Ley 7/2013, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de instalación, acceso y ejercicio de actividades en las Illes Balears

EL PRESIDENTE DE LAS ILLES BALEARS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey, y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 48.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente ley:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El artículo 30.31 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, conforme a la redacción de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, atribuye la materia de espectáculos y actividades recreativas a la comunidad autónoma de las Illes Balears como competencia exclusiva, y el artículo 31.17 de esta norma le atribuye la materia de actividades clasificadas como competencia de desarrollo legislativo y de ejecución, también establece como competencias propias de los consejos insulares las actividades clasificadas (art. 70.7) y los espectáculos públicos y las actividades recreativas (art. 70.11), cuyo ejercicio se ajustará, entre otros preceptos, a lo dispuesto en los artículos 58 y 72.

La publicación de la Ley 16/2006, de 17 de octubre, de régimen jurídico de las licencias integradas de actividades de las Illes Balears, supuso para la mayoría de ayuntamientos de esta comunidad la superación de una forma tradicional de instruir los procedimientos de las licencias de actividades: la simplificación administrativa que introducía, el esfuerzo por integrar actuaciones administrativas dispersas y el hecho de otorgar más importancia y responsabilidad al personal técnico redactor de los proyectos dio como resultado el aligeramiento de la carga burocrática, la agilización de los procedimientos y, en consecuencia, una mejora sustancial para los ciudadanos. Asimismo, otorgó a los ayuntamientos de más de 15.000 habitantes, con más capacidad de organización, competencias que antes compartían con los consejos insulares.

Aunque no se hubiera completado con la publicación del correspondiente reglamento, la aplicación directa de la Ley 16/2006 puso en evidencia el acierto de haberla aprobado, lo que significó el inicio de un camino simplificador. Continuar en esta línea, en este momento, es una obligación con la entrada en vigor de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior, y la consiguiente publicación de normas estatales y autonómicas de transposición que han hecho más patente esta necesidad de simplificación y la obligación de controlar a posteriori la instalación y el funcionamiento de las diferentes actividades y servicios. La aplicación de la Ley 16/2006, de 17 de octubre, fue fácil y su aceptación fue generalizada, porque, quizás, satisfacía las aspiraciones de simplicidad administrativa de ayuntamientos y ciudadanos y apuntaba a otra forma de encarar la problemática de las licencias de actividad. Ante el proyecto técnico de actividades, la Ley 16/2006 optó por evitar en la medida de lo posible los controles previos sobre el papel y apostar tímidamente por un control posterior al establecimiento de la actividad.

Cuando una norma es aceptada de manera casi general es porque satisface unas necesidades evidentes. Es cierto, también, que a su vez impone nuevas obligaciones suficientemente justificadas. Pero todavía es más cierto que el equilibrio entre satisfacción social, grado de intervención administrativa y número de obligaciones inherentes justifican en gran medida el grado de aceptación, de implantación de la norma jurídica, y, en consecuencia, su grado de cumplimiento real y efectivo.

La Ley 16/2006 quedó a medio camino por la publicación de la Ley Orgánica 1/2007, de modificación del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, por una parte, y la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, de servicios, por otra. Entre ambos hitos, la Ley 16/2006 no pudo ser más valiente. Así pues, con la normativa europea plenamente vigente y dada la experiencia adquirida con la Ley 16/2006, de 17 de octubre, es el momento oportuno para emprender la adecuación de la ley a las nuevas circunstancias, tanto desde el punto de vista normativo como desde el punto de vista económico: menos burocracia y más efectividad, mediante los controles posteriores, en la defensa del medio ambiente, la salubridad y la seguridad para las personas y los bienes y más calidad de vida.

Se dio un paso importante, sobre todo en actividades permanentes y temporales, mediante la Ley 12/2010, de 12 de noviembre, de modificación de diferentes leyes para la transposición en las Illes Balears de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior, al imponer la declaración responsable de inicio y ejercicio de actividades; pese a ello, vista la complejidad de la materia, al tratarse de una norma horizontal que interacciona, condiciona y queda condicionada por otras autorizaciones, ahora se han emprendido los siguientes pasos, además de la simplificación en su sentido amplio, por una parte, la eliminación de la superposición de autorizaciones tal y como consagra el punto 3 del artículo 10 de la citada directiva, coordinando adecuadamente todas las administraciones que, desde el punto de vista del promotor, suponga conceptualmente una administración única y, por otra parte, adecuando todo el régimen de control posterior a la nueva realidad jurídica.

Por motivos de urgencia, se publicó el Decreto Ley 7/2012, de 15 de junio, de medidas urgentes para la activación económica en materia de industria y energía, y otras actividades, modificado por la Ley 13/2012, de 20 de noviembre, de medidas urgentes para la activación económica en materia de industria y energía, nuevas tecnologías, residuos, aguas, otras actividades y medidas tributarias. La presente ley, así como debe ser, converge con los objetivos en materia de actividades y los incorpora a ella.

Se ha considerado más recomendable redactar una nueva ley que recoja los principios de la directiva europea, al mismo tiempo que rectifique o elimine, aprovechando la ocasión, todo aquello que de superfluo e innecesario contiene la Ley 16/2006, de 17 de octubre. Ante la disyuntiva entre una reforma parcial del texto antiguo y la publicación de un nuevo texto, se ha optado por esta segunda vía porque la consulta es más fácil y sencilla. De esta forma, se aprovecha la ocasión para rectificar o eliminar directamente lo que se ha demostrado de aplicación más discutible, y, justo es decirlo, lo que no representaba mejora sustancial alguna respecto a la normativa anterior.

II

La ley consagra definitivamente, entre administración y ciudadano, el principio de buena fe, sin el cual no es posible ni la existencia misma del derecho, principio que consagran el Código Civil de manera general y la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, en las relaciones entre las administraciones públicas y entre éstas y los ciudadanos. Esta norma pretende que este principio general tenga una adecuada materialización y una aceptación en la tramitación para poder, por una parte, instalar y ejecutar las obras e instalaciones y, por otra, iniciar y ejercer la actividad.

El principio del silencio administrativo positivo introducido en la Ley 16/2006, de 17 de octubre, se mantiene o se transforma en declaración responsable, vistas la filosofía y las exigencias de la directiva europea, todo ello obliga a adaptar con una nueva filosofía el apartado de infracciones y sanciones a fin de que quede una norma compensada y equilibrada. Dichos principios, respecto al ciudadano y a la seguridad jurídica, obligan a la administración a velar por los principios de eficacia y celeridad en el servicio a los ciudadanos.

Puesto que la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación (IPPC) regula parcialmente la tramitación de las actividades sujetas al régimen de autorización ambiental integrado, esta ley es el escenario adecuado para acabar de definirlo y para crear un procedimiento aplicable a las actividades sujetas al régimen de autorizaciones ambientales integradas, de forma que se engloban en un solo texto todos los procedimientos de autorización.

Al objeto de simplificar más la normativa, se eliminan de su ámbito de aplicación, entre otros, el régimen de inspección y sancionador de las actividades sujetas a IPPC que ya se reflejan en la Ley 16/2002, las instalaciones no vinculadas a una actividad, ya que existen procedimientos propios de otras administraciones, sobre todo en lo referente a la seguridad industrial, y otras actividades sencillas, dado que los ayuntamientos tienen otras herramientas jurídicas para actuar en caso de molestias, de falta de seguridad o de agresiones al medio ambiente.

La normativa técnica actual dificulta el uso de soluciones alternativas y de nuevos sistemas nacidos de la evolución tecnológica que puedan alcanzar el mismo objetivo, por ello se crea un principio, que permitirá reducir costes a la actividad empresarial, así como llenar los vacíos legales a raíz de la derogación de cierta normativa técnica sectorial. Para facilitar actualmente este fin también se posibilita, en ciertos casos, solicitar un informe a los ayuntamientos sobre estas soluciones.

Se ha querido evitar la duplicidad de competencias, por lo que se realiza una reordenación de las funciones de la administración en esta materia, donde queden bien claras las funciones de cada uno, pero de forma coordinada e integrada con la finalidad de producir una sinergia a favor del ciudadano. Por todo ello, por una parte, a causa de la concurrencia de la abundante normativa sectorial con la normativa básica local, la ley acoge el principio de no interferencia interadministrativa en el sentido de respetar absolutamente la competencia concurrente de otras administraciones, no solamente respecto a las autorizaciones sectoriales correspondientes para la autorización y el funcionamiento de las actividades, sino también respecto a las infracciones y las sanciones una vez iniciada la actividad; y, por otra parte, con respecto a las administraciones con competencias exclusivamente en actividades, el ayuntamiento es el único competente de todo lo que se realice dentro de su municipio, mientras que los consejos insulares tienen las competencias en actividades supramunicipales y la misión de colaborar con los consistorios que lo necesiten, y la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears tiene la competencia de las actividades suprainsulares y la misión de coordinar, asesorar y analizar la realidad y establecer los mecanismos para mejorar la eficacia real del sistema. La Junta Autonómica de Actividades de las Illes Balears se ha convertido ya en herramienta imprescindible en este cometido.

En cuanto a los seguros, se mantiene la obligación del titular de la actividad de contratar y mantener en vigor un seguro de responsabilidad civil; y dado que el Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre el visado colegial obligatorio, eliminó el visado en la elaboración de ciertos proyectos y documentación técnica, la ley regula un seguro profesional obligatorio para proteger al promotor y a los ciudadanos de posibles consecuencias derivadas del ejercicio de la profesión.

Se ha eliminado la obligación de constituir una fianza en las actividades itinerantes y en las no permanentes por los posibles desperfectos en instalaciones de dominio público, ya que se trataba de un trámite complicado que se ha demostrado infructuoso y costoso.

En las Illes Balears, por su situación socio-económica, la transmisión de las actividades ha sido y es unos de los puntos más conflictivos que ha motivado que se produjeran estancamientos o sobrecostes para iniciar la actividad en establecimientos que disponían de instalaciones y condiciones favorables. Para solucionarlo, se ha optado por indicar, de forma clara, que el permiso de instalación o comunicación previa tiene un carácter real y objetivo y, por lo tanto, se otorga en atención a las condiciones del local, sin perjuicio que para el inicio y el ejercicio de la actividad se puedan realizar tanto transmisiones como cambios de titular.

La Ley 16/2006, de 17 de octubre, denominó a las actividades de espectáculos públicos y actividades recreativas como actividades catalogadas; tal denominación no fue muy afortunada en su regulación, ya que en lugar de simplificar, complicó innecesariamente su comprensión y, en consecuencia, en la práctica, su tramitación, y por lo tanto se retoma la nomenclatura clásica de espectáculos públicos y actividades recreativas, y se introducen los establecimientos públicos. También se determina un marco común sobre horarios para cubrir el actual vacío legal.

La presente ley potencia la coordinación y la cooperación entre todas las administraciones, sin perjuicio de las competencias sectoriales encomendadas de manera específica a cada una de ellas. Por aplicación de la Directiva de servicios, en la mayoría de las autorizaciones sectoriales –que ahora son meras inscripciones en los correspondientes registros– el proyecto de actividades es único para todas las administraciones. Así, se crea una oficina virtual para que los titulares depositen los proyectos en ella, a la que podrá acceder cualquier administración. De esta manera, la coordinación y la cooperación son claves para la intervención de la administración que corresponda a consecuencia del resultado de un control o una inspección efectuados y que por razón de la materia sea competencia de otra administración.

Teniendo en cuenta que la materia de actividades es horizontal, se han creado los registros de actividades con la finalidad de poderlos utilizar en la inspección y para realizar estudios estadísticos que ayuden a aumentar la eficacia de la administración, y que permitan interconectarlos con otras administraciones y evitar así las duplicidades.

La Junta Autonómica de Actividades de las Illes Balears tiene, entre otros, el objetivo de alcanzar una doctrina común y pasar de un modelo rígido basado en la publicación de reglamentos, a un modelo flexible basado en los principios legales básicos, la doctrina, la normativa técnica básica y el espíritu que impregna el artículo 3 del Código Civil, por lo que establecerá los protocolos y las directrices de coordinación y cooperación, tanto horizontal como vertical, para conseguir una uniformidad básica entre administraciones en nuestras islas en materia de actividades.

Con el afán de simplificar y eliminar duplicidades, la Ley 16/2006, de 17 de octubre, de régimen jurídico de las licencias integradas de actividad de las Illes Balears, integró en un solo texto y en el mismo procedimiento de autorización las actividades clasificadas y las actividades de espectáculos públicos y actividades recreativas. Esta iniciativa ha sido bien recibida y se ha reconocido su eficacia, pretendiendo ahora dar un paso más.

III

La licencia de obras y la licencia de actividades a menudo son procedimientos conectados indisolublemente, de tal modo que muchos trámites pueden ser –y deberán ser– comunes, dado que la resolución final está indisolublemente ligada a una y a otra. Mientras que en muchos países y comunidades autónomas se construye bajo un solo procedimiento, obras-actividades, con la finalidad de fiscalizar y controlar el derecho a la edificación y, también, para garantizar que sean seguras, salubres y compatibles con el medio ambiente, en las Illes Balears existe esta dualidad que provoca descoordinación, problemas de legalización y redundancia de trámites y de documentación que encarecen y retrasan la puesta en funcionamiento efectiva de la actividad y provocan sobrecostes económicos al promotor por no adaptarse la obra ejecutada a la actividad.

Por todo ello, se unifica en un solo procedimiento la instalación y la obra, tal y como aconsejan la jurisprudencia y la técnica, ya que las medidas correctoras en materia de actividades suelen ser de obras e instalaciones o de carácter organizativo, de modo que con el mismo acto para la instalación, donde es preceptiva la participación de técnico o técnica competente, esta persona también se haga cargo de las obras de adecuación del establecimiento, al objeto de que las obras ejecutadas sean compatibles con la actividad; así se elimina una traba burocrática innecesaria que retrasa su puesta en funcionamiento. Todo ello, sin perder de vista que el objetivo fundamental de la Directiva de servicios es aumentar la competitividad de las empresas eliminando o reduciendo al máximo posible los costes ocasionados por las trabas burocráticas, no desde un punto de vista de una sola autorización concreta, sino de la coherencia global del conjunto de autorizaciones que intervienen en el proceso de puesta en funcionamiento de un servicio.

Tanto la licencia de obras como la de la actividad son actos reglados y por lo tanto el derecho a edificar o ejercer la actividad al final sólo está limitado por la norma y no por la administración, por todo ello, en una autorización reglada donde participa un técnico o una técnica competente se considera que la autorización es un sobrecontrol que sólo puede estar justificado, para mayor eficiencia de la administración, en casos especialmente complicados que puedan ocasionar perjuicios económicos o riesgos graves en la seguridad de las personas o los bienes, o que exista materia que aunque esté prevista en la norma no está claramente determinada, que no suele ser la norma general en estos casos.

Las dificultades económicas actuales nos han obligado a realizar una reflexión y un análisis de la realidad y se ha concluido que es necesario diseñar una ley con vocación de permanencia, que permita mejorar la relación eficacia-costes, y aumentar su eficiencia real.

Por todo ello, por una parte, cuando se trate de la instalación de actividades de repercusión menor con ciertos tipos de obras, se ha regulado un procedimiento mediante comunicación previa y se elimina tanto la licencia de obras como la de actividad; y por otra parte, cuando se trate de ciertas obras de edificación o de actividades con una gran repercusión, será necesaria una autorización que integre de forma coordinada la obra y la instalación bajo el formato más amplio de permiso de instalación y obras, mejorando los plazos del conjunto de autorizaciones y evitando pérdidas a las inversiones por falta de coordinación real entre obras y actividades.

Expresamente, en materia de obras, sólo se ha regulado la materia de coordinación entre ambas materias, obra y actividad, así como las condiciones para iniciar la obra. En cuanto a control administrativo, inspecciones, infracciones y sanciones, se estará a la vigente normativa urbanística, dando más flexibilidad a las corporaciones locales.

En ambos casos, una vez ejecutadas las obras e instalaciones, para conseguir los niveles de seguridad, salubridad y medio ambiente, y cuando el establecimiento y la actividad cumplan todos los requisitos adecuados para desarrollar la actividad, será necesaria la declaración responsable de inicio y ejercicio de actividad e inscripción en el registro autonómico de actividades, que será una herramienta imprescindible para la inspección y el control.

IV