Ley 1/2014, de 18 de febrero, de regulación del estatuto de los cargos públicos del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE EXTREMADURA

Sea notorio a todos los ciudadanos que la Asamblea de Extremadura ha aprobado y yo, en nombre del Rey, de conformidad con lo establecido en el artículo 40.1 del Estatuto de Autonomía, vengo a promulgar la siguiente Ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La Constitución Española garantiza, en su artículo 9, entre otros, los principios de legalidad, seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, e impone a las Administraciones públicas en su artículo 103 el deber de servir con objetividad a los intereses generales y actuar de acuerdo con los principios de eficacia y sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, entre otros.

En la Comunidad Autónoma de Extremadura, el Estatuto de Autonomía, en su artículo 37, impone, igualmente, a la Administración regional, bajo la dependencia de la Junta de Extremadura, servir con objetividad a los intereses generales y procurar la satisfacción, con eficacia y eficiencia, de las necesidades públicas, de conformidad con los principios constitucionales y estatutarios; respetando en todo caso los principios de buena fe, confianza legítima, transparencia y calidad en el servicio a los ciudadanos.

La consecución de estos objetivos, así como el respeto a estos principios, se hace más factible garantizando la transparencia y el acceso a la información pública e implantando medidas de buen gobierno que generen una mayor legitimidad frente a los ciudadanos y, consecuentemente, una mayor solidez y calidad democrática.

En esta línea, en nuestro entorno jurídico se han aprobado códigos éticos y se han elaborado normas con rango de ley donde se incorporan una serie de principios éticos y de actuación sobre buen gobierno que deben regir la labor de los cargos públicos y clarifican y refuerzan el régimen sancionador que les resulta de aplicación, en consonancia con la responsabilidad a la que están sujetos, en sus respectivos ámbitos. Así, en esta Comunidad Autónoma se ha aprobado la Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura que incorpora al ordenamiento autonómico unos principios generales, artículo 4, y unos principios éticos y de actuación del buen gobierno, artículo 31. Asimismo, el artículo 26 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece los principios de buen gobierno.

II

Al contrario de lo que sucede con los empleados públicos, la necesidad de contar con un estatuto unitario de todos los cargos públicos no es una exigencia constitucional, ni estatutaria; es consecuencia lógica de la implantación del buen gobierno, dado que permite una mayor fiscalización de la actividad pública por parte de los ciudadanos, que conocen de antemano el régimen de derechos, deberes, incompatibilidades y responsabilidad del personal que participa en la toma de decisiones en la acción de su gobierno.

En la Constitución Española, a nivel estatal, el artículo 98 impone al legislador la regulación del estatuto e incompatibilidades de los miembros del Gobierno, pero nada más. No se alude ni al presidente del Gobierno, ni al resto de cargos públicos de la Administración General del Estado.

Tampoco el Estatuto de Autonomía de Extremadura exige una regulación unitaria del régimen de derechos, deberes, incompatibilidades y responsabilidad de los cargos públicos del Gobierno y de la Administración autonómica. Así, los artículos 24 y 30 aluden al estatuto del presidente de la Junta de Extremadura y de los expresidentes y el artículo 35 al de los miembros de la Junta de Extremadura. Se deja al margen, igualmente, al resto de cargos públicos.

Por lo tanto, ni la Constitución ni el Estatuto de Autonomía imponen el establecimiento de un estatuto unitario y completo de todos y cada uno de los cargos públicos, en este caso, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura; se trata de una consecuencia lógica de la implantación del buen gobierno y con esa pretensión nace esta norma.

III

El concepto de «cargo público», en los términos que ahora se utiliza, no aparece definido ni en la Constitución, ni en los Estatutos de Autonomía, ni en la legislación ordinaria de Extremadura, ni en la inmensa mayoría de los ordenamientos autonómicos. Su determinación viene dada por la inclusión de determinadas categorías de personal dentro del ámbito de aplicación de normativas concretas, principalmente referidas a incompatibilidades y declaraciones de actividades, bienes, derechos, intereses y rentas; lo que genera inseguridad jurídica por la falta de concordancia, en ocasiones, entre los ámbitos subjetivos de las legislaciones de una misma Administración.

Se pretende poner fin a esta situación en Extremadura al definir el concepto de «cargo público» como el personal de libre elección y designación política o profesional que desempeña funciones vinculadas a la toma de decisiones en la acción de gobierno; encuadrándose en algunas de las siguientes categorías: presidente y resto de miembros del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, altos cargos, personal directivo y personal eventual que desempeñe funciones vinculadas a la toma de decisiones en la acción de gobierno de acuerdo con esta ley.

Por tanto, el concepto de «cargo público» pivota en torno al desempeño de funciones vinculadas a la toma de decisiones, entendida en esta ley como: compartir los objetivos y prioridades marcados en la acción de gobierno y procurar su consecución con dedicación plena y exclusiva, asumiendo las limitaciones y responsabilidades que se establecen en la misma. Además, se contemplan en la Ley el «principio de dedicación», que impone que los cargos se ejercerán en régimen de dedicación plena y exclusiva, siendo remunerados por ello y sometidos al régimen de conflictos de intereses y de responsabilidades aquí establecidos.

El sistema se cierra con los principios de tipicidad y «numerus clausus» que exigen que la realización de funciones remuneradas de forma periódica para el Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, al margen del ejercicio de la función pública por los empleados públicos de acuerdo con la normativa que sea de aplicación, tan sólo pueda llevarse a cabo a través de algunas de las tipologías de cargos públicos definidas en esta ley. Las categorías o tipologías jurídicas de cargos públicos del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura son, únicamente, las contempladas en esta Ley.

En cuanto a estas categorías o tipología de cargos públicos, se mantiene la del presidente, resto de miembros del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura y altos cargos del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma. Se incluye, como verdadera novedad en nuestro ordenamiento autonómico, al personal directivo y a determinado personal eventual, en concreto, el que desempeña funciones vinculadas a la toma de decisiones en la acción de gobierno en los términos definidos en esta Ley.

Esta ampliación del concepto de «cargo público» y, por ende, del ámbito de aplicación de esta ley, tiene su fundamento externo en la necesidad de que las medidas de buen gobierno afecten a todas aquellas personas de libre elección y designación política o profesional que desempeña funciones vinculadas a la toma de decisiones en la acción de gobierno. Internamente la medida se justifica con base a los principios de corresponsabilidad, equivalencia y proporcionalidad consagrados en esta Ley.

El principio de corresponsabilidad impone que las personas que aceptan un cargo asumen los objetivos y prioridades de la acción de gobierno y se responsabilizan de su consecución en función de su participación en la toma de decisiones. La equivalencia y proporcionalidad significan que el establecimiento de las retribuciones de los cargos públicos, así como el régimen de conflictos de intereses fijados en esta ley, tienen como fundamento, y son directamente proporcionales al nivel de dedicación y responsabilidad que se exige a cada una de las categorías de cargos públicos.

La configuración de este concepto de «cargo público» se lleva a cabo en desarrollo de las competencias exclusivas que el artículo 9.1 del Estatuto de Autonomía atribuye a la Comunidad Autónoma en materia organización, régimen jurídico y funcionamiento de sus instituciones, así como la organización de su propia Administración y la de los entes instrumentales que de ella dependan.

IV

El estatuto de los cargos públicos del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura que se regula en esta ley es unitario, completo y cerrado. Es unitario, pues en una única norma se refunde la dispersión normativa existente hasta ahora que incurría en contradicciones internas y externas. Es completo, dado que incluye a todas las categorías de cargos públicos. Y, finalmente, es cerrado, en la medida en que no pueden existir otros tipos de cargos públicos al margen de esta Ley.

La Ley se compone de 51 artículos, estructurados en un Título Preliminar y cuatro Títulos más, seis disposiciones adicionales, cuatro transitorias, una derogatoria y cuatro finales.

Se ha procurado que los distintos preceptos y disposiciones conformen un «sistema», entendido como conjunto único y ordenado, cuyos componentes sean coherentes y subordinados a un principio superior, que no es otro que el buen gobierno, contenido en el Título Preliminar como el objetivo y finalidad de la norma. También se incluye dentro de ese Título Preliminar el ámbito de aplicación y la definición de los conceptos básicos que serán utilizados a lo largo de la misma.

El ámbito de aplicación se circunscribe a los cargos públicos del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura que excede del contemplado en el Título II de la Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura, artículos 30 a 35, dedicado a las medidas de buen gobierno, pues incluye al personal directivo y a determinado personal eventual.

La delimitación y deslinde de los conceptos básicos de la norma se lleva a cabo a través de las definiciones del artículo 3. En ocasiones se trata de meras definiciones nominales, al tratarse de términos equívocos en la normativa actual, en que es necesario distinguir, entre los diversos significados empleados en otras normas, el que en cada caso se toma; así, la norma utiliza definiciones nominales para delimitar los conceptos: altos cargos, conflictos de intereses, consejeros, Junta de Extremadura, presidente de la Junta de Extremadura, vicepresidente o vicepresidentes y sector público autonómico.

En otras, se trata de definiciones meramente descriptivas, consistentes en delimitar un concepto básico de la norma a través de sus componentes que a su vez son conceptos básicos; así, el concepto de «cargo público» aparece definido en la norma de una forma descriptiva, a través de la inclusión en el mismo de otros conceptos básicos. Lo mismo sucede con el concepto de «autoridad pública».

Finalmente, la norma utiliza definiciones esenciales para referirse al personal directivo, personal eventual afectado por la ley y vinculación a la toma de decisiones en la acción de gobierno, pues en esos casos, se determinan los elementos esenciales de dichos conceptos.

En todo caso, y por razones sistemáticas y de economía normativa, los conceptos anteriores no vuelven a definirse a lo largo del texto.

En el Título I se fijan los principios generales y se regulan las características específicas de cada una de las categorías o tipos de cargos públicos del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

Entre los principios generales se distingue entre principios rectores y principios éticos y de actuación. Los principios rectores, artículo 4, inspiran el contenido de esta Ley y, al mismo tiempo, actúa, junto con los conceptos básicos definidos en el artículo 3, como criterios hermenéuticos de la misma. Además, se constituyen como límites de las futuras normas autonómicas que incidan en las materias contenidas en esta ley, que necesariamente deben respetarlos.

De todos estos principios destacan los de tipicidad y «numerus clausus», que imponen que la realización de funciones remuneradas de forma periódica para el Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, al margen del ejercicio de la función pública por los empleados públicos de acuerdo con la normativa que sea de aplicación, tan sólo podrá llevarse a cabo a través de algunas de las tipologías de cargos públicos definidas en esta ley. Las tipologías jurídicas de cargos públicos del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura son, únicamente, las contempladas en la misma.

Los principios éticos y de actuación fijados en la Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura, así como en el artículo 26 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, informarán la interpretación y aplicación del régimen sancionador regulado en el Título IV de esta Ley.

Los distintos tipos de cargos públicos se clasifican en el Capítulo II del Título I en función de su mayor o menor vinculación a la toma de decisiones en la acción de gobierno, haciendo efectivos los principios de corresponsabilidad, equivalencia y proporcionalidad consagrados en el artículo 4, se aborda inicialmente el régimen del presidente de la Junta de Extremadura en la Sección Primera.

En primer lugar, se regula en esta Ley las prerrogativas, incompatibilidades y responsabilidad jurídica del presidente. En cambio, el procedimiento de elección, el ejercicio de las funciones, así como sus relaciones con la Asamblea de Extremadura y su cese y sustitución se regirán por lo dispuesto en el Estatuto Autonomía de Extremadura y las leyes de gobierno de la Comunidad Autónoma Extremadura.

Como principal innovación se establece la limitación del mandato presidencial, al no poder ser elegido presidente de la Junta de Extremadura quien ya hubiese ostentado este cargo durante dos mandatos sucesivos, salvo que hayan pasado cuatro años desde la terminación de su mandato y, sin que en ningún caso, pueda ser elegido quien haya hubiera ostentado este cargo durante al menos ocho años. Esta previsión tan sólo será de aplicación a la persona que ostente la Presidencia a la entrada en vigor de la misma y a la que la ostente con posterioridad.

En el resto de cuestiones contenidas en esta ley no hay especiales novedades en lo relativo a las normas específicas del estatuto jurídico del presidente, salvo la unificación de la dispersión normativa existente hasta ahora: Estatuto de Autonomía, Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma, y las respectivas leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Extremadura. No obstante, se impone por primera vez la exigencia legal de que las retribuciones del presidente vengan determinadas de forma expresa y cuantitativamente, en las respectivas leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma, favoreciendo así la transparencia.

No existen modificaciones significativas en cuanto a las normas específicas del estatuto de los miembros del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura distintos del presidente y de los altos cargos de la Administración autonómica, que se aborda en las Secciones Segunda y Tercera del Capítulo II del Título I, pues sus previsiones proceden, mejoradas técnicamente, de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

La principal novedad es la unificación normativa, pues se incluyen también algunas previsiones que aparecen en las respectivas leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Extremadura. Otra particularidad es la exigencia legal de que las retribuciones de estos cargos, al igual que las del presidente, vengan determinadas de forma expresa y cuantitativamente, en las respectivas leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma, favoreciendo así la transparencia.

Respecto del personal directivo, se unifica la dispersión normativa existente hasta ahora en la disposición adicional cuarta de Ley 1/2008, de 22 de mayo, de creación de Entidades Públicas de la Junta de Extremadura, las respectivas leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Extremadura y otras normas sectoriales.

Se permite que los puestos de personal directivo puedan ser desempeñados en virtud de contratos sometidos a la relación laboral de alta dirección o en virtud de nombramiento, para aquellos casos en los que las normas generales de función pública de Extremadura así lo prevean para los funcionarios, docente o personal laboral, o las normas sectoriales para el personal estatutario del Servicio Extremeño de Salud. Todo ello, permitido y amparado por el artículo 13 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.

La consecuencia más relevante de esta ley es que se ha procedido a otorgarles la condición de cargos públicos y, por lo tanto, incluirles dentro del ámbito de aplicación de esta ley, yendo más allá de la propia Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura.

Por otro lado, se establece la prohibición de formalizar contratos sometidos a la relación laboral de carácter especial de alta dirección en la Administración de la Comunidad Autónoma, y resto de entidades pertenecientes al sector público autonómico, para cargos distintos y sin estricto cumplimiento de los requisitos establecidos en el apartado anterior, haciendo efectivos los principios antes aludidos de tipicidad y «numerus clausus» consagrados en el artículo 4.

Se incluye también dentro del concepto de «cargo público» al personal eventual que desempeña funciones públicas vinculadas a la toma de decisiones en la acción de gobierno, entendiéndose por tal aquellas personas que ocupen aquellos puestos de naturaleza eventual que asuman la Jefatura de los Gabinetes del presidente y del resto de miembros del Consejo de Gobierno y, en todo caso, aquellas que ocupen puestos de naturaleza eventual asimilados al máximo nivel funcionarial.

Al margen de las consecuencias jurídicas que dicha catalogación supone, en cuanto al sometimiento a los regímenes de conflictos de intereses y responsabilidades de esta ley, se dispone expresamente la prohibición de ocupar puestos que tengan asignados un nivel superior al previsto para los funcionarios de carrera de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, ni percibir complementos no previstos para dichos funcionarios.

En el Título II, en relación a las personas que han ostentando la condición de expresidente se suprimen las prestaciones económicas y materiales que se les reconocía en la Ley 3/2007, de 19 de abril, por la que se regula el estatuto de quienes han ostentado la Presidencia de la Junta de Extremadura, que se deroga, sin perjuicio de lo dispuesto en la disposición final segunda. Esta medida sí supone un cambio sustancial de la normativa vigente y se constituye como uno de los pilares fundamentales de esta ley, que será de aplicación tan sólo, y al igual que la limitación del mandato, a la persona que ostente la Presidencia a la entra en vigor de la misma y a la que la ostente con posterioridad.

En el Título III se regula, de forma sistemática y pormenorizada el régimen de conflicto de intereses de los cargos públicos.