agosto, que regula las aportaciones económicas que tienen que efectuar las empresas con beneficios que realicen despidos colectivos que afecten a trabajadores de cincuenta o más años para compensar el impacto que generan estos procesos sobre el sistema de protección por desempleo.

La principal novedad que se introduce consiste en exigir la aportación económica exclusivamente a las empresas que utilicen la edad como criterio preferente de selección de los trabajadores objeto de despido. De modo que, para que nazca la obligación, deberá concurrir un nuevo requisito consistente en que el porcentaje de trabajadores despedidos de cincuenta o más años sobre el total de despidos sea superior al porcentaje que los trabajadores de esa edad representan sobre el total de la plantilla de la empresa.

Por otra parte, se introduce una modificación relativa al requisito de obtención de beneficios, de manera que, además de las empresas que hayan obtenido beneficios en los dos ejercicios anteriores al despido colectivo, queden incluidas aquellas empresas que obtengan beneficios en al menos dos ejercicios económicos consecutivos dentro del periodo comprendido entre el ejercicio económico anterior al despido colectivo y los cuatro ejercicios económicos posteriores a dicha fecha.

Con esta nueva regulación se pretende cumplir más eficazmente con los objetivos sociales y presupuestarios para los que la aportación económica fue creada, y que persigue desincentivar el despido de los trabajadores de cincuenta o más años únicamente por razón de su edad, promover su recolocación y compensar el impacto que estos despidos generan sobre el sistema público de protección por desempleo.

IV

La disposición adicional primera introduce una serie de cautelas tendentes a evitar que la modalidad de compatibilidad entre la pensión de jubilación y trabajo del Capítulo I pueda ser indebidamente utilizada por las empresas como una vía de reducción de costes a través del empleo de esta figura en fraude de ley, mediante la sustitución de parte de los puestos de trabajo actuales –fuera de los supuestos previstos en la norma– por nuevas contrataciones, que implican una menor cotización al sistema de la Seguridad Social.

Las disposiciones adicionales segunda y tercera contemplan el régimen de compatibilidades de la pensión de jubilación o retiro de Clases Pasivas. En aras de continuar avanzando en el proceso de armonización con el Régimen General de la Seguridad Social, resulta conveniente que este nuevo régimen de compatibilidades de la pensión de jubilación se aplique no sólo a las pensiones de Seguridad Social, sino también a las de Clases Pasivas, y en términos análogos, es decir, a las causadas por jubilación o retiro forzoso, siempre que el porcentaje aplicable al haber regulador a efectos de determinar la cuantía de la pensión sea del cien por cien, mientras que las pensiones de jubilación o retiro forzosas que no cumplan estos requisitos, así como las voluntarias y por incapacidad o inutilidad para el servicio, seguirán rigiéndose por la normativa precedente.

En cuanto al ámbito temporal de aplicación de la modificación que se propone hay que tener en cuenta que tal modificación no debe afectar a aquellas pensiones de jubilación o retiro cuyo hecho causante sea anterior a 1 de enero de 2009. La razón es que la normativa aplicable a tales pensiones actualmente permite la compatibilidad de las mismas con el desempeño de un puesto de trabajo en el sector privado sin ningún tipo de limitación, con lo cual la nueva regulación supondría un empeoramiento de los derechos de que gozan en la actualidad. Por lo tanto, únicamente deberá afectar la modificación propuesta del artículo 33 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, a aquellas pensiones de jubilación o retiro cuyo hecho causante sea posterior a 1 de enero de 2009, si bien los efectos económicos derivados de la misma en ningún caso serán anteriores a la entrada en vigor del real decreto-ley.

A tal efecto, se modifica el artículo 33 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado y se determina el ámbito temporal de aplicación y los efectos económicos de la nueva regulación.

La disposición adicional cuarta encomienda a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social la colaboración y apoyo a las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social a efectos de comprobar que el acceso a la modalidad de jubilación anticipada derivada del cese en el trabajo por causa no imputable a la libre voluntad del trabajador, a que se refiere el apartado 2.A) del artículo 161 bis del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, se produce conforme a los requisitos exigidos en el mismo.

La disposición adicional quinta se refiere al informe relativo a la previsión social complementaria, que el Gobierno debe elaborar en cumplimiento de la disposición adicional decimonovena de la Ley 27/2011, de 1 de agosto, para precisar que deberá contener las propuestas oportunas tendentes a facilitar el rescate de las aportaciones realizadas a planes y fondos de pensiones aún cuando el beneficiario opte por compatibilizar el disfrute de la pensión de jubilación con el trabajo.

La disposición adicional sexta prevé que la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos conozca de las discrepancias surgidas por falta de acuerdo sobre la inaplicación de las condiciones de trabajo previstas en un convenio colectivo, cuando dicha inaplicación afecte a centros de trabajo situados en el territorio de una Comunidad Autónoma, si en un plazo de tres meses dicha Comunidad Autónoma no hubiera constituido y puesto en funcionamiento un órgano tripartito equivalente a la Comisión, o suscrito un convenio de colaboración con el Ministerio de Empleo y Seguridad Social acordando la actuación de la misma en su ámbito territorial.

Mediante la disposición adicional séptima se prevé que las entidades participadas mayoritariamente o apoyadas financieramente por el Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria así como los entes, organismos y entidades del sector público estatal que no tengan la consideración de Administración Pública, deberán informar a una comisión técnica interministerial, con carácter previo, tanto del inicio de cualquier procedimiento de despido colectivo como de cualquier propuesta de acuerdo que sea presentada a la representación de los trabajadores durante el desarrollo del periodo de consultas. Ello con la finalidad de que las autoridades dispongan de información adecuada tanto sobre la situación en que se encuentran las entidades como sobre las principales decisiones con trascendencia económica y social que se van a adoptar en su ámbito.

La disposición adicional octava establece que los trabajadores mayores de 55 años que hayan agotado la prestación o subsidio por desempleo, o que no tengan derecho a los mismos, tendrán la consideración de colectivo prioritario para la aplicación de políticas activas de empleo a fin de fomentar su permanencia en el mercado de trabajo prolongando su vida laboral, y mediante la disposición adicional novena se encomienda al Gobierno la creación en el plazo de un mes de un comité de expertos independientes para que elabore un informe sobre el factor de sostenibilidad del sistema de Seguridad Social, para su remisión a la Comisión del Pacto de Toledo.

Mediante la disposición final primera se modifica el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social en diversos apartados:

Se incluye un tercer párrafo al número 3 del apartado 1 del artículo 215 en el que se exige, para tener por cumplido el requisito de carencia de rentas a efectos del subsidio, que la suma de las rentas de todos los integrantes de la unidad familiar, incluido el solicitante, dividida por el número de miembros que la componen, no supere el 75 por ciento del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias. La finalidad de este precepto es homogeneizar la regulación del subsidio para mayores de 55 años en relación con el resto de prestaciones del sistema y reforzar las políticas activas de empleo destinadas a este colectivo.