Real Decreto 751/2014, de 5 de septiembre, por el que se aprueba la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014-2016

Norma derogada, con efectos de 17 de diciembre de 2017, por la disposición derogatoria única del Real Decreto 1032/2017, de 15 de diciembre. Ref. BOE-A-2017-14858#dd

La Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, tiene como objetivo estratégico la construcción de un nuevo modelo de relaciones laborales que frene la destrucción de empleo, siente las bases para la creación de empleo estable y de calidad y favorezca la competitividad.

Asimismo la reforma del mercado laboral puso en marcha un proceso de transformación de las políticas activas de empleo para posibilitar un diseño de políticas activas y pasivas más dinámicas y eficientes complementario y coherente con el nuevo marco de relaciones laborales y de contratación que permitan reforzar los mecanismos preventivos, mejorar la empleabilidad de los trabajadores, y favorecer la transición al empleo.

Por otra parte, se aprobó la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que define un marco de control riguroso sobre el presupuesto de todos los agentes del sector público. Por primera vez desde el comienzo de la crisis, se acometió un verdadero esfuerzo sistemático y coordinado entre todas las Administraciones Públicas de reducción del déficit público, que desde 2009 se encontraba en unos niveles insostenibles.

La Recomendación del Consejo Europeo de junio de 2012 de aumentar la eficacia de las políticas activas de trabajo y de reforzar la coordinación entre los Servicios Públicos de Empleo nacionales y regionales, fue asumida en la V Conferencia de Presidentes Autonómicos, de 2 de octubre de 2012, por el Presidente de Gobierno y los Presidentes de las comunidades autónomas.

En el año 2012, bajo el principio de consolidación fiscal se aprobó el primer Plan anual de política de empleo para 2012, instrumento de coordinación de la totalidad de medidas de políticas activas que se llevan a cabo desde los distintos servicios públicos de empleo autonómicos y el Servicio Público de Empleo Estatal, combinando la flexibilidad en la ejecución con la coherencia que otorgan una serie de objetivos comunes establecidos como prioritarios en dicho Plan.

Este Plan anual de política de empleo para 2012, fue acorde con la estabilidad presupuestaria, y se elaboró en el marco de la Estrategia española de empleo 2012-2014, vigente en ese momento aprobada por el Real Decreto 1542/2011, de 31 de octubre. No obstante, el marco de la Estrategia no ha resultado acorde con el contexto actual ni con las exigencias europeas.

En particular, hay que señalar que la Estrategia 2012-2014 no incluía la evaluación como un aspecto reforzado del diseño, planificación, programación, ejecución y control de los resultados de las políticas de activación para el empleo.

En ese contexto y en el seno de la Conferencia sectorial de empleo y asuntos laborales, las comunidades autónomas y el Servicio Público de Empleo Estatal, acordaron una nueva metodología, unos nuevos objetivos, instrumentos e indicadores para posibilitar el Plan anual de política de empleo para 2013. La clave del cambio al nuevo modelo de políticas activas de empleo está en pasar desde un modelo de financiación y gestión articulado en torno a programas establecidos centralizadamente a un nuevo marco acorde con las competencias de las comunidades autónomas en políticas activas, en el marco de la unidad de mercado, basado en la evaluación.

Los citados planes han servido de antesala al Plan anual de política de empleo para 2014. Es más, el Programa Nacional de Reformas, aprobado en el Consejo de Ministros de 30 de abril de 2014, ha sido consciente de la necesidad de consolidar y profundizar en este impulso mediante una nueva Estrategia plurianual de políticas de activación para el empleo. Esta Estrategia es coherente con la Recomendación del 8 de julio de 2013 del Consejo de la UE a España de realizar una reforma de las políticas activas de mercado de trabajo, orientadas a la consecución de resultados, fortaleciendo la focalización y la eficiencia de las orientaciones. Asimismo, recomienda reforzar y modernizar los servicios públicos de empleo para garantizar una asistencia individualizada a los desempleados según sus perfiles y necesidades de formación; reforzar la eficacia de los programas de recualificación para los trabajadores de más edad y de escasa cualificación. Finalmente, recomienda poner en funcionamiento el portal único de empleo y acelerar la aplicación de la colaboración público-privada en los servicios de colocación.

La nueva Estrategia española de activación para el empleo 2014-2016, ha requerido de cambios legislativos en la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, introducidos por el Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. Esta nueva Estrategia se articula en torno a seis ejes (orientación, formación, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo) previamente consensuados entre el Servicio Público de Empleo Estatal y las comunidades autónomas.

Además cuenta con objetivos estratégicos y estructurales. Los objetivos estratégicos se aprobarán por el Gobierno, son selectivos y se dirigen a un ámbito o finalidad concretos. Los objetivos estructurales son estables, exhaustivos y deben cubrir todo el ámbito de las políticas activas.

Ambos objetivos (estructurales y estratégicos) están relacionados entre sí, de forma que cada comunidad priorizara los que considere conveniente, para conseguir el objetivo final y ser eficientes con el gasto que realicen en políticas activas. Para ello, cada objetivo tendrá un indicador que medirá al final de cada año si se han cumplido los objetivos y que condicionara el reparto de los fondos destinados a las políticas de activación para el empleo.

Por ello, esta nueva Estrategia permitirá la transparencia y anticipación en la propuesta de los programas por parte de todas las comunidades autónomas, que de forma más flexible podrán proponer las medidas que consideren más convenientes destinadas a cumplir objetivos predeterminados y a priorizar en función de su importancia, y todo ello dentro de la necesaria gradualidad que debe imperar entre el sistema anterior y el nuevo modelo.

Por otro lado, la nueva Estrategia tiene muy presente el marco trazado por la Estrategia de emprendimiento y empleo joven 2013-2016, en la que se incluye un amplio conjunto de medidas (hasta 100), incluidas muchas de ellas en el ámbito de actuación del Sistema Nacional de Empleo.

Asimismo, debe tenerse en cuenta la importancia de la adaptación de los servicios públicos de empleo para dar cumplimiento al compromiso de implantación de la Garantía juvenil, que se articulará en España mediante el Plan nacional de implantación de la garantía juvenil.

La aprobación de la Estrategia corresponde al Gobierno, en el ejercicio de las competencias definidas en el artículo 3.1 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, la cual se lleva a cabo mediante este real decreto, que ha sido sometido a informe de la Conferencia sectorial de empleo y asuntos laborales, del Consejo general del sistema nacional de empleo, así como de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, del Consejo de fomento de la economía social, y de las organizaciones más representativas del trabajo autónomo.

En su virtud, a propuesta de la Ministra de Empleo y Seguridad Social y previa deliberación del Consejo de Ministros, en su reunión del día 5 de septiembre de 2014,

DISPONGO:

Artículo único. Aprobación de la Estrategia española de activación para el empleo 2014-2016.

Se aprueba la Estrategia española de activación para el empleo 2014-2016, la cual se configura como el marco normativo para la coordinación y ejecución de las políticas activas de empleo e intermediación laboral en el conjunto del Estado, y cuyo texto se incluye a continuación.

Disposición transitoria única. Aplicación de la Estrategia española de empleo 2012-2014.

Lo dispuesto en el apartado 8.1 de la Estrategia española de empleo 2012-2014, aprobada por Real Decreto 1542/2011, de 31 de octubre, será de aplicación en los siguientes supuestos, respecto de los fondos asignados de acuerdo con lo previsto en el artículo 86 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria:

Disposición derogatoria única. Derogación normativa.

Queda derogado el Real Decreto 1542/2011, de 31 de octubre, por el que se aprueba la Estrategia española de empleo 2012-2014.

Disposición final primera. Título competencial.

Este real decreto se dicta al amparo del título competencial previsto en el artículo 149.1.7.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación laboral.

Disposición final segunda. Habilitación para el desarrollo reglamentario.

Se autoriza a la persona titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo de este real decreto.

Asimismo, se faculta a la persona titular de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal, en el ámbito de sus competencias, para dictar cuantas resoluciones sean precisas para la aplicación de este real decreto.

Disposición final tercera. Entrada en vigor.

El presente real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

Dado en Madrid, el 5 de septiembre de 2014.

FELIPE R.

La Ministra de Empleo y Seguridad Social,

FÁTIMA BÁÑEZ GARCÍA

Estrategia española de activación para el empleo 2014-2016

1. MARCO DE LA ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO 2014-2016: LA ESTRATEGIA EUROPA 2020, DIRECTRICES DE EMPLEO Y PROGRAMA NACIONAL DE REFORMAS

La profunda crisis económica y financiera internacional iniciada en 2007, ha tenido un efecto directo sobre los niveles de desempleo en todos los países de la UE-28, y especialmente en España. Así, mientras la tasa de desempleo media de la UE se sitúa en el 11% en el tercer trimestre de 2013, en el caso español esta tasa alcanza casi el 26%.

En este sentido, la virulencia con que la crisis económica ha afectado al desempleo en España se debe principalmente a la existencia de debilidades estructurales del mercado de trabajo, derivadas básicamente de la excesiva rigidez en la regulación de las condiciones internas de trabajo, la segmentación en las condiciones laborales entre trabajadores temporales e indefinidos y una estructura de negociación colectiva alejada de las necesidades reales de empresas y trabajadores, tal y como se desprende de los informes y valoraciones del Banco de España, OCDE, Comisión Europea y Fondo Monetario internacional.

Otra razón principal la constituye la existencia de un sistema de protección por desempleo, que incluye tanto el abono de prestaciones por desempleo como la ejecución y puesta en práctica de políticas activas de empleo, también rígido y disociado de las necesidades reales de los trabajadores, tanto ocupados como desempleados.

Además, el nuevo contexto económico obliga a incrementar la eficiencia en la utilización de fondos públicos. La respuesta a esta necesidad tiene su reflejo inmediato en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que también afecta al desarrollo de las políticas de activación para el empleo. La experiencia muestra que más fondos no necesariamente implican mejores resultados. Debe tenerse en cuenta que en el período 2006-2011 los fondos de los Presupuestos Generales del Estado (esto es, sin tener en cuenta los recursos propios de las Comunidades Autónomas) destinados a financiar estas políticas aumentaron en un 10% sin que este aumento se reflejase en una minoración en el número de desempleados, ya que en el mismo período aumentó un 118,62%.

Ante este escenario, la Reforma Laboral aprobada mediante la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, puso en marcha un nuevo marco de relaciones laborales y de contratación sobre la base de la flexibilidad interna, destinado a frenar la destrucción de empleo en el corto plazo y a sentar las bases para una más rápida reversión de la situación ante la recuperación económica.

La reforma del mercado de trabajo es una reforma de naturaleza estructural y como tal solo desplegará plenamente sus efectos en el largo plazo. Precisamente por ello, se hace especialmente importante contar con unas políticas de activación eficaces, capaces de reforzar la empleabilidad de los trabajadores y dotarles, así, de herramientas para hacer frente a la situación que atraviesa el mercado de trabajo español.

Por ello, la Reforma establecía, además, el inicio de la transformación de las políticas de activación, en especial en lo referente a la formación de los trabajadores y a la intermediación laboral como avance hacia un modelo de flexiseguridad.

Sobre esta base, con posterioridad se han aprobado diferentes normas con la finalidad de favorecer la activación e inserción de las personas en desempleo, entre las cuales se deben destacar:

– Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y fomento de la competitividad.

– Real Decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional dual.

– Real Decreto 189/2013, de 15 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad y los reales decretos por los que se establecen certificados de profesionalidad dictados en su aplicación.

– Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y estímulo del crecimiento y creación de empleo, donde se concretan 15 de las 100 medidas contenidas en el Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven aprobada por el Gobierno el 22 de febrero de 2013, que en cierta medida se anticipaba a la Recomendación del Consejo Europeo de 22 de abril de 2013 sobre el establecimiento de la Garantía Juvenil, que recomienda a los Estados de la UE que velen por que todos los jóvenes menores de 25 años reciban una buena oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o período de prácticas en un plazo de cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la educación formal.

El cumplimiento de esta Recomendación se articula en España mediante el Plan Nacional de Implantación de la Garantía Juvenil, presentado en diciembre de 2013, con el que guarda plena coherencia esta Estrategia Española de Activación para el Empleo.

– Real Decreto-ley 16/2013, de 20 de diciembre, de medidas para favorecer la contratación estable y mejorar la empleabilidad de los trabajadores, donde se potencia la flexibilidad en la gestión del tiempo de trabajo y el contrato a tiempo parcial, como instrumento de inserción y dinamizador del mercado de trabajo, tal y como sucede en países del entorno europeo.

– Real Decreto-ley 3/2014, de 28 de febrero, de medidas urgentes para el fomento del empleo y la contratación indefinida, que regula una «tarifa plana» de cien euros de cotización a la Seguridad Social por contingencias comunes, para estimular la contratación estable compatible con el mantenimiento de los derechos sociales de los trabajadores contratados.

– Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.

Las Orientaciones Europeas sobre Empleo, basadas en los objetivos de la Estrategia Europa 2020 para 2010-2014 en materia de empleo, incluyen en sus directrices 7, 8 y 10, las metas a conseguir en materia de empleo por los distintos países miembros, entre las que destaca la reducción del desempleo estructural, garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, conseguir una población activa cualificada que responda a las necesidades del mercado laboral, cumplir con el objetivo de lograr más empleo y de mayor calidad, así como promover la participación de los colectivos más alejados del mercado de trabajo.

Por su parte, el Consejo Europeo recomendó a España en junio de 2012, y de nuevo en julio de 2013, que afrontase una reforma orientada a aumentar la eficacia de las políticas activas de empleo y reforzar la coordinación entre los Servicios Públicos de Empleo nacionales y regionales.

El Gobierno de España ha elaborado y aprobado en el Consejo de Ministros del 30 de abril de 2014, el Programa de Estabilidad 2014-2017 y el Programa Nacional de Reformas 2014, que han sido remitidos al Consejo de Ministros de la Unión Europea y a la Comisión Europea dentro de las obligaciones de los Estados miembros en el marco del Semestre Europeo. Es la tercera vez en esta legislatura que el Gobierno elabora y presenta estos dos Programas, pero es la primera que se realizan en un contexto de recuperación económica.

La economía española creció ya en los dos últimos trimestres de 2013 y los datos del primer trimestre de 2014 confirman la aceleración del crecimiento. En este contexto, el Plan Nacional de Reformas 2014, es una continuación de la intensa agenda reformadora del Gobierno, ya plasmada en los PNR 2012 y 2013, cuyo grado de cumplimiento ha sido muy elevado.

Pero además, el Plan Nacional de Reformas de 2014 parte como elemento diferencial, de una coyuntura algo más favorable. Por tanto, el PNR 2014 se convierte en un instrumento esencial de política económica para permitir que el cambio de ciclo que parece estar iniciándose se consolide y permita un crecimiento sólido y sostenible que favorezca, de forma decidida, la creación de empleo.

En definitiva, en los próximos doce meses, la agenda económica del Gobierno tiene dos grandes líneas de actuación que se refuerzan mutuamente: profundizar en las reformas y favorecer la recuperación económica y la creación de empleo.

Las medidas recogidas en el PNR 2014 responden a este enfoque. Se estructuran, como es habitual, en torno a las cinco áreas prioritarias identificadas en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento 2014 (AGS), del pasado mes de noviembre (13.11.2013): saneamiento fiscal diferenciado y favorecedor del crecimiento; restablecer las condiciones normales de préstamo a la economía; fomentar el crecimiento y la competitividad actual y futura; luchar contra el desempleo y las consecuencias sociales de la crisis; y modernizar la Administración Pública. Estas medidas, además, sientan las bases para el cumplimiento de los objetivos de la Estrategia Europa 2020.