Ley 3/2014, de 17 de junio, del sistema de financiación definitivo de los Consejos Insulares

EL PRESIDENTE DE LAS ILLES BALEARS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 48.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente Ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El Estatuto de Autonomía de las Illes Balears regula, en sus artículos 137 y 138, los aspectos básicos de la financiación de los consejos insulares y hace especial referencia a los principios que han de respetarse para garantizar el adecuado ejercicio de las competencias atribuidas a estos entes, así como a los recursos de que disponen para financiarse.

Efectivamente, y de acuerdo con el artículo 137.1 de nuestro texto estatutario, las haciendas de los consejos insulares se rigen por los principios de autonomía financiera, suficiencia de recursos, equidad y responsabilidad fiscal. Asimismo, el artículo 138.1 siguiente dispone que mediante una ley del Parlamento ha de regularse el régimen de financiación de los consejos insulares, fundamentado en los principios de suficiencia financiera, solidaridad y cooperación, que no puede suponer en ningún caso una disminución de los recursos ya obtenidos y que debe establecer los mecanismos de participación en las mejoras de financiación de la comunidad autónoma en proporción a las competencias propias, transferidas o delegadas. Esta garantía de mínimos, así como la de la participación de los consejos insulares en la evolución de los recursos de la Administración de la comunidad autónoma, se reitera en la disposición adicional quinta del Estatuto, a tenor de la cual la financiación de los consejos insulares y su revisión se rigen por lo establecido en la Ley 2/2002, de 3 de abril, del sistema de financiación definitivo de los consejos insulares, o por la norma que la sustituya, es decir y a partir de ahora, por la presente ley.

Más en concreto, y por lo que respecta a los fondos que deben integrar el sistema de financiación de los consejos insulares, el apartado 2 del artículo 138 del Estatuto establece que la ley de financiación de los consejos insulares debe prever un fondo para garantizar un nivel similar de prestación y de eficiencia en la gestión de los servicios por parte de cada consejo insular en el ejercicio de las competencias autonómicas comunes que les hayan sido asignadas y un fondo de compensación para corregir los desequilibrios que puedan producirse. Ambos fondos ya se prevén actualmente en la Ley 2/2002, antes citada, bajo la denominación, respectivamente, de fondo interinsular de financiación de servicios y de fondo de compensación interinsular, y también se incluyen con la misma denominación en la presente ley, la cual asimismo crea un nuevo fondo, denominado fondo de convergencia, con el fin de cumplir con el mandato estatutario relativo a la participación de los consejos insulares en las variaciones de la financiación de la comunidad autónoma, en proporción a la evolución de sus ingresos corrientes u ordinarios, esto es y de acuerdo con la presente ley, de los ingresos no finalistas correspondientes a los capítulos 1, 2 y 4 del presupuesto anual liquidado de la comunidad autónoma.

II

Asimismo, el título V de la Ley 8/2000, de 27 de octubre, de consejos insulares, regula los rasgos legales esenciales de la financiación de los consejos insulares, y prevé que, por ley, se regule un sistema de financiación definitivo, sin perjuicio de que, entretanto, se garantice el coste efectivo de los correspondientes servicios a las competencias atribuidas por la comunidad autónoma por cualquier título y que, en todo caso, los fondos que se pongan a disposición de los consejos insulares tengan carácter incondicionado. Esta misma ley también prevé la existencia de un fondo de compensación interinsular, que también ha de regularse por ley, a cuyo cargo los consejos insulares deben recibir las transferencias de capital que les correspondan.

En este contexto, se aprobó la Ley 2/2002, de 3 de abril, del sistema de financiación definitivo de los consejos insulares, que supuso, ciertamente, un hito histórico en la regulación de un sistema de financiación moderno, con una base metodológica basada en las necesidades de gasto de los consejos insulares, en función de unas variables objetivas indicadoras de estas necesidades, más allá del gasto histórico previo a los traspasos de cada competencia o función a cada consejo insular, es decir, del coste histórico o coste efectivo; todo ello de un modo semejante al sistema legal de financiación diseñado por el legislador estatal respecto de las comunidades autónomas de régimen común, y sin perjuicio, evidentemente, de las restricciones financieras inherentes al volumen de recursos disponibles, así como de las modulaciones que resultan de la garantía de unos recursos mínimos, garantía que, como se ha dicho antes, viene impuesta por el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, y que, en principio, ha de entenderse por referencia a los recursos obtenidos por cada consejo insular en virtud del sistema implantado por la Ley 2/2002.

En este sentido, la presente ley continúa con esta línea, perfeccionando las bases metodológicas del sistema y, particularmente, la transparencia de las mismas, con la finalidad de posibilitar y hacer plenamente visible cualquier simulación o estimación del valor de sus variables en diferentes escenarios. Asimismo, esta ley da un paso más en cuanto a su vocación de permanencia, toda vez que ya no se prevé la necesidad de una revisión quinquenal del sistema, revisión que, hasta ahora, venía impuesta por el artículo 7 de la Ley 2/2002; y ello, evidentemente, al margen de la potestad del legislador autonómico de revisar nuevamente, en el futuro, el sistema, si así se considera conveniente, y sin perjuicio de la regla de actualización periódica del sistema prevista en la presente ley, mediante el recálculo de los valores de las variables de los fondos cada dos años.

Ciertamente, el camino para la revisión del sistema de financiación actual ha sido largo y complejo, dadas las dificultades propias de un proceso negociador de esta naturaleza y alcance, en un contexto inicial en el que había de tenerse en cuenta, además, la creación del nuevo Consejo Insular de Formentera. Por ello, en estos últimos años –y, más concretamente, desde la disposición adicional cuarta de la Ley 5/2007, de 27 de diciembre, de presupuestos generales de la comunidad autónoma de las Illes Balears para el año 2008– las sucesivas leyes de presupuestos generales de la comunidad autónoma de las Illes Balears han ido prorrogando, año tras año y mediante diversas disposiciones adicionales, la obligación de revisar el sistema, teniendo en cuenta el resultado de la evaluación de la financiación vigente y los criterios y las variables generales que se propongan en el seno del Consejo Financiero Interinsular, al que se refiere el artículo 8 de la citada Ley 2/2002, de acuerdo con los principios de equidad, transparencia y objetividad que deben regir las relaciones entre la Administración de la comunidad autónoma y los consejos insulares. Además, en todo este ínterin, se han previsto, con carácter transitorio, diversas cuantías adicionales máximas a favor de los consejos insulares, mediante un sistema de anticipos adicionales al margen del sistema, con la finalidad de reforzar la suficiencia financiera de las haciendas insulares.

En este último sentido, la presente ley incluye en el sistema una cuantía incluso superior a los importes que normalmente se preveían en las disposiciones adicionales mencionadas, mediante una dotación extraordinaria del fondo de convergencia para el año 2014, por un importe total de 32.500.000 euros, cuya distribución ha de regirse por las reglas generales de este fondo. Ello no obstante, y atendido al marco presupuestario a corto y medio plazo, bastante restrictivo, se establece que la imputación presupuestaria de estos anticipos se realice cada año, mediante la ley anual de presupuestos generales de la comunidad autónoma, de acuerdo con los objetivos anuales de estabilidad presupuestaria.

Ciertamente, estos anticipos adicionales no constituyen financiación consolidada de los consejos insulares a los efectos de lo previsto en el artículo 138.1 y en la disposición adicional quinta del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears –como así recuerda también la disposición adicional decimocuarta de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de presupuestos generales de la comunidad autónoma de las Illes Balears para el año 2013–, de forma que la garantía de mínimos respecto de los recursos proporcionados por el sistema de financiación en el año base –el cual se fija en el año 2012– es, en principio, la que resulta de la Ley 2/2002. Pero, pese a ello, y con la finalidad de garantizar un volumen superior de recursos a los consejos insulares y, con ello, asegurar el cumplimiento del principio de suficiencia financiera del sistema, la presente ley eleva dicha garantía de mínimos hasta la cuantía que, para el año 2014, resulta del nuevo sistema de financiación para cada consejo insular, incluyendo, incluso, el importe que les corresponda de la dotación extraordinaria al fondo de convergencia para el año 2014, antes citada.

III

De este modo, el Consejo Financiero Interinsular –que se mantiene en esta nueva ley como el órgano paritario al que hace referencia el apartado 3 del artículo 138 del Estatuto– aprobó la Recomendación 2/2012, de 27 de diciembre, sobre los criterios que deben articular el sistema de financiación definitivo de los consejos insulares, en el marco de las disposiciones legales antes citadas, así como del Decreto 51/2008, de 18 de abril, por el que se regula la composición, el funcionamiento y las atribuciones del Consejo Financiero Interinsular. Mediante la citada recomendación, este órgano de composición paritaria fija las características esenciales que debe tener el nuevo sistema, de acuerdo con los principios y las normas básicas que se contienen en el Estatuto de Autonomía, y define los principales parámetros que han de incluirse en la ley: a saber y en primer lugar, las necesidades globales de financiación en el año base (suficiencia estática), para lo que han de delimitarse la masa homogénea de financiación, por una parte, y la masa no homogénea de financiación, por otra; en segundo lugar, y para distribuir la masa homogénea de financiación, los criterios que deben permitir cuantificar las necesidades de gasto y, con ello, de financiación de cada consejo insular en el año base, y, finalmente, las reglas de evolución del sistema (suficiencia dinámica), con la creación de un fondo de convergencia.

Este fondo de convergencia, ciertamente, constituye la principal novedad del nuevo sistema y, en primer lugar, tiene como objetivo, mediante la dotación extraordinaria para el año 2014 a que se ha hecho referencia anteriormente, reequilibrar la posición de todos los consejos insulares por razón de la implantación del nuevo sistema, en el sentido de que, tras dicha dotación, la financiación de todos estos entes supere el umbral correspondiente a la garantía de mínimos que resultaría de considerar únicamente el volumen de recursos que les proporcionaba el sistema de financiación anterior. En segundo lugar, y una vez conseguido este objetivo, el fondo de convergencia tiene como finalidad adaptar el volumen de recursos anuales que han de percibir los consejos insulares a la variación anual de los ingresos de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears, es decir, modular la financiación de los consejos insulares en el tiempo.

A tales efectos, la cuantía anual –positiva o negativa– de este fondo de convergencia habrá de determinarse, cada año, de acuerdo con el porcentaje de variación de los ingresos no finalistas imputables a los capítulos 1, 2 y 4 del presupuesto de la comunidad autónoma, con la intención de que los consejos insulares participen no tan solo de la previsible evolución positiva de los ingresos de la comunidad autónoma, sino también de las posibles variaciones interanuales negativas, sin perjuicio del límite absoluto correspondiente a la garantía de financiación mínima, en los términos indicados en el antecedente segundo anterior. En este sentido, se prevé que la cuantía positiva o negativa del fondo de convergencia que corresponda cada año se incorpore a la masa de financiación homogénea de los consejos insulares, de forma que la incidencia efectiva del fondo de convergencia anual para cada uno de los consejos insulares sea, justamente, la que resulte de aplicar las variables propias del fondo interinsular de financiación de servicios y del fondo de compensación interinsular, en las proporciones correspondientes a ambos fondos para cada consejo insular.

IV

De acuerdo con todo lo expuesto anteriormente, se ha tramitado esta nueva ley de regulación del sistema de financiación definitivo de los consejos insulares, que se estructura en cuatro capítulos, que contienen, respectivamente, las disposiciones generales; las normas relativas a la financiación de las competencias homogéneas –con dos secciones en las que se regula la suficiencia estática del sistema, por una parte, y la suficiencia dinámica, por otra–; las normas específicas para la financiación de las competencias no homogéneas y la financiación adicional por razón de la asunción de nuevas competencias por parte de los consejos insulares a partir del 1 de enero de 2014. En este sentido, la ley determina la masa homogénea de financiación en el año base 2012 para todos los consejos insulares y, en función de este volumen agregado de recursos disponibles –al que se añaden más de tres millones y medio de euros, con cargo a la hacienda autonómica, con la finalidad de aumentar la dotación correspondiente a los convenios en materia de servicios sociales–, las necesidades de financiación en el año base de cada consejo insular. En este punto hay que destacar la inclusión en el sistema, además del coste inherente al ejercicio de las competencias y la prestación de los servicios correspondientes a las competencias propias de los consejos insulares incluidas en el sistema anterior –y transferidas o delegadas por medio de las correspondientes normas legales y reglamentarias–, el coste anual correspondiente a los convenios suscritos en materia de servicios sociales –incrementado, como se ha dicho antes, en más de tres millones y medio de euros– y en materia de carreteras al amparo de diversas normas legales, coste que, hasta ahora, se situaba al margen del sistema; no obstante, y en particular, los convenios vigentes formalizados al amparo de la disposición adicional séptima de la Ley 14/2001, de 29 de octubre, de atribución de competencias a los consejos insulares en materia de servicios sociales y seguridad social, producen efectos el año 2014, en los términos previstos en el apartado 1 de la disposición transitoria única de la presente ley. Sin embargo, en ningún caso se podrán suscribir nuevos convenios a partir de la entrada en vigor de la ley, razón por la que se derogan todas las disposiciones legales especiales en estas materias.

Pues bien, todas estas necesidades de financiación han de satisfacerse mediante la distribución del fondo interinsular de financiación de servicios y del fondo de compensación interinsular. Asimismo, la ley establece las categorías de gasto y las variables que han de tenerse en cuenta en la distribución de ambos fondos, así como las ponderaciones correspondientes, con el fin de reflejar de una manera objetiva las necesidades de gasto de los consejos insulares por razón del ejercicio de sus competencias, todo ello en el marco de la propuesta efectuada por el Consejo Financiero Interinsular a través de la Recomendación 2/2012, antes citada, y también de la Recomendación 1/2013, de 3 de diciembre, resultante de la audiencia a los consejos insulares del proyecto que ha dado lugar a esta ley.

Por otra parte, y en el marco del principio de autonomía financiera, se establece un máximo porcentual para gastos de capital en el fondo interinsular de financiación de servicios, máximo que deberá tenerse en cuenta en las leyes anuales de presupuestos generales de la comunidad autónoma y que deberá ser decreciente en el tiempo, de modo que, respetando la distribución anual entre gastos corrientes y gastos de capital que se establezca en las leyes anuales de presupuestos generales, los consejos insulares puedan realizar los gastos que consideren adecuados de una manera incondicionada. Por lo que respecta al fondo de compensación interinsular, la ley prevé una dotación inicial en el año base de 30.000.000 de euros, que los consejos insulares solo pueden destinar a financiar gastos de capital, aunque también de una manera incondicionada.

En cuanto a la financiación de las competencias no homogéneas, la ley establece las cuantías que corresponden a cada consejo insular, cantidades que resultan, por un lado, de una mejora en la dotación de estas competencias –particularmente las relativas al sector primario y al transporte terrestre de personas, por un importe de casi tres millones y medio de euros, con cargo también a la hacienda autonómica– y, por otro, de la agregación de dicha cuantía adicional y de todos los recursos destinados actualmente a esta financiación heterogénea –teniendo en cuenta también el gasto que, en la actualidad, realiza la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears en la isla de Mallorca– y la posterior desagregación, por islas, de esta nueva masa agregada de recursos, de modo que el reparto se realice de una manera más objetiva y no, únicamente, según el coste efectivo histórico en cada isla, garantizando con ello la suficiencia financiera de este bloque competencial. En este mismo sentido, la financiación adicional que resulte de la asunción de nuevas competencias por parte de los consejos insulares a partir del 1 de enero de 2015 deberá realizarse de acuerdo con variables objetivas y no según el coste efectivo por islas antes de las correspondientes transferencias, todo ello, evidentemente, mientras no se integren estas nuevas competencias en el sistema, integración que se prevé inmediata en todo caso cuando las nuevas competencias sean asumidas por todos los consejos insulares, esto es, cuando se trate de nuevas competencias homogéneas.

Desde el punto de vista dinámico, ya se ha indicado antes que la ley crea un nuevo fondo, el fondo de convergencia, cuya cuantía ha de preverse cada año en los presupuestos generales de la comunidad autónoma de las Illes Balears, y que podrá ser positiva o negativa según la evolución interanual de los ingresos computables a los efectos de este fondo, de modo que la financiación adicional que se pueda recibir anualmente con cargo a dicho fondo en ningún caso tiene el carácter de una financiación consolidada, sino únicamente la cuantía correspondiente a la garantía de mínimos, en los términos que también ya se han expuesto.