Ley 1/2014, de 26 de junio, Reguladora del Código de Conducta y de los Conflictos de Intereses de los Cargos Públicos

Se hace saber a todos los ciudadanos y ciudadanas de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la siguiente Ley 1/2014, de 26 de junio, reguladora del código de conducta y de los conflictos de intereses de los cargos públicos.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

En la Comunidad Autónoma del País Vasco se ha ido conformando en materia de incompatibilidades de los cargos públicos una serie de normas, en cuyo inicio se encuentra la Ley 7/1981, de 30 de junio, sobre Ley de Gobierno, y, posteriormente, la Ley 32/1983, de 20 de diciembre, de Incompatibilidades por el Ejercicio de Funciones Públicas en la Comunidad Autónoma del País Vasco (en adelante, Ley 32/1983), una de las primeras leyes específicas en esta materia cuya principal finalidad ha sido la de garantizar la transparencia, eficacia y dedicación a las funciones públicas que tienen encomendadas los cargos públicos, así como evitar toda aquella actividad o interés que pudiera comprometer su independencia e imparcialidad o menoscabar el desempeño de los deberes públicos, todo ello enmarcado en las previsiones establecidas por el artículo 103.3 de la Constitución cuando señala que la ley regulará el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de las funciones públicas.

La presente ley avanza y profundiza en este camino ampliando el concepto de cargo público con la finalidad de incluir en el sistema de control y garantías que regula al mayor universo posible de quienes ejercen este tipo de funciones públicas en el sector público de la Comunidad Autónoma del País Vasco y regulando los principios, obligaciones, garantías, procedimientos y sanciones que procuran la primacía del interés general.

La finalidad de la ley es así la satisfacción de un deber ético por quien ejerce esas funciones públicas y, también, de un deber social, pues trata de preservar la legítima confianza que la sociedad deposita en quien gestiona el interés común, así como la transparencia de su actuación en la vida política.

Ahora bien, también es notoria la necesidad de proceder a su actualización o nueva regulación por una serie de motivos.

Por ello, se propicia la mejora del régimen jurídico, introduciendo las modificaciones necesarias para suplir aquellas deficiencias que con el paso del tiempo se han venido detectando, y se facilita la introducción de aquellas nuevas exigencias y cautelas que garanticen que no se van a producir situaciones que pongan en riesgo la objetividad, imparcialidad e independencia de quienes ocupen cargos públicos y refuercen la imagen que, en cuanto servidores públicos, deben ofrecer ante la ciudadanía.

En este ámbito se enmarca, por una parte, la demanda social de mayor transparencia en la actividad pública, y, por otra, la conveniencia de modificar determinados aspectos del régimen jurídico del cargo público con el fin de reforzar su independencia, imparcialidad y dedicación exclusiva a sus funciones públicas.

También se aprecia que cualquier régimen de incompatibilidades de quienes ocupen los cargos públicos debe inspirarse y guiarse por principios éticos y de conducta que impidan la puesta en riesgo de la objetividad e imparcialidad en su actuación, principios que, al margen de otras medidas o actuaciones tendentes a reforzar los valores éticos en su conducta, deben informar la legislación y reglamentación en esta materia.

En consonancia con lo anterior, existen aspectos como el tratamiento de los supuestos de colisión de intereses cuando los cargos públicos intervienen en decisiones relacionadas con determinados asuntos en los que coinciden intereses privados propios o de familiares y, en particular, el establecimiento de la obligación de inhibición y abstención del conocimiento de asuntos en los que pudiera darse un posible conflicto de intereses.

Se introducen limitaciones o controles adicionales en relación con el desempeño de actividades privadas de los cargos públicos tras cesar en el desempeño de las mismas, estableciendo nuevas garantías para que durante el ejercicio del cargo público no se vea afectada su imparcialidad e independencia.

También se perfecciona el procedimiento de declaración y registro de actividades y de bienes y derechos patrimoniales de los miembros del Gobierno, altos cargos de la Administración y personal directivo.

Cabe destacar, asimismo, el establecimiento de un régimen sancionador, de forma que el incumplimiento de las obligaciones establecidas en materia de incompatibilidades conlleve penalizaciones efectivas, con una tipificación de las infracciones y sanciones correspondientes y el correspondiente procedimiento de incoación y sanción.

Las previsiones contenidas en la presente ley se dictan al amparo de las competencias reconocidas en los apartados 2 y 24 del artículo 10 de nuestro Estatuto de Autonomía, que atribuyen la competencia exclusiva de esta Comunidad Autónoma, respectivamente, en la organización, régimen y funcionamiento de las instituciones de autogobierno, y en relación con el sector público propio del País Vasco.

II

La ley se ordena en seis capítulos, seis disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales, que abordan los aspectos necesarios para regular de una manera eficaz y transparente la materia.

El capítulo I define el objeto y el ámbito de aplicación de la ley.

El objeto comprende el establecimiento de los principios generales que rigen el código de conducta de los cargos públicos, la regulación de las situaciones que pueden generar conflictos de intereses y el régimen de incompatibilidades, todo ello de forma que se garantice la prevalencia del interés general.

El ámbito de aplicación comprende el conjunto de cargos públicos al servicio del sector público de la Comunidad Autónoma del País Vasco y otros que se definen en la ley y respecto de los cuales, en atención a su naturaleza y funciones, se entiende preciso que sus componentes queden sujetos al régimen legal establecido. Para ello, además de la inclusión del lehendakari, miembros del Gobierno y altos cargos de la Administración contemplados en la Ley 7/1981, de 30 de junio, de Gobierno, la ley extiende su campo de aplicación a todo el personal que, estando al servicio del sector público, desempeñe funciones directivas o asimiladas.

Con los matices necesarios se incluyen, también, los miembros de aquellos órganos que desempeñan funciones participativas o representativas de intereses sociales, económicos o culturales, o funciones consultivas y de control. Asimismo, se aplica el régimen legal a los miembros de los órganos cuyas normas de creación los vinculan funcionalmente al Parlamento Vasco.

No obstante, en relación con estos últimos órganos, se condiciona la aplicación de la ley a que esta resulte compatible con su legislación específica. Se ha optado por esta fórmula porque algunos de los miembros de los citados órganos tienen un estatuto jurídico propio que hace difícil la adaptación de las previsiones de esta ley, mientras que existen otros cargos a los que no resulta controvertida su aplicación. Ello se traduce en el respeto al régimen de incompatibilidades establecido en aquella a la par que declara aplicables los principios de conducta y actuación por entender que estos deben ser cumplidos por todo cargo público.

El sistema legal establecido busca dar a la ciudadanía la garantía de que quien desarrolla funciones públicas en razón de un nombramiento o designación basados en la elección parlamentaria o en la confianza de naturaleza política, o en razón de un nombramiento fundado en atención a las capacidades que se consideren necesarias para la dirección de los asuntos públicos, sin participar en procedimientos de selección competitiva, asume un código de conducta ética y antepone en todo caso los intereses generales a los posibles particulares que puedan coincidir en la gestión de las tareas encomendadas.

Con el propósito de aportar certeza jurídica en el desarrollo y aplicación de la ley, se prevé la aprobación por el Gobierno de un catálogo de cargos públicos, instrumento de identificación e información del elenco de cargos públicos que se encuentran sujetos al régimen jurídico establecido en la ley.

El capítulo II se dedica a la importante función de establecer los principios generales que informan el código de conducta de los cargos públicos.

Su pretensión no es solo declarativa o informativa del modelo de servidor público que se quiere preservar y garantizar, sino que se trata de un texto normativo que establece, con la fuerza de la ley, los deberes a mantener en el desempeño de la función pública que corresponde al cargo.

Es evidente que los principios recogidos forman ya parte de la ética pública o de las normas propias de un Estado de derecho. Ahora bien, se entiende que en una ley de estas características es no solo adecuada sino necesaria la manifestación y constancia de los mencionados principios. Así, no es baladí recordar o sintetizar la esencia misma de los valores y la misión del servicio público en un régimen democrático y, por ende, la obligación de todo cargo público de promover y respetar esos principios básicos que componen el código de conducta.

Por otro lado, la visión moderna de la gestión pública obliga a asumir el reto de integrar no solo las conductas personales sino su proyección al ámbito de los procedimientos y estructuras corporativas.

En efecto, se consagra en esta ley una diferenciación de los principios y valores que han de servir de guía a través de un desglose que, además de inédito en las normas preexistentes, abarca de forma ordenada todas las vertientes del servicio público.

A partir de la determinación como vectores básicos de actuación de la integridad y de la transparencia, se concretan estas claves en tres escalones interrelacionados:

– Los principios de conducta individual, como compromisos de naturaleza personal.

– Los principios de calidad institucional, para la obtención de los fines organizacionales.

– Los principios en relación con la ciudadanía, como destinataria de los servicios y políticas públicas.

Se aborda también la cuestión de los conflictos de intereses que pueden enfrentarse en el ejercicio de la función pública. Se entiende que cuando se produzcan determinados supuestos de hecho en los que pueden concurrir intereses generales o públicos con diferentes tipos de intereses privados, el cargo público debe abstenerse de intervenir o de participar en el conocimiento de los mismos, regulándose la formalización de dicha abstención y, en su caso, el órgano al que compete su conocimiento.

Y, con la finalidad de disponer de instrumentos adecuados de control y conocimiento de los posibles conflictos de intereses, se establece la obligación de declarar las actividades realizadas durante los dos años anteriores al nombramiento.

En el capítulo III, tras el catálogo de principios establecidos y bajo su observancia, se establecen con carácter tasado las actividades compatibles.

En primer lugar, se recogen dos aspectos básicos del régimen del cargo público: la dedicación exclusiva y la retribución única. La dedicación exclusiva supone la incompatibilidad del ejercicio del cargo con cualquier otra actividad, a excepción de las permitidas en la propia ley o las que el Gobierno autorice expresamente por razones de interés público. Por su parte, la retribución única prohíbe la percepción de cualquier otro emolumento con cargo a los presupuestos públicos, así como cualquier remuneración que provenga de una actividad privada, salvo las excepciones establecidas en la propia norma.

Estos dos principios, si bien con diferentes matizaciones, operan en todas las normas sobre incompatibilidades y son el desdoblamiento del denominado «principio de incompatibilidad económica», vinculados no solo al cumplimiento de la garantía de imparcialidad en el ejercicio del cargo público sino también al de eficacia.

No obstante, mediante el establecimiento de estas reglas no se está instaurando un régimen de retribuciones de cargos públicos, pues no es éste el lugar normativo para ello, sino que se está sentando el principio de retribución única, corolario del de dedicación exclusiva, esto es, que solo se perciba una retribución con cargo a los presupuestos públicos.

Desde la perspectiva de las incompatibilidades funcionales, la ley sigue la mecánica de la definición concreta de las actividades que pueden ser desempeñadas siendo incompatibles las demás. Se diferencian cuatro tipos de actividades compatibles: privadas, públicas, electivas y de docencia. Su ejercicio no debe limitar o comprometer el ejercicio del cargo público ni perjudicar el interés general.

Se regula de forma detallada la prohibición de desempeñar determinadas actividades privadas durante los dos años siguientes al cese, debiendo ser declaradas con carácter previo a su inicio para su análisis por el órgano competente. Debido a esta limitación, los cargos públicos no podrán, tras el cese, prestar ningún tipo de servicio ni mantener relación laboral o mercantil con las empresas o sociedades privadas con las que hubieren tenido relación directa debido al desempeño de las funciones propias del cargo.

Se identifican, por último, los correspondientes procedimientos y las competencias para analizar, conocer y determinar la naturaleza de las actividades de los cargos públicos, así como, en los casos necesarios, conceder la necesaria autorización para su ejercicio.

El capítulo IV aborda la obligación de declarar las actividades y los bienes y derechos patrimoniales a efectos de control y garantía de la objetividad e imparcialidad en el desarrollo de las funciones públicas de los cargos comprendidos en el ámbito de aplicación de la ley. Se diferencia entre la declaración de actividades y la declaración de bienes y derechos patrimoniales, estableciendo los contenidos necesarios de cada una de ellas. Introduce límites a las participaciones patrimoniales en sociedades mercantiles y regula el procedimiento para garantizar el control y gestión de los valores y activos financieros de quienes ocupen cargos con competencias reguladoras, de supervisión o de control sobre las sociedades mercantiles que los emitan.

El capítulo V se encarga de regular los órganos de gestión y control de las obligaciones establecidas en la ley. Se atribuyen estas funciones al Servicio de Registro de Personal, órgano fundamental para la gestión y aplicación de la ley, dependiendo de él el Registro de Actividades y de Bienes y Derechos Patrimoniales. El capítulo recoge también las obligaciones de información parlamentaria.

Por último, el capítulo VI se encarga de regular el régimen sancionador frente a los incumplimientos de la ley. Tipifica, independientemente de otro tipo de responsabilidades, las posibles infracciones, su sanción y medidas complementarias correspondientes, el procedimiento y los órganos competentes para su instrucción y resolución.

En las disposiciones adicionales se recogen los criterios relativos a la aplicación de la ley a determinados cargos que disponen de una marcada especificidad recogida en sus correspondientes leyes; se ordena la comunicación por las entidades del sector público de los nombramientos que efectúen y se adapta la normativa disciplinaria de función pública al deber de secreto que se impone a los empleados públicos al servicio de los órganos de aplicación de la ley.

Las disposiciones transitorias establecen la obligación de renovar las declaraciones efectuadas conforme al régimen vigente con anterioridad a la ley, la revisión de las compatibilidades autorizadas con anterioridad a su entrada en vigor y la vigencia temporal de determinadas disposiciones reglamentarias.

La disposición derogatoria se refiere expresamente a la Ley 32/1983, de 20 de diciembre, de Incompatibilidades por el Ejercicio de Funciones Públicas en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Aunque esta ley tenía una pretensión globalizadora, pues abarcaba a todo el personal, fuera cargo –tanto electivo como no electivo– o fuera empleado público, y a todas las administraciones públicas vascas, su derogación no significa que no exista un régimen de incompatibilidades para el personal excluido del ámbito de esta ley, sino que son otras las normas aplicables, fundamentalmente la ley estatal 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas.

CAPÍTULO I

Objeto y ámbito de aplicación

Artículo 1. Objeto.

La presente Ley tiene por objeto establecer:

Artículo 2. Ámbito de aplicación.