Ley 7/2014, de 26 de septiembre, de archivos y documentos de Galicia

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Los archivos constituyen servicios de máxima relevancia en una sociedad democrática. A través de ellos se asegura la reunión, conservación y consulta de los documentos que integran el patrimonio documental de un pueblo en sus diversas expresiones, y se contribuye así al cumplimiento de las previsiones de la Constitución española de 1978: la eficacia de los derechos fundamentales de libertad de información recogidos en el artículo 20, la consecución de la eficacia administrativa a la que hace referencia el artículo 103, el cumplimiento del derecho de acceso a la cultura y la promoción de la investigación científica previsto en el artículo 44, así como la conservación y promoción del patrimonio histórico, cultural y artístico, del que el patrimonio documental constituye una parte fundamental, contenida en el artículo 46. La presente ley expresa el compromiso de los poderes públicos gallegos con la consecución de un sistema de archivos de Galicia a la altura de las finalidades constitucionales que esta institución debe cumplir.

Las competencias del Parlamento de Galicia para la aprobación de esta ley provienen de lo dispuesto en el artículo 27.18 del Estatuto de autonomía, que regula la competencia exclusiva en materia de archivos de interés para la Comunidad Autónoma, de lo establecido en los artículos 27.1 y 39, que tratan de la competencia exclusiva de organización de sus instituciones de autogobierno, así como de lo señalado en el artículo 27.5, que supone la asunción por la Comunidad Autónoma de la competencia exclusiva respecto de las normas procesales y procedimientos administrativos que se deriven del específico derecho gallego o de la organización propia de los poderes públicos gallegos. Son competencias transversales que atañen tanto al patrimonio documental como a la organización y régimen jurídico de las instituciones de autogobierno.

El Real Decreto 2434/1982, de 24 de julio, hizo efectivo el traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de cultura y, por lo tanto, de archivos.

El artículo 149.1.28.ª de la Constitución española reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por las comunidades autónomas. De acuerdo con esta previsión, en el año 1989 se firmó el convenio de gestión de archivos de titularidad estatal entre el Ministerio de Cultura y la Comunidad Autónoma, que fue complementado con el Real Decreto 1531/1989, de 15 de diciembre, sobre ampliación de los medios personales y presupuestarios traspasados en la materia. Los archivos transferidos fueron el Archivo del Reino de Galicia, en A Coruña, y los archivos históricos provinciales de Lugo, Ourense y Pontevedra.

La Ley 8/1995, de 30 de octubre, del patrimonio cultural de Galicia, fue la primera norma gallega con rango de ley que dedicó una atención singular a los archivos y al patrimonio documental. Esta ley asentó conceptos básicos como el de patrimonio documental o el de sistema de archivos y tuvo la virtud de insertar estos bienes en la estructura de protección elaborada con carácter general para todo el patrimonio cultural de Galicia.

Hasta la entrada en vigor de dicha ley, la normativa propia en materia de archivos y patrimonio documental se abordó a través de distintas normas de rango reglamentario, y es fundamental el papel desarrollado por el Decreto 307/1989, de 23 de noviembre, por el que se regula el sistema de archivos y el patrimonio documental de Galicia. Este decreto, dictado en sustitución del Decreto 414/1986, de 18 de diciembre, por el que se regulaba el sistema público de archivos de la Comunidad, supuso la primera aproximación normativa a conceptos fundamentales como el de archivos y patrimonio documental de Galicia al tiempo que permitió delimitar las nociones de sistema y redes de archivos de la Comunidad.

El Decreto 207/2010, de 10 de diciembre, por el que se crea el Archivo de Galicia, y el Decreto 219/2011, de 17 de diciembre, por el que se fijan los precios públicos y las normas de los servicios de reproducción prestados en los archivos gestionados por la Xunta de Galicia, vienen a completar la normativa autonómica en la materia.

En la actualidad se hace necesario disponer de una ley específica de archivos que ofrezca el amparo suficiente a una competencia con amplia repercusión en la Administración pública y que permita abordar con decisión las cuestiones que afectan a los archivos.

La norma se enmarca en un contexto legal integrado por distintas disposiciones que, sin ser específicamente archivísticas, tienen una extraordinaria influencia en este ámbito. Merece especial mención la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, que en su artículo 35.h) reconoce el derecho de la ciudadanía en sus relaciones con las administraciones públicas al acceso a la información pública, archivos y registros; la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal, y su normativa de desarrollo; la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, y la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de los que padecieron persecución o violencia durante la Guerra Civil y la dictadura.

Los archivos se forman en el proceso natural de desarrollo de las actividades de las entidades y personas, y los documentos que generan son ante todo testimonio y garantía de los actos administrativos y jurídicos y constituyen la memoria visible de sus productores, susceptible de transformarse con el tiempo en la memoria histórica de la sociedad.

Tradicionalmente en los archivos predominó la finalidad de asegurar la conservación de esa memoria, pero los archivos públicos son algo más que servicios de depósito cultural. Los documentos que los integran, pese a ser considerados patrimonio documental por la Ley 8/1995 desde el mismo momento de su producción o recepción por las administraciones públicas en el desarrollo de sus actividades, deben servir, en primer lugar, a los fines para los cuales fueron concebidos; unos fines que no son otros que hacer posible la propia gestión administrativa, garantizar y testimoniar los derechos y los deberes de la propia Administración y de los ciudadanos, y proporcionar información, en un marco de gestión de los asuntos públicos donde la transparencia y la responsabilidad democráticas y la calidad en la prestación de los servicios constituyen referencias inexcusables. Los archivos cumplen así una función básica en la gestión administrativa, en la medida en que aseguran la continuidad de la acción administrativa y permiten el ejercicio de los derechos de los ciudadanos en condiciones de transparencia, en la línea de lo establecido por la Ley 4/2006, de 30 de junio, de transparencia y buenas prácticas en la Administración pública gallega.

Es preciso, pues, que la estructura legal y administrativa que configura el sistema de archivos, en estrecha relación con la gestión administrativa general, tal y como establecen las normas internacionales de gestión documental, controle, dirija y reduzca de manera eficaz el flujo documental que se inicia en las oficinas públicas. Al controlarlo y dirigirlo, el sistema de archivos contribuye a garantizar la conservación indefinida del contexto administrativo de los documentos, y por tanto su autenticidad, así como la transparencia de las administraciones y el ejercicio del derecho de acceso a los documentos por parte de los ciudadanos. Al reducirlo, favorece la eliminación de la redundancia informativa, asegura la eficacia y la eficiencia de la Administración y facilita la conservación permanente del patrimonio documental de la Comunidad Autónoma.

Además de lo anterior, la ley adopta las previsiones básicas para adaptar la gestión de los archivos públicos al contexto digital. La Administración electrónica es una realidad ya ineludible para todas las administraciones públicas, desde el momento en que la Ley estatal 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos y las disposiciones que la desarrollan, así como la Recomendación de la Comisión Europea de 24 de agosto de 2006 sobre digitalización y accesibilidad en línea del material cultural y la conservación digital (2006/585/CE), contemplan plazos y sistemas concretos de incorporación de los sistemas de gestión documental al ámbito digital, así como los derechos de los ciudadanos a ser usuarios de tales sistemas y a relacionarse electrónicamente con las administraciones. Asimismo, la ley atiende a las exigencias que, en relación con lo anterior, se derivan del Decreto 198/2010, de 2 de diciembre, por el que se regula el desarrollo de la Administración electrónica en la Xunta de Galicia y en las entidades de ella dependientes.

La presente ley proporciona el marco normativo adecuado para que la Comunidad Autónoma de Galicia desarrolle las competencias asumidas en materia de archivos, con el objetivo de articular una gestión documental eficaz y eficiente, garantizar el acceso a los documentos y a los archivos y conservar y difundir el patrimonio documental de Galicia.

La ley se estructura en un título preliminar y cuatro títulos, seis disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres finales.

El título preliminar se dedica a fijar el objeto de la ley, su ámbito de aplicación, así como las definiciones y principios que le dan sentido al texto legal.

Los títulos I, II y III conforman el núcleo regulador fundamental de este texto, y el título IV se refiere al régimen sancionador.

El título I trata de los documentos. Los documentos constituyen la materia prima de las administraciones públicas y, por ende, de los archivos. La condición de patrimonio documental que todos los documentos de titularidad pública poseen desde el momento incluso de su producción o recepción implica la existencia de una competencia transversal por parte del órgano de la Administración general de la Comunidad Autónoma que tiene atribuida esta materia. Esta competencia, que atañe a todos los documentos, sea cual sea el medio o soporte en que se creen o reciban, no puede concebirse desvinculada de los fines (esencialmente administrativos, jurídicos e informativos) con que esos mismos documentos son producidos por los diferentes organismos y entidades de las administraciones públicas ni de los conceptos, presentes en la teoría archivística, del ciclo de vida y del continuo documental, a través de los cuales la noción de archivo adquiere su pleno sentido. Por eso es necesario precisar cuál es el régimen jurídico de los documentos de titularidad pública y las diferencias que presenta con los de los documentos de titularidad privada.

El título II está dedicado a los archivos, definidos como los conjuntos orgánicos de documentos producidos, reunidos o conservados por las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, en el ejercicio de sus funciones y actividades, con finalidades de gestión administrativa, prueba de los derechos y deberes de la Administración y de la ciudadanía, investigación o acceso a la información y a la cultura, pero también como instituciones que los reúnen, los custodian y los ponen a disposición de la Administración y de la ciudadanía. Los archivos son también un sistema que con su metodología se integra en la gestión documental de las organizaciones.

El capítulo I de este título trata de los archivos públicos, considerados como el núcleo fundamental del patrimonio documental. En este capítulo se establecen las diferentes clases de archivos públicos y se determinan los recursos personales y materiales que precisan para el desarrollo adecuado de sus funciones.

El capítulo II aborda con detalle las funciones que son consustanciales con la naturaleza de estas instituciones: la gestión documental, la información y el acceso a los documentos y la protección y difusión del patrimonio documental de Galicia.

La sección 1.ª de este capítulo trata de la gestión documental. Es esta una noción que facilita la comprensión de la existencia y formación de los archivos y que se define como el conjunto de funciones, procesos y medios que, integrados en la gestión administrativa general y aplicados con carácter transversal y de modo continuo en el seno del Sistema de Archivos de Galicia, sirven para garantizar la autenticidad, la fiabilidad, la integridad y la disponibilidad de los documentos a lo largo del tiempo, así como para la configuración del patrimonio documental de Galicia.

Así pues, la ley contempla bajo la óptica de la unidad del patrimonio documental y de una forma global la gestión documental y los archivos. Esto se hace en la línea de las normas técnicas internacionales de gestión documental y con la perspectiva del desarrollo que ya está teniendo la Administración electrónica en nuestra Comunidad Autónoma, pero sin olvidar por eso la necesaria atención que merece la producción documental en los soportes tradicionales.

De esta forma, se concretan los procesos y funciones que comprende la gestión documental, el papel que los archivos deben desarrollar en ella y la coordinación entre las consellerías de la Xunta de Galicia competentes en materia de Administración electrónica y sistemas de información y de archivos, documentos y patrimonio documental para garantizar la custodia y archivo de los documentos producidos por cualquier medio o soporte, incluidos los electrónicos. Crea también la ley el Inventario de los Sistemas de Gestión de Documentos de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Galicia como instrumento de control y seguimiento de la producción y custodia de documentos electrónicos.

Con este criterio integrador, la ley presta una detallada atención a aquellos procesos y tareas más relevantes de la gestión documental, tanto en el medio convencional como en el electrónico. Se destacan así la evaluación, selección y eliminación de documentos y las transferencias documentales; todas fundamentales para asegurar el cumplimiento de la obligación de custodia de los documentos que la ley les encomienda a los archivos públicos.

La sección 2.ª del capítulo II del título II desarrolla la función de información de los archivos y regula el acceso a los documentos por parte de los ciudadanos. El tratamiento que la ley le otorga a este tema contribuye a clarificar la relación entre las administraciones públicas y los ciudadanos.

El capítulo III, relativo a los archivos privados, hace una mención especial a las obligaciones de las personas que tienen encomendada la custodia del patrimonio documental.

El capítulo IV está dedicado al censo de archivos, que constituye una herramienta fundamental de la Xunta de Galicia para conocer la composición cualitativa y cuantitativa del patrimonio documental.

El título III está dedicado al Sistema de Archivos de Galicia, en el que se integran todos los archivos públicos de Galicia y aquellos privados que lo deseen. La ley diseña una detallada estructura organizada por tres principios: la coordinación y colaboración entre las distintas administraciones públicas, la autonomía de cada una de ellas para organizarse y la concurrencia de todas en la consecución de los objetivos generales de eficacia, transparencia y de facilitar el acceso a la cultura y conservación del patrimonio documental.

La ley concibe el sistema de archivos como una estructura legal y administrativa en la que los documentos, el patrimonio documental, en fin, cobran su verdadero sentido de elementos estratégicos de la gestión administrativa, de la información y de la memoria colectiva a través de la gestión documental.

Dentro de este título, se le presta una especial atención al Sistema de Archivos de la Xunta de Galicia. Su regulación puede servir de modelo para el desarrollo de los sistemas de las administraciones y entidades públicas que, por producir y custodiar documentos públicos, forman parte del Sistema de Archivos de Galicia.

El título IV reúne los elementos definitorios de la potestad sancionadora y establece el catálogo de infracciones y sanciones, así como los elementos procesales necesarios para garantizar el cumplimiento de las determinaciones previstas en la ley.

La ley se completa con seis disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales. Las dos primeras disposiciones adicionales precisan el ámbito y el régimen de los documentos de titularidad de la Xunta de Galicia custodiados en los archivos de titularidad estatal gestionados por la Administración autonómica. La disposición adicional tercera autoriza a la Xunta de Galicia a actualizar por la vía del reglamento las cuantías de las multas establecidas en la ley. La cuarta se refiere al mantenimiento del principio de igualdad en el funcionamiento de los archivos públicos y de la presencia equilibrada de hombres y mujeres en la composición o designación de los miembros de los órganos colegiados. La quinta prevé el establecimiento de medidas para la reintegración del patrimonio documental gallego que esté en manos de otras administraciones públicas. La sexta se refiere a la legislación que regula las historias clínicas.

Las tres disposiciones transitorias fijan el plazo de seis meses para que la Xunta de Galicia regule la organización y el funcionamiento de los órganos colegiados que establece la ley, de un año para la aprobación de un plan de archivos y de tres años para que los archivos integrantes del Sistema de Archivos de Galicia adapten su normativa a los principios de la ley.

La disposición derogatoria atañe a la Ley del patrimonio cultural de Galicia y al decreto que regula el sistema de archivos y el patrimonio documental de Galicia, así como a cualquier norma de igual o inferior rango que la contradiga o se oponga a ella.

Las disposiciones finales modifican el artículo 7.g) de la Ley 8/1995, autorizan a la Xunta de Galicia para el desarrollo de la ley y establecen el plazo para su entrada en vigor.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2 del Estatuto de Autonomía de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 22 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidencia, promulgo en nombre del Rey, la Ley de archivos y documentos de Galicia.

TÍTULO PRELIMINAR

Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto.

Es objeto de la presente ley la regulación de la protección, conservación y difusión del patrimonio documental de interés para Galicia y la organización, funcionamiento, acceso y difusión del contenido de los archivos de interés para Galicia y del Sistema de Archivos de Galicia.

Artículo 2. Ámbito de aplicación.