Ley 5/2014, de 27 de mayo, de medidas urgentes derivadas de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, pretende la adaptación de la normativa básica en materia de administración local para la adecuada aplicación de los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y eficiencia en el uso de los recursos públicos locales, en línea con las disposiciones de la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Uno de los objetivos básicos de la reforma consiste en clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras administraciones de forma que se haga efectivo el principio «una Administración, una competencia» y evitar, en palabras de la exposición de motivos de la ley, «los problemas de solapamientos competenciales entre administraciones hasta ahora existentes».

Así, la exposición de motivos de la ley entiende como disfuncionalidades del modelo competencial diseñado por la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local (en adelante, LBRL), la existencia de situaciones de concurrencia competencial entre varias administraciones públicas, duplicidad en la prestación de servicios o que los municipios presten servicios sin un título competencial específico que los habilite y sin contar con los recursos adecuados para ello, lo cual da lugar al ejercicio de competencias que no tienen legalmente atribuidas ni delegadas y a la duplicidad de competencias entre administraciones.

La exposición de motivos de la ley concluye que: «Las entidades locales no deben volver a asumir competencias que no les atribuye la Ley y para las que no cuenten con la financiación adecuada. Por lo tanto, sólo podrán ejercer competencias distintas de las propias o de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración pública».

De acuerdo con su disposición final quinta, la Ley estatal 27/2013 se dicta al amparo de los títulos competenciales recogidos en los apartados 14 y 18 del artículo 149.1 de la Constitución. Esto es, «hacienda general y deuda del Estado» y «bases del régimen jurídico de las administraciones públicas».

La disposición adicional tercera se refiere a las «competencias autonómicas en materia de régimen local» y en su apartado 1 establece que: «Las disposiciones de esta Ley son de aplicación a todas las comunidades autónomas, sin perjuicio de sus competencias exclusivas en materia de régimen local asumidas en sus estatutos de autonomía, en el marco de la normativa básica estatal y con estricta sujeción a los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y racionalización de las estructuras administrativas».

Por lo tanto, la propia Ley recuerda la existencia de competencias exclusivas de las comunidades autónomas en materia de régimen local y el papel de la normativa básica de actuar como un marco de estas competencias.

La Comunidad Autónoma de Galicia tiene atribuida la competencia exclusiva en materia de régimen local, de acuerdo con el artículo 27 de su Estatuto de Autonomía, así como de acuerdo con su artículo 49 la tutela financiera sobre los entes locales, respetando la autonomía que a estos les reconocen los artículos 140 y 142 de la Constitución y de conformidad con el artículo 27.2 del Estatuto.

En ejercicio de estas competencias, la Comunidad Autónoma de Galicia debe adoptar mediante la presente ley una serie de medidas en desarrollo de la normativa básica necesarias para la aplicación efectiva de la reforma y en garantía tanto de la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las entidades locales como de la eficiente prestación del sistema de servicios públicos existente en la Comunidad Autónoma, evitando que la inexistencia de una normativa de desarrollo produzca resultados indeseables o disfuncionalidades en el funcionamiento de los indicados servicios públicos que perjudiquen a la ciudadanía.

Estas medidas deben adoptarse de modo urgente y sin perjuicio de la necesidad de que haya de realizarse una revisión de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración local de Galicia, derivada tanto de su necesaria adaptación a la nueva normativa básica como al resto de la legislación posterior a su fecha y a los nuevos retos organizativos y funcionales que se presentan actualmente a las entidades locales.

El eje fundamental tanto de la Ley de racionalización y reforma de la Administración local como de esta ley debe seguir siendo el artículo 2.1 de la LBRL, que en su redacción actual derivada de la reforma continúa haciendo referencia a que, para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las comunidades autónomas, reguladoras de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberán asegurar a los municipios y las provincias su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y, como añade ahora la reforma, con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Este artículo demuestra, en definitiva, que, como en el modelo originario de la LBRL, la ley básica no articula un modelo cerrado de atribución de competencias locales.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de diciembre, expresa que este precepto condensa «el criterio de que corresponde al legislador estatal la fijación de los principios básicos en orden a las competencias que deban reconocerse a las entidades locales [...], fijando al respecto unas directrices para llevar a cabo la asignación de tales competencias, directrices que se concretan en atender, en cada caso, a las características de la actividad pública y a la capacidad de gestión de la entidad local, de acuerdo con los principios de descentralización y máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos».

En la sentencia indicada se expresa que la función constitucional encomendada al legislador estatal es la de garantizar los mínimos competenciales que dotan de contenido y efectividad la garantía de la autonomía local, ya que no se desciende a la fijación desglosada de tales competencias, pues el propio Estado no dispone de todas ellas. De ahí que esa ulterior operación quede deferida al legislador competente por razón de la materia, respetando las bases estatales y, en particular, este artículo 2.1 y los artículos 25.2, 26 y 36 de la LBRL. Todo ello con pleno respeto a la Carta europea de autonomía local, la cual consagra los principios de autonomía y suficiencia financiera de las entidades locales.

Por lo tanto, serán las leyes sectoriales las que concretarán las competencias locales según el sistema de distribución constitucional de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, observando las directrices del artículo 2.1 de la Ley de Bases.

En el caso de la Comunidad Autónoma de Galicia, debe tenerse en cuenta, en especial, el Acuerdo de cooperación entre la Xunta de Galicia y la Federación Gallega de Municipios y Provincias (FEGAMP), por el que se establece el contenido del Pacto local que regirá en la Comunidad Autónoma de Galicia, firmado el 20 de enero de 2006. El Pacto local reconoce la posibilidad de asunción de competencias por el nivel local atendiendo a los principios de subsidiariedad y eficacia, dado su carácter de Administración más próxima a la ciudadanía, y expresa el objetivo primordial de dar cumplimiento a los principios de igualdad y solidaridad para lograr que los ciudadanos y ciudadanas puedan tener las mismas prestaciones independientemente de su lugar de residencia y, de este modo, lograr una cohesión entre todos y en todos los ámbitos. El pacto reconoce también la singularidad específica de la Administración local gallega relacionada con el hecho de contar con más de la mitad de los núcleos de población del Estado, que en la práctica se traduce en asentamientos poblacionales que condicionan directamente su gestión cotidiana y los diversos cometidos que tiene que desarrollar.

La presente Ley regula el régimen de atribución de competencias propias a los municipios después de la entrada en vigor de la reforma, incorporando la regulación recogida en la legislación de bases en cuanto a la necesidad del análisis del impacto de la nueva atribución de competencias sobre los recursos financieros de las administraciones públicas afectadas y el cumplimiento de los principios de estabilidad, sostenibilidad financiera y eficiencia del servicio o de la actividad, así como la necesaria previsión de la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las entidades locales.

Asimismo, se regula la delegación de competencias, autorizando a la Administración de la Comunidad Autónoma a delegar en los municipios el ejercicio de sus competencias, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7 y 27 de la Ley 7/1985.

Especial atención recibe en el texto de la ley la regulación del ejercicio de nuevas competencias por los municipios distintas de las propias y de las atribuidas por delegación, que de acuerdo con la legislación básica sólo será posible cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, conforme a los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración pública.

A estos efectos, se regula la forma de apreciación de la existencia o inexistencia de duplicidad en la prestación de servicios o la realización de actividades y se remite la apreciación de la sostenibilidad financiera a lo dispuesto en la normativa estatal.

También se regula la solicitud de los informes competencia de la Administración autonómica, la documentación que ha de presentarse junto con la solicitud de informe, el procedimiento y plazo para la emisión de los informes, así como su carácter vinculante y contenido. La ley hace referencia también a la necesidad de nuevo informe en los casos de modificaciones sustanciales en el ejercicio de las competencias.

Por otra parte, a falta de reglas legales especiales expresas en la legislación básica, las disposiciones adicionales aclaran el régimen aplicable a las competencias atribuidas en la legislación autonómica anterior a la entrada en vigor de la Ley.

En efecto, frente al supuesto de las actividades y servicios complementarios de los realizados por otras administraciones, que se ejercían en base al artículo 28 de la Ley de Bases, ya derogado, estamos en estos casos ante competencias atribuidas de forma normativa como propias por la diferente legislación sectorial, que por lo tanto ha diseñado todo el sistema prestacional a la ciudadanía basándose en una distribución específica de competencias que no puede ahora sin más desconocerse sin que peligre esa prestación de servicios públicos, muchas veces esenciales para la ciudadanía.

Es evidente también que no pueden imponerse a las normas aprobadas con anterioridad a la entrada en vigor de la ley básica requisitos previstos en el artículo 25 que solo son de aplicación a las aprobadas en el nuevo sistema vigente tras la reforma, como los de previsión de la dotación financiera, cuando las competencias propias de las entidades locales vienen sustentadas aún por el actual sistema de financiación.

Por último, se establecen disposiciones especiales sobre la creación de consorcios, la formalización de convenios, así como sobre las competencias cuya titularidad debe asumir la Administración de la Comunidad Autónoma de acuerdo con la normativa estatal.

Finalmente, ha de indicarse que el anteproyecto de la presente Ley fue sometido a consulta de la Federación Gallega de Municipios y Provincias.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2 del Estatuto de Autonomía de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 22 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidencia, promulgo, en nombre del Rey, la Ley de medidas urgentes derivadas de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.

Artículo 1. Competencias propias de los municipios atribuidas por la legislación autonómica.

Los anteproyectos de leyes se acompañarán de informes de la consejería competente en materia de hacienda y de la consejería competente en materia de administración local en los cuales se analice el cumplimiento de los criterios antes reseñados.

Artículo 2. Delegación de competencias en los municipios.

La delegación podrá alcanzar, entre otras, las competencias previstas en el artículo 27 de la Ley 7/1985, siempre que las leyes de la Comunidad Autónoma no hubiesen atribuido su titularidad a los municipios como propias.

La delegación deberá ir acompañada en todo caso de la correspondiente financiación, para lo cual será necesaria la existencia de dotación presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos de la Administración de la Comunidad Autónoma para cada ejercicio económico, siendo nula sin dicha dotación.

El incumplimiento de las obligaciones financieras por parte de la Administración autonómica delegante facultará a la entidad local delegada para compensarlas automáticamente con otras obligaciones financieras que esta tenga con aquella.

El proyecto de decreto se acompañará de informes de la consejería competente en materia de hacienda y de la consejería competente en materia de administración local en los cuales se analice el cumplimiento de los criterios antes reseñados.

Artículo 3. Competencias de las entidades locales distintas de las propias y de las atribuidas por delegación.