Ley 6/2013, de 13 de junio, del Sistema universitario de Galicia

Incluye la corrección de errores publicada en el DOGA núm. 159, de 22 de agosto de 2013.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

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Las universidades son entidades, públicas o privadas, con personalidad jurídica propia dotadas de autonomía por el artículo 27.10 de la Constitución española. Su fin, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley orgánica 6/2001, de universidades, es prestar el servicio público de la educación superior mediante la investigación, la docencia y el estudio.

La Comunidad Autónoma de Galicia, en virtud del artículo 31 de su Estatuto de autonomía, aprobado por Ley orgánica 1/1981, asumió la competencia plena sobre la regulación y administración de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, en el ámbito de sus competencias, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y en las leyes orgánicas que, conforme al punto primero del artículo 81 de la misma, lo desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el apartado 30 del punto 1 del artículo 149 de la Constitución y de la alta inspección precisa para su cumplimiento y garantía.

Teniendo como referencia la entonces vigente Ley orgánica 11/1983, de reforma universitaria, el Parlamento de Galicia aprobó la Ley 11/1989, de ordenación del sistema universitario de Galicia, que transformó completamente el panorama de la enseñanza universitaria en nuestra comunidad con la creación de las universidades públicas de A Coruña y de Vigo. Las nuevas instituciones se unieron a la centenaria de Santiago de Compostela, integrando el Sistema universitario de Galicia (en adelante, SUG). La ley, apostando por la expansión de la enseñanza universitaria de calidad como instrumento de transformación social, basó el modelo en la descentralización y reguló la distribución de los diversos centros universitarios, preexistentes y de previsible creación, en un total de siete campus repartidos entre las cuatro provincias: A Coruña, Ferrol, Lugo, Ourense, Pontevedra, Santiago de Compostela y Vigo.

Sin embargo, la Ley 11/1989, ambiciosa en lo concerniente a sus objetivos y finalidades, fue modesta en cuanto a la amplitud de su articulado. Este hecho, unido a las novedades que, a nivel estatal, supuso la promulgación de la Ley orgánica 6/2001, de universidades, y su modificación por Ley orgánica 4/2007, hizo necesario que el Parlamento de Galicia completara el corpus normativo en materia universitaria, para dar respuesta al mandato del legislador estatal, que dotó a las comunidades autónomas de nuevas competencias de coordinación y gestión.

De esta manera, en años sucesivos, el Parlamento de Galicia aprobó la Ley 7/2001, de 2 de julio, de control en materia de creación y reconocimiento de universidades, centros universitarios y autorización de estudios en la Comunidad Autónoma de Galicia; la Ley 1/2003, de consejos sociales del sistema universitario de Galicia, y la Ley 2/2003, del Consejo Gallego de Universidades.

El marco normativo a nivel estatal se ha visto completado en los últimos tiempos con nuevos textos relevantes cuyos contenidos han sido considerados al elaborar el presente texto, como es el caso de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la ciencia, la tecnología y la innovación, o el Real decreto 1791/2010, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto del estudiante universitario.

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Transcurridos más de veinte años desde la entrada en vigor de la Ley 11/1989, de ordenación del sistema universitario de Galicia, resulta conveniente y necesario abordar una actualización y simplificación del conjunto normativo que regula la enseñanza universitaria de Galicia, para abordar con ambición todas las políticas públicas necesarias para garantizar la coherencia y sostenibilidad del SUG. Actualización que ha de cumplir el objetivo de impulsar la enseñanza pública universitaria y la investigación que se realiza en las universidades, defender las señas de identidad de Galicia, en particular la lengua, y apostar por el enraizamiento del SUG en la sociedad gallega, contribuyendo a la formación de la ciudadanía y acercando el conocimiento a la sociedad.

En este tiempo, el SUG, al igual que el resto del Sistema universitario español, ha experimentado cambios muy importantes, inducidos por su expansión territorial, el incremento de la actividad universitaria, la implantación del Espacio europeo de educación superior y las cada vez mayores exigencias de la sociedad. Los nuevos desafíos y problemas requieren nuevos contenidos normativos que les den adecuada respuesta, y esto es lo que pretende la presente ley. Los cambios provocados por el llamado Plan Bolonia han incidido de forma profunda en la concepción tradicional de la enseñanza universitaria y han afectado al conjunto de la comunidad universitaria y sus relaciones con el entorno, lo que ha supuesto un nuevo revulsivo en ese continuo avance, sin el cual no podría entenderse la institución universitaria.

Mientras que en 1989 era necesario abordar carencias y desajustes de carácter fundamentalmente social y territorial, en los inicios del siglo XXI, una vez superadas las etapas de configuración y crecimiento del sistema, los principales retos son la consolidación del sistema académico dentro del Espacio europeo de educación superior, con la atracción de una muestra extensa de la sociedad y la reducción de las tasas de abandono, el fortalecimiento del número y nivel de personal investigador, la definición de un elenco claro y bien definido de derechos, libertades y deberes de los miembros de la comunidad universitaria, y hacer pivotar la gestión de la actividad universitaria en los principios de eficacia y eficiencia, en una época de dificultades económicas a nivel nacional e internacional.

Después de una etapa de crecimiento del SUG, con un aumento sustancial del alumnado, la ampliación y diversificación de la oferta de titulaciones y un notable aumento de la calidad docente e investigadora, es el momento de centrarse en avances cualitativos, y para recorrer este camino es preciso unificar los esfuerzos. Los poderes públicos, las universidades y la sociedad en su conjunto deben compartir trabajo y responsabilidades para lograr la máxima calidad, eficacia y eficiencia en la prestación del servicio público de enseñanza superior universitaria. De esta manera se hará posible el futuro crecimiento del sistema mediante la producción de mejores resultados, el aumento de la calidad y la adecuación a las cambiantes demandas de la sociedad en cada momento.

La enseñanza universitaria es un servicio público, y el SUG es su proveedor en nuestra comunidad, a través de las instituciones que forman parte del mismo. Partiendo de esta premisa, la ley reconoce el papel de las universidades como puntal de la sociedad del conocimiento, instituciones indispensables para lograr la cohesión económica y social, por lo que la formación que ofrecen ha de dar respuesta a las necesidades relacionadas con la formación permanente, entendiendo el estudio en la universidad como un contínuum en la vida de las personas, ha de atender a estas demandas y adaptarse a las nuevas necesidades sociales, de forma que contribuya a fortalecer la cohesión social y a reducir las desigualdades.

La educación, y en concreto la educación universitaria y su relación con la investigación y la innovación, desempeña, además, un papel fundamental para el progreso tanto a nivel individual como de la sociedad en su conjunto, y para proporcionar el capital humano altamente cualificado y la ciudadanía formada que Galicia necesita para generar empleo, crecimiento económico y prosperidad. En este marco, las universidades son los agentes fundamentales para impulsar y mantener el crecimiento de nuestra sociedad.

Desde esta perspectiva se hace necesario ofrecer la oportunidad a la ciudadanía con la potencialidad requerida, independientemente de su origen socioeconómico, y mantener niveles de formación adecuados en el personal de la universidad. Ambos aspectos son tenidos en cuenta en la ley, que recoge una política de becas y ayudas concebida como instrumento para facilitar el acceso del estudiantado que, cumpliendo con los niveles académicos, precise de estas ayudas financieras para lograr culminar sus estudios universitarios, así como, por otro lado, el fomento de medidas de formación continua que las universidades activarán para conseguir mayores niveles formativos.

En pleno siglo XXI deben aprovecharse las ventajas transformadoras de las TIC (tecnologías de la información y la comunicación) y otras nuevas tecnologías que enriquecen la enseñanza, mejoran las perspectivas de aprendizaje, apoyan el aprendizaje personalizado, facilitan el acceso mediante el aprendizaje a distancia y la movilidad virtual, racionalizan la administración y crean nuevas oportunidades de investigación.

La Administración autonómica y las universidades tienen a su alcance formas diversas de alcanzar estos objetivos y la ley dispone su fomento y promoción para la aplicación de las mismas, de manera que supongan una base firme para facilitar la igualdad de acceso a la formación universitaria.

La movilidad, uno de los pilares en que se asienta el concepto de Espacio europeo de educación superior, conlleva una mayor riqueza y apertura a una formación de más calidad, por ello ha de fomentarse a nivel nacional e internacional y asentarse sobre unas bases enraizadas en el propio SUG. Partiendo de esta premisa, la ley pone las bases para el fomento de la movilidad en el propio sistema autonómico, tanto del estudiantado como del personal de las universidades, facilitando el mejor aprovechamiento de los recursos humanos con que cuenta nuestra comunidad, en aras de beneficiar al conjunto de la comunidad universitaria gallega, finalidad para la cual se contará con la voluntad de colaboración de las universidades integrantes del SUG.

No podemos obviar el hecho de que en Galicia, como en el resto de España, la universidad pública es el lugar donde más se investiga. El impulso de la actividad investigadora es un objetivo irrenunciable para cualquier sociedad. Es por ello necesario fomentar una mayor integración entre los centros de investigación y los sectores productivos, incidir en la cultura de la calidad, de la mejora de la eficacia en la utilización de las infraestructuras y capital humano que permitan una mejora significativa en la totalidad de los sectores productivos y, a su vez, la potenciación de una universidad gallega de calidad.

Asimismo, el SUG mantiene el compromiso de la transformación del conocimiento generado a través de la investigación académica en valores sociales y económicos mediante acciones que conllevan una actividad económica en el proceso de relación con la sociedad o la empresa. Pero también ha de destacarse el compromiso con la responsabilidad social y el desarrollo sostenible mediante actividades universitarias que suponen una contribución social respecto a ámbitos como la cooperación al desarrollo, la sostenibilidad ambiental, la integración y la accesibilidad, entre otras.

La educación superior mejora las posibilidades individuales y debería dotar a los titulados y tituladas de los conocimientos y competencias transferibles básicas que necesitan para desempeñar con éxito profesiones altamente cualificadas. Pero los programas de estudios muchas veces tardan en adecuarse a las demandas de la sociedad, lo cual incide en los niveles de empleabilidad de las personas egresadas. La propia Comisión Europea recomienda la participación de los empleadores y las instituciones del mercado de trabajo en la concepción y puesta en práctica de los programas, el apoyo a los intercambios de personal y la inclusión de la experiencia práctica en los cursos, para contribuir a adaptar los programas de estudios a las necesidades actuales y emergentes y fomentar la empleabilidad y el emprendimiento.

El reconocimiento del papel esencial que el SUG tiene en el progreso social y, por tanto, la atribución de tan fundamentales roles a las instituciones que de él forman parte deben ir acompañados de la exigencia por parte de la sociedad de niveles de calidad del servicio que prestan. La incorporación de permanentes controles de calidad ha provocado un cambio significativo en la comunidad universitaria a todos los niveles. Esta cultura de la calidad, integrada y sentida ya como inherente a la vida de las instituciones universitarias, incide de manera fundamental en la mejora del servicio público que es la enseñanza universitaria.

En este sentido, la ley profundiza en la cultura de la evaluación de la calidad, en la que juega un papel esencial la Agencia para la Calidad del Sistema Universitario de Galicia (ACSUG), que, desde su creación en el año 2001, ha desarrollado su cometido de garante de la calidad en nuestro sistema universitario.

La presente ley responsabiliza a la Xunta de Galicia del ejercicio de las competencias de ordenación y coordinación de las universidades integrantes del SUG, así como de la financiación de las instituciones públicas. Define el marco en el cual se desarrollará la enseñanza superior universitaria en el territorio de la comunidad para procurar, con escrupuloso respeto a la autonomía universitaria, adecuarlo a las demandas de nuestro tiempo y generar mayores niveles de desarrollo y bienestar.

La norma destaca, asimismo, el protagonismo de órganos imprescindibles para hacer posible el Sistema gallego de universidades, en concreto, el Consejo Gallego de Universidades, la Agencia para la Calidad del Sistema Universitario de Galicia y los consejos sociales de cada una de las universidades. Todos ellos, actuando en ejercicio de las funciones que la ley les confiere, contribuyen a la construcción de un sistema fuerte, moderno, competitivo y de calidad.

Pero el fortalecimiento del sistema no será posible sin la labor de las propias universidades, que, con la autonomía que les es propia, en ejercicio de su corresponsabilidad deberán crear un entorno de colaboración mutua, unificando esfuerzos para conseguir objetivos que les son comunes. En este sentido, la ley contempla la creación de una nueva figura jurídica, el consorcio interuniversitario, que profundiza en el papel impulsor de las universidades, comprometidas con la sociedad de la que forman parte indisoluble.

El SUG aspira a mejorar sus niveles de calidad e internacionalización, en un continuo proceso de modernización, lo que exige contar con una regulación global y sistemática en el ámbito de la enseñanza universitaria de nuestra comunidad autónoma.

Desde una perspectiva jurídico-formal, resulta fácilmente comprensible la necesidad de la presente ley, en la cual se integran y armonizan en un único texto legal las diferentes regulaciones existentes hasta el momento. No se trata de una simple refundición de textos preexistentes, promulgados en momentos diferentes y que daban respuesta a las concretas necesidades normativas y sociales, los cuales se derogarán con la entrada en vigor de este texto.

La ley nace con vocación de permanencia, intentando dar respuesta a las necesidades presentes y a las previsibles de futuro que habrá de afrontar la enseñanza superior universitaria en Galicia. Por ello actualiza los contenidos del marco jurídico existente y, a su vez, introduce las novedades que permitan adaptarse a los cambios de su entorno y adelantarse a los mismos.

Se logra el objetivo de la simplificación y racionalidad normativa, unificando en un único texto legal el corpus regulador del SUG, para poner fin a la fragmentación y dispersión normativa y contribuir a una mayor seguridad jurídica y certidumbre en la aplicación de la regulación de la enseñanza superior universitaria en nuestra comunidad autónoma.

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La ley se compone de un título preliminar y siete títulos, desarrollados en ciento quince artículos, además de ocho disposiciones adicionales, nueve disposiciones transitorias, una disposición derogatoria única y dos disposiciones finales.

En el denominado «Título preliminar» se establece el objeto de la ley y su ámbito de aplicación, así como los objetivos y fines propios del SUG, que en el mismo se definen.

El título I, bajo la rúbrica «De la ordenación del Sistema universitario de Galicia», define y potencia los principios a que responde la actividad y organización universitarias, refleja las estructuras que podrán integrar las universidades y fija los criterios para la creación e implantación de nuevas titulaciones y centros, teniendo en cuenta principios de descentralización y equilibrio territorial. La ley estructura un sistema de ordenación en cuatro niveles: uno para la creación o reconocimiento de nuevas universidades públicas o privadas, otro para que universidades de fuera del Sistema universitario gallego puedan impartir títulos oficiales en Galicia, un tercero para que universidades de fuera del Sistema universitario gallego puedan ofrecer en nuestro territorio títulos no oficiales debidamente configurados de acuerdo con la normativa vigente en sus lugares de origen, y el último, que establece la fórmula para autorizar la impartición de titulaciones oficiales en la modalidad no presencial. Asimismo, la ley recoge la regulación de la autorización de centros de universidades del SUG en el extranjero, así como de centros de universidades extranjeras en Galicia, en línea con la cada vez mayor internacionalización de los estudios universitarios. Igualmente, se contienen previsiones garantistas de los derechos de las posibles personas beneficiarias del sistema, mediante la regulación de la oferta de plazas y el distrito único o el cese de actividades, encaminadas a garantizar los derechos del alumnado afectado, y la reserva de denominación y publicidad, protegiendo el sistema ante posibles abusos en este campo. Termina este título regulando un sistema de control en el que se tipifican infracciones y sus correspondientes sanciones.

El título II, denominado «De la coordinación y la colaboración», establece los mecanismos de fortalecimiento de las mismas. Después de residenciar la competencia de coordinación en la Xunta de Galicia, continúa con la regulación de las funciones, composición y funcionamiento del Consejo Gallego de Universidades, órgano fundamental para su ejercicio. Para incrementar la calidad del asesoramiento, se integra en él a la representación de los departamentos de la Administración autonómica con competencias directamente relacionadas con la actividad universitaria, así como las figuras de las personas gerentes de las universidades. Asimismo, se contempla una nueva fórmula de colaboración entre las universidades públicas integrantes del SUG, la cual se articulará mediante el sistema de un consorcio interurniversitario.

El título III, con la denominación «De la garantía de la calidad universitaria», contiene la regulación del consorcio Agencia para la Calidad del Sistema Universitario de Galicia, de modo que el ejercicio de sus actividades se realice con las garantías adecuadas de independencia y profesionalidad que caracterizan a las principales agencias de evaluación europeas.

Se completa este título con la regulación de la inspección de universidades, instrumento complementario como garante del efectivo cumplimiento de las disposiciones legales que harán posible alcanzar los niveles de calidad deseados.