Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico

I

Desde que en la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, se inició el proceso de liberalización en las actividades de generación y comercialización de energía eléctrica, el modelo del sector eléctrico en España se ha articulado sobre los principios de suficiencia de ingresos y percepción de una remuneración adecuada por los distintos actores que en él participan.

La ratificación por España del Tratado de la Carta Europea de la Energía con fecha 11 de diciembre de 1997 y la continua incorporación a nuestro derecho interno del ordenamiento comunitario ha supuesto, por su parte, la asunción de los principios que los vertebran, y, con ello, el fomento de las energías renovables, la creación de condiciones que favorezcan la utilización de la energía de la forma más económica y respetuosa con el medio ambiente y el estímulo de la eficiencia energética.

Junto a estos principios que definen el modelo, la intervención pública a través de la regulación tiene por objeto garantizar la seguridad de suministro, asumiendo que el funcionamiento del mercado permite la sostenibilidad económica y financiera del sector eléctrico, y que los distintos agentes intervinientes deberán acomodarse a las circunstancias específicas de un sector cambiante, si así fuera preciso en aras de garantizar aquélla.

No obstante lo anterior, desde hace una década, el sistema eléctrico español genera un déficit tarifario que, con el paso del tiempo, se ha convertido en estructural, debido a que los costes reales asociados a las actividades reguladas y al funcionamiento del sector eléctrico resultan superiores a la recaudación por los peajes que fija la Administración y que pagan los consumidores.

Entre los años 2004 y 2012 los ingresos del sistema eléctrico por peajes de los consumidores se han incrementado en un 122 por ciento, mientras que el aumento de los costes regulados del sistema en dicho periodo ha sido de un 197 por ciento. De entre las partidas de costes que han contribuido en mayor medida a dicho incremento destacan las primas del régimen especial y las anualidades de déficits acumulados, partidas que se han multiplicado por seis y por nueve respectivamente en dicho periodo.

Según los últimos datos disponibles de la Comisión Nacional de Energía, en un saldo de deuda acumulada de 26.062,51 millones de euros a 10 de mayo de 2013. De forma complementaria al cálculo de la deuda del sistema eléctrico, dicha Comisión señala que desde el año 2003 y hasta el 10 de mayo de 2013, el importe satisfecho para financiar el déficit del sistema eléctrico a través de las anualidades que se incorporan en los peajes de acceso de los consumidores, a precios corrientes de cada año, asciende a 11.823 millones de euros.

Estas cifras dan cuenta del carácter insostenible del déficit del sector eléctrico y de la necesidad de adoptar medidas urgentes de vigencia inmediata que permitan poner término a dicha situación.

Partiendo de los fundamentos que justifican la intervención pública en el sector, y con objeto de corregir los desajustes producidos por la evolución expansiva de las partidas de costes del sistema eléctrico, se han venido adoptando en los últimos años una serie de medidas de carácter urgente que afectan tanto a la partida de costes como a la de ingresos

Entre las citadas medidas cabe citar, en primer lugar, el Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social, que estableció una serie de límites anuales decrecientes al déficit de la tarifa eléctrica con el horizonte de su supresión en 2013, creando, a la par, un mecanismo de financiación del déficit acumulado, mediante la cesión de los derechos de cobro al denominado Fondo de Titulización del Déficit del Sistema Eléctrico (FADE) y su colocación a terceros a través de un mecanismo competitivo.

Tras la aprobación del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril, se sucedieron, sin embargo, una serie de circunstancias, que provocaron que los límites anuales máximos de déficit ex ante establecidos resultaran insuficientes. Así, factores como la caída significativa de la demanda, el incremento en la producción eléctrica a partir de fuentes renovables primadas y la reducción de los precios de mercado (en buena medida determinada por la delicada situación económica internacional) provocaron incrementos de los desajustes temporales de difícil absorción. Dichos desajustes no podrían haberse cubierto mediante un incremento de los peajes de acceso sin agravar y comprometer la ya de por sí compleja situación económica de las familias y las empresas y sin afectar, por ello, de forma muy trascendente al conjunto de la actividad económica.

Por este motivo, tanto en el Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo, como en el Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico, se adoptaron nuevas medidas de urgencia para la solución del problema.

Así, en el citado Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, se elevaron los límites máximos de déficit que se habían establecido en el Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril, para los años 2010, 2011 y 2012, manteniendo el objetivo de no aparición de nuevo déficit en el sistema eléctrico a partir del 2013. Además se procedió a la adopción de otras medidas puntuales de protección al consumidor y de reducción de determinadas partidas de los costes y de los ingresos del Sistema.

Entre las medidas de reducción de costes imputables a los peajes de acceso, se limitaban las horas equivalentes primadas de funcionamiento de las instalaciones fotovoltaicas para corregir los desvíos en las previsiones de generación de esta tecnología y se incrementaba, modificando a tal fin la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011, la cuantía establecida para el otorgamiento del aval del Estado para hacer frente a los déficits previstos para los años 2010 y 2011, hasta un máximo de 22.000 millones de euros.

Por el lado de los ingresos, se estableció la obligación de los productores de energía de hacer frente a un peaje de generación, dada la incidencia de esta actividad en el desarrollo de las redes de transporte y distribución.

De igual modo, a lo largo del año 2012 y hasta la fecha se han adoptado nuevas medidas de carácter urgente con el idéntico propósito de hacer frente a las desviaciones que, por el agravamiento de los factores ya aludidos, se fueron poniendo de manifiesto en relación con las estimaciones iniciales.

Entre las medidas adoptadas en 2012 destacan, en primer lugar, el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, por el que se procede a la suspensión de los procedimientos de preasignación de retribución y a la supresión de los incentivos económicos para nuevas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de cogeneración, fuentes de energía renovables y residuos, que suprimió los incentivos para la construcción de las instalaciones de tecnologías de régimen especial, a fin de evitar la incorporación de nuevos costes al sistema eléctrico.

Tras ello, el Real Decreto-ley 13/2012, de 30 de marzo, por el que se transponen directivas en materia de mercados interiores de electricidad y gas y en materia de comunicaciones electrónicas, y por el que se adoptan medidas para la corrección de las desviaciones por desajustes entre los costes e ingresos de los sectores eléctrico y gasista, desde la perspectiva de la reducción de los costes del sector eléctrico, la fija unos nuevos criterios para la regulación de la retribución de las actividades de distribución y transporte, ajustando la retribución correspondiente a 2012, limitando, al tiempo, la ejecución de nuevas instalaciones de transporte, tanto en el sector eléctrico como en el gasista y disminuyendo el importe que ha de satisfacerse a las empresas de generación de electricidad por el concepto de "garantía de potencia", entre otros.

De igual forma, corrige la retribución de la actividad de generación en los sistemas eléctricos insulares y extrapeninsulares, a través del coste que se reconoce por la adquisición de combustible y vincula el pago por garantía de potencia a la disponibilidad real de las plantas.

En la misma línea, el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, incorpora otras medidas adicionales relativas al régimen retributivo de las centrales de generación en régimen ordinario en los sistemas eléctricos insulares y extrapeninsulares, establece como obligatoria la imposición de un suplemento territorial en los peajes de acceso y tarifas de último recurso para las Comunidades Autónomas que gravan las actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico con tributos propios o recargos sobre los tributos estatales y modifica, además, la retribución de la actividad de transporte, estableciéndose que la retribución en concepto de inversión se reconocerá para activos en servicio no amortizados, tomando como base para su retribución financiera el valor neto de los mismos.

En el plano de los ingresos, se aprobó la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, que reconoce como objetivo la armonización del sistema fiscal con un uso más eficiente y respetuoso con el medioambiente y la sostenibilidad, en línea con los principios básicos que rigen la política fiscal, energética y ambiental de la Unión Europea. Dado el fuerte impacto económico y ambiental del sector energético, esta Ley, introdujo medidas de carácter excepcional para que los costes del sistema fueran financiados tanto con los ingresos que proceden de los peajes de acceso y demás precios regulados, como de determinadas partidas provenientes de los Presupuestos Generales del Estado.

A tal efecto, se introducen en el sistema tributario nuevas figuras impositivas y se reconoce expresamente que un importe equivalente de la recaudación se destinará a cubrir determinados costes del sistema eléctrico. En primer lugar, se regulan tres nuevos impuestos sobre el valor de la producción de la energía eléctrica, sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radioactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica y sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en instalaciones centralizadas. Por otro lado, se crea un canon por utilización de las aguas continentales para la producción de energía eléctrica y se modifican los tipos impositivos de los impuestos especiales establecidos para el gas y el carbón, suprimiéndose además las exenciones previstas para determinados productos energéticos utilizados en la producción de energía eléctrica y en la cogeneración de electricidad y calor útil. Por último, se modifica la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, en aspectos relacionados con el derecho a la percepción de un régimen económico primado por instalaciones de energía renovable que utilicen combustibles.

Las modificaciones contenidas en las normas anteriormente mencionadas permitieron reducir determinados costes del sistema e incrementar los ingresos al combinar actuaciones de carácter regulatorio y fiscal.

Por su parte, la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, establece tres medidas de carácter excepcional. En primer lugar, se suspende, al igual que en el ejercicio precedente, la aplicación del mecanismo de compensación de los extracostes de la generación en territorios insulares y extrapeninsulares con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. En segundo lugar, con vigencia exclusiva para 2013, la Ley dispone que no serán de aplicación las limitaciones a avales del Fondo de Titulización del Déficit del Sistema Eléctrico establecidos en la disposición adicional vigésima primera de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, relativa a la suficiencia de los peajes de acceso y desajustes de ingresos de las actividades reguladas del sector eléctrico. En tercer lugar, establece una serie de aportaciones para financiar los costes del sistema eléctrico referidos al fomento de energías renovables equivalentes a la suma de la estimación de la recaudación anual correspondiente al Estado derivada de los tributos incluidos en la ley de medidas fiscales para la sostenibilidad energética y el 90 por ciento del ingreso estimado por la subasta de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero, con un máximo de 450 millones de euros.

También, el Real Decreto-ley 29/2012, de 28 de diciembre, de mejora de gestión y protección social en el sistema especial para empleados de hogar y otras medidas de carácter económico y social, dispuso que los desajustes temporales de liquidaciones del sistema eléctrico producidos en 2012, tuvieran la consideración de déficit de ingresos del sistema de liquidaciones eléctrico para ese año y que generaría derechos de cobro que podrán ser cedidos por sus titulares al Fondo de Titulización del Déficit del Sistema Eléctrico, y ello con carácter adicional a los 1.500 millones de euros de déficit ya reconocido en la disposición adicional vigésima primera de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico. Por otro lado, para garantizar el objetivo final para el que fue establecido el mecanismo de preasignación de retribución para las instalaciones de régimen especial, esto es, asegurar un régimen económico bajo el presupuesto y condición de la completa ejecución de la instalación en un concreto plazo, se introdujo una habilitación para la supresión o corrección del régimen económico primado en caso de constatación del incumplimiento de las obligaciones que constituyen presupuesto esencial de la definitiva adquisición de tal régimen económico.

Del mismo modo, el Real Decreto-ley 2/2013, de 1 de febrero, de medidas urgentes en el sistema eléctrico y en el sector financiero introdujo nuevas medidas para corregir los desajustes entre los costes del sector eléctrico y los ingresos obtenidos a partir de los precios regulados, tratando de evitar la asunción de un nuevo esfuerzo por parte de los consumidores. Para ello, se modificó el índice de actualización de los costes del sector eléctrico, con el fin de utilizar una referencia más estable que no se viera afectada por la volatilidad de los precios de alimentos no elaborados ni de los combustibles de uso doméstico. Así, con efectos a partir del 1 de enero de 2013, la referencia al Índice de Precios de Consumo prevista en la normativa del sector para actualizar las retribuciones, tarifas y primas se sustituye por la referencia al Índice de Precios de Consumo a impuestos constantes sin alimentos no elaborados ni productos energéticos (IPC-IC subyacente).

Este Real Decreto-ley 2/2013, de 1 de febrero, modificó, además, el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, con objeto de garantizar una rentabilidad razonable para estas instalaciones y evitar, al mismo tiempo, una sobre retribución de las mismas que recaería sobre los demás sujetos eléctricos. Por este motivo, a partir de la entrada en vigor del real decreto-ley son dos las opciones de venta de la energía producida en instalaciones de régimen especial: la cesión de la electricidad al sistema percibiendo una tarifa regulada o la venta de la electricidad en el mercado de producción de energía eléctrica, sin complemento de prima.

El 20 de junio de 2013 se ha aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados la Ley por la que se establece la financiación con cargo a los Presupuestos Generales del Estado de determinados costes del sistema eléctrico, ocasionados por los incentivos económicos para el fomento a la producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energías renovables y se concede un crédito extraordinario por importe de 2.200.000.000 euros en el presupuesto del Ministerio de Industria, Energía y Turismo.

Adicionalmente a este ajuste de los costes se han adoptado otras normas que han supuesto un incremento de los peajes de acceso para los consumidores, y por consiguiente, de los ingresos del sistema eléctrico.

Como puede comprobarse, las medidas adoptadas durante estos pasados meses se han proyectado de forma proporcional y equilibrada sobre los diferentes sujetos del sector eléctrico, en términos que, con los elementos de juicio disponibles al iniciarse el año 2013, parecían permitir alcanzar el objetivo de suficiencia tarifaria a principios de este año 2013, gracias al esfuerzo soportado por los consumidores y empresas que operan en el sector y a las partidas presupuestarias destinadas al efecto.

Por esta razón, el Ministerio de Industria, Energía y Turismo, en el ejercicio presupuestario que supone la elaboración de la Orden IET/221/2013, de 14 de febrero, por la que se establecen los peajes de acceso a partir de 1 de enero de 2013 y las tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial, procedió a mantener el precio de los peajes de acceso a las redes al considerar que los ingresos serían suficientes para cubrir los costes del sistema en el año 2013.

Sin embargo, durante el primer semestre de 2013 se han producido una serie de hechos que han variado las hipótesis sobre las que se realizaron las estimaciones a principio de año, lo que traerá como consecuencia la aparición de nuevos desajustes al final del ejercicio si no se toman medidas de urgencia para corregir la situación.

Estas desviaciones vienen motivadas por el hecho de que en los primeros meses del año 2013 han acontecido unas condiciones meteorológicas atípicas, y el nivel de pluviometría y las condiciones de viento han sido muy superiores a las medias históricas.

Estas condiciones han provocado un doble efecto. Por un lado, han ocasionado el hundimiento del precio del mercado diario hasta un nivel mínimo de 18,17 €/MWh de media en el mes de abril, dando como resultado un precio medio en los seis primeros meses de 2013 que no alcanza los 37 €/MWh, muy inferior a los 51,19 €/MWh previstos para el conjunto del año. Por otro lado, se ha producido un incremento de las horas de funcionamiento de determinadas tecnologías, y en particular de la eólica con derecho a régimen primado. Todo ello ha determinado una notable desviación al alza del sobrecoste del régimen especial, como consecuencia de los menores precios del mercado registrados.

Además, por efecto de la reducción de la actividad económica y la afección de la crisis económica sobre las economías domésticas, se ha producido una contracción de la demanda más acusada de lo previsto. Así, el balance eléctrico publicado por Red Eléctrica de España, S.A. como operador del sistema, muestra a fecha 5 de julio de 2013 una disminución de la demanda de 2,7 por ciento en lo que va de año 2013, y una caída de un 2,3 por ciento en el último año móvil frente a una caída estimada del 0,3 por ciento considerada en la Orden IET/221/2013, de 14 de febrero. Este hecho tiene un impacto negativo derivado de la reducción de los ingresos por peajes de acceso de energía eléctrica.