Real Decreto-ley 11/2013, de 2 de agosto, para la protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social

I

La situación de crisis por la que está atravesando nuestro país exige la adopción de reformas que contribuyan a la recuperación del crecimiento económico y la creación de empleo, en el plazo más corto posible.

Desde hace año y medio se vienen adoptando importantes reformas en los sectores de infraestructuras, de transportes aéreo, terrestre, ferroviario y marítimo y en el sector de la vivienda, para incrementar su competitividad y su eficiencia.

Sin embargo, debe mantenerse el impulso de las reformas, por lo que procede seguir adoptando medidas que se estiman necesarias.

En primer lugar, y en lo que afecta a la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, se modifica la letra c) del artículo 92 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, con el fin de ajustar la fórmula de cálculo del déficit prevista en dicha letra, para que, como consecuencia del acuerdo alcanzado con diversas asociaciones de compañías aéreas, el incremento máximo de las prestaciones patrimoniales de carácter público a percibir por AENA Aeropuertos, S.A. se modere, de manera que el límite máximo de incremento previsto inicialmente para los tres primeros años de aplicación de la fórmula prevista en el artículo 92 antes citado, se extienda hasta el año 2018, y asimismo el período de recuperación del déficit que ello genere, se amplíe hasta cinco años. Con esta medida se facilita la recuperación del transporte aéreo y con ella la del sector turístico español. De acuerdo con lo dispuesto en la disposición adicional segunda, los incrementos de las tarifas unitarias previstos se aplicaran sobre las cuantías exigibles en 2013 por cada una de las prestaciones patrimoniales de carácter público que percibe Aena Aeropuertos, S.A. y que es la que se incluye en el anexo I de este real decreto-ley.

La medida debe adoptarse con carácter de urgencia para que pueda alcanzar el objetivo pretendido de fomentar el desarrollo del transporte aéreo y del sector del turismo. En este sentido, resulta imprescindible que las compañías aéreas tengan confirmación del marco tarifario antes de proceder a desarrollar su programación para las próximas temporadas.

En el ámbito de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario, se modifican los artículos 21, letra l), 73, apartados 1, 5 y 6, 77 y 81.1, letra j), a fin de establecer el procedimiento para la modificación y actualización de las cuantías de los cánones ferroviarios, atribuyendo a los administradores de infraestructuras ferroviarias la competencia para proponer las mismas. Asimismo, se habilita al Ministerio de Fomento para desarrollar y actualizar los principios básicos de aplicación de los sistemas de bonificación e incentivos establecidos en la propia Ley del Sector Ferroviario.

Con esta modificación se pretende adecuar los preceptos citados a la normativa comunitaria en la materia y dar cumplimiento a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 28 de febrero de 2013, sobre aplicación en España de la Directiva 2001/14/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de febrero de 2001 relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad.

La urgencia de esta modificación se justifica precisamente por la necesidad dar cumplimiento a la Sentencia antes citada.

Por otra parte, el trágico accidente acaecido en Santiago de Compostela el pasado 24 de julio ha puesto de manifiesto la necesidad de proporcionar tanto a las víctimas de accidentes como a sus familiares y allegados una atención integral, de manera que se pongan a su alcance mecanismos de asistencia y apoyo adecuados a sus necesidades.

Para garantizar la existencia de estos mecanismos, se refuerza la normativa que los regula, estableciéndose que el Gobierno aprobará mediante real decreto un reglamento de asistencia a víctimas y familiares de accidentes de transporte ferroviario de competencia estatal. La urgencia se justifica por la necesidad de desarrollar el reglamento de atención a víctimas en el plazo más breve posible, para lo que resulta necesaria una habilitación legal previa, dado que entre las medidas a incluir en el mismo podrían imponerse obligaciones específicas a las empresas y entidades del ámbito del transporte ferroviario implicadas (empresas y entidades del ámbito del transporte).

Se trata de una medida que pretende ir más allá de los mínimos regulados en el Reglamento Europeo 1371/2007 sobre los derechos y las obligaciones de los viajeros de ferrocarril y que servirá de base para avanzar en todos los sistemas de protección y aseguramiento de los viajeros.

Por otro lado, se prevé, en relación con el accidente ferroviario ocurrido el 24 de julio de 2013 que la entidad pública empresarial RENFE-Operadora podrá abonar, en los términos y casos que legalmente proceda, las cantidades que, por encima de las que sean pagadas por seguro obligatorio de viajeros o anticipadas a cuenta en concepto de responsabilidad civil por la entidad aseguradora, resulten necesarias para atender a las necesidades económicas inmediatas de las personas con derecho a indemnización. El Reglamento (CE) n.º 1371/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los derechos y las obligaciones de los viajeros de ferrocarril establece, en casos de accidentes de los que resulten viajeros heridos o fallecidos la obligación de las empresas ferroviarias de anticipar cantidades económicas para cubrir necesidades inmediatas de los mismos.

Así se establece una habilitación a la entidad pública empresarial RENFE-Operadora para que pueda abonar las cantidades correspondientes a anticipos a cuenta que procedan legalmente.

Se estima conveniente su introducción en una norma que resulta de extraordinaria y urgente necesidad, puesto que, aunque la cobertura a través de los seguros es suficiente, debe producir sus efectos de forma inmediata.

Además, se modifica el anexo III de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, para incrementar el importe autorizado a ADIF para concertar operaciones de crédito, pasando de 1.109.220,00 miles de euros a 1.684.298,00 miles de euros, como consecuencia de los cambios favorables recientemente experimentados en la situación de los mercados financieros, con el fin aprovechar la actual coyuntura, ya que en el año 2012, por la situación de mercado existente, ADIF no pudo captar el límite de endeudamiento previsto para dicho ejercicio.

La urgencia de esta modificación se justifica en la necesidad de aprovechar los cambios favorables producidos en los últimos meses en la situación de los mercados financieros para intentar captar liquidez para la entidad, de forma que se cubran las necesidades de financiación no satisfechas para las inversiones comprometidas en el año 2012 y las correspondientes a los compromisos de inversión adquiridos para el año 2013.

II

El Capítulo II recoge determinadas modificaciones que se introducen en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, en materia de protección social del trabajo a tiempo parcial, que se concretan en un conjunto de reglas específicas relativas a la acción protectora de la Seguridad Social aplicables a los trabajadores a tiempo parcial.

La disposición adicional séptima de la Ley General de la Seguridad Social contiene las normas aplicables a los trabajadores a tiempo parcial y, particularmente, la regla segunda de su apartado 1 se refiere a los periodos de cotización necesarios para causar derecho a las distintas prestaciones de la Seguridad Social por parte de estos trabajadores.

No obstante, el Pleno del Tribunal Constitucional, mediante Sentencia 61/2013, de 14 de marzo, ha declarado inconstitucional y nula, en la redacción dada por el Real Decreto-ley 15/1998, de 27 de noviembre, de medidas urgentes para la mejora del mercado de trabajo en relación con el trabajo a tiempo parcial y el fomento de su estabilidad, la citada regla segunda del apartado 1 de la disposición adicional séptima, por entender que vulnera el artículo 14 de la Constitución española, tanto por lesionar el derecho a la igualdad, como también, a la vista de su predominante incidencia sobre el empleo femenino, por provocar una discriminación indirecta por razón de sexo. El Tribunal Constitucional declara inconstitucional y nula la referida regla, sin realizar ninguna aclaración sobre los efectos jurídicos de la misma. A la mencionada Sentencia, se han añadido posteriormente las sentencias 71/2013 y 72/2013, ambas de 8 de abril y 116/2013 y 117/2013, de 20 de mayo.

Las sentencias afectan al cálculo de los períodos de cotización para acceder a las correspondientes prestaciones económicas, respecto de los periodos acreditados con contrato de trabajo a tiempo parcial, incluidos los contratos de trabajo fijo-discontinuo a tiempo parcial o completo, con independencia de que la reducción de jornada se realice en cómputo diario, semanal, mensual o anual.

A juicio del Tribunal, las diferencias de trato en cuanto al cómputo de los periodos de carencia que siguen experimentando los trabajadores a tiempo parcial respecto a los trabajadores a jornada completa se encuentran desprovistas de una justificación razonable que guarde la debida proporcionalidad entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad perseguida.

Como consecuencia de ello, es preciso dictar una norma de rango legal con la finalidad de integrar la laguna que la anulación de la regla mencionada ha producido en orden al cómputo de los periodos de carencia, para causar derecho a las prestaciones de Seguridad Social en el caso de los trabajadores contratados a tiempo parcial.

Con esta medida, el Gobierno estima que existen razones de justicia social que aconsejan flexibilizar el número de años requeridos para acceder a una prestación, de modo que se garantice en todo momento el principio de igualdad de los trabajadores, tanto para los de tiempo parcial como para los de tiempo completo, dando cumplimiento así a la sentencia del Tribunal Constitucional.

La norma recoge, además, una fórmula para exigir el mismo esfuerzo a un trabajador a jornada completa y a un trabajador a jornada parcial. El objetivo es, por tanto, evitar que se produzcan efectos desproporcionados entre las cotizaciones realmente efectuadas por el trabajador y la cuantía de la prestación que recibe. Con este propósito, la modificación legal atiende a los periodos de tiempo con contrato vigente a tiempo parcial, de igual modo que cuando se trata de trabajadores a tiempo completo.

En consecuencia, es necesario dictar una norma que mantenga la proporcionalidad tanto en el acceso al derecho a las prestaciones, pensiones y subsidios, como a su cuantía. Por todo ello, este Capítulo II tiene como finalidad cumplir los siguientes objetivos:

Las modificaciones de la Ley General de la Seguridad Social que afectan a los trabajadores a tiempo parcial revisten un carácter necesario y urgente, ante el vacío legal producido por la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de una parte de la disposición adicional séptima de aquella, lo que a día de hoy viene impidiendo resolver determinados procedimientos en materia de prestaciones solicitadas por estos trabajadores.

Estas modificaciones vienen a desarrollar el «Acuerdo para la mejora de las condiciones de acceso a la protección social de los trabajadores a tiempo parcial» firmado el pasado treinta y uno de julio de 2013 por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social y las organizaciones Comisiones Obreras, Unión General de Trabajadores, Confederación Española de Organizaciones Empresariales y Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa.

El Capítulo III introduce una serie de modificaciones para otorgar una mayor seguridad jurídica a los perceptores de las prestaciones y subsidios por desempleo estableciendo que, para percibir y conservar la prestación y el subsidio por desempleo, los beneficiarios deben estar inscritos y mantener dicha inscripción a través de la renovación de la demanda de empleo.

Con la finalidad de garantizar una mayor seguridad jurídica, se aclara expresamente en la ley que en los supuestos de salida ocasional al extranjero por un período máximo de 15 días naturales dentro de un año natural, se mantiene la condición de beneficiario y se sigue percibiendo la prestación o el subsidio por desempleo. Además, se incorporan de forma expresa como supuestos de suspensión de la prestación por desempleo la estancia en el extranjero hasta un período de 90 días, o el traslado de residencia al extranjero por un período inferior a 12 meses para la búsqueda o realización de trabajo, perfeccionamiento profesional o cooperación internacional, debiéndose comunicar previamente la salida a la entidad gestora, que deberá autorizarla, extinguiéndose en caso contrario.

El artículo 7 de este real decreto-ley modifica el artículo 27 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, para adaptar su contenido a las variaciones introducidas en la Ley General de la Seguridad Social, y el artículo 8 modifica los artículos 24, 25, 47 y 48 del texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, con el fin de adaptar el régimen de infracciones y sanciones a la novedad de que la inscripción como demandante de empleo y el mantenimiento de la misma pasan a ser requisitos necesarios para percibir y conservar el derecho a la prestación. Además, se refuerza la validez de las citaciones y comunicaciones efectuadas por medios electrónicos siempre que los beneficiarios de las prestaciones por desempleo hayan expresado previamente su consentimiento.

Finalmente, también se modifica el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social para mantener la proporcionalidad del sistema vigente de infracciones y sanciones en relación con la obligación del empresario de efectuar una comunicación inicial al Servicio Público de Empleo Estatal de las medidas de despido colectivo adoptadas conforme al artículo 51 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, así como las medidas de suspensión de contratos o de reducción de jornada adoptadas de acuerdo con el artículo 47.

En cuanto a la extraordinaria y urgente necesidad de las modificaciones normativas realizadas en el capítulo III, debe ponerse de manifiesto que se trata de medidas en materia de empleo y Seguridad Social que, por un lado, vienen a reforzar la vinculación entre la protección por desempleo y la inserción laboral de las personas desempleadas, y por otro, responden al objetivo de otorgar una mayor seguridad jurídica a los empresarios y a los perceptores de las prestaciones y subsidios por desempleo. Se exige que, con carácter urgente, se adopten las medidas necesarias para configurar la inscripción como demandante de empleo y el mantenimiento de la misma como un requisito necesario para percibir y conservar el derecho a la prestación. En coherencia con la medida anterior, es necesario también que de forma inmediata se realicen las adaptaciones necesarias en la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información, y en el régimen de infracciones y sanciones que regulan dicha materia.

La urgencia de la medida consistente en tipificar como infracción específica el incumplimiento del empresario de la obligación de comunicar previamente las medidas de suspensión de contratos o de reducción de jornada y de despido colectivo adoptadas, conforme al artículo 47 y 51 del Estatuto de los Trabajadores, se justifica por la reciente puesta en marcha del sistema de comunicación electrónica de datos previsto en la Orden ESS/982/2013, de 20 de mayo, por la que se regula el contenido y el procedimiento de remisión de la comunicación que deben efectuar los empleadores a la Entidad Gestora de las prestaciones por desempleo en los procedimientos de despido colectivo y de suspensión de contratos y reducción de jornada. Se pretende evitar la situación de que sea más favorable para el infractor no realizar ninguna comunicación, incumpliendo sus obligaciones de forma absoluta, que incumplir parcialmente al no comunicar las variaciones, lo que determina la urgencia de la modificación legal para evitar estas situaciones que atentan contra el principio de proporcionalidad y que pueden afectar a los derechos de los trabajadores, al sistema de protección social y a la libre competencia entre las empresas.

En el Capítulo IV de este real decreto-ley se modifican distintos preceptos del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, que regulan la comisión negociadora y los sujetos legitimados para actuar, en representación de los trabajadores, como interlocutores ante la dirección de la empresa durante el periodo de consultas que deberá tener lugar con carácter previo a la adopción de medidas colectivas de movilidad geográfica (artículo 40), modificación sustancial de condiciones de trabajo (artículo 41), así como en los procedimientos de suspensión de contratos o reducción de jornada por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción (artículo 47), de despido colectivo (artículo 51.2) y de inaplicación de condiciones de trabajo previstas en convenios colectivos (artículo 82.3).

En todos estos procedimientos se establece que la consulta se llevará a cabo en una única comisión negociadora, si bien en el caso de ser varios los centros de trabajo afectados, quedará circunscrita a los centros afectados por el procedimiento. Con esta modificación, desaparece la posibilidad de que la consulta se realice separadamente por centros de trabajo, opción actualmente prevista en el Real Decreto 1483/2012, de 29 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de despido colectivo y de suspensión de contratos y reducción de jornada. Además, se prevé que la comisión negociadora estará integrada por un máximo de trece miembros en representación de cada una de las partes intervinientes en el periodo de consultas, en coherencia con el número de miembros de la comisión negociadora del convenio colectivo de empresa.

En la nueva regulación, la comisión representativa de los trabajadores debe quedar constituida antes del inicio del periodo de consultas, previéndose expresamente que la falta de constitución de tal comisión no impide la apertura ni el transcurso del periodo de consultas. Además, se mejora la determinación de quiénes van a integrar dicha comisión de un máximo de trece miembros, siempre en proporción al número de trabajadores de los centros afectados que representen.