Ley 6/2014, de 25 de julio, de Prevención, Calidad y Control ambiental de Actividades en la Comunitat Valenciana

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos que Les Corts han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del rey, promulgo la siguiente Ley:

PREÁMBULO

I

La política europea de medio ambiente, actualmente basada en el artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, tiene por objeto la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, así como garantizar un desarrollo sostenible del modelo europeo de sociedad.

En los últimos años, la prevención ha venido configurándose como un pilar fundamental en la construcción normativa europea. La Directiva 96/61/CE, del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, de prevención y control integrados de la contaminación, vino a establecer un marco general de prevención y control integrados de la contaminación a fin de alcanzar un nivel elevado de protección del medio ambiente en su conjunto para favorecer un desarrollo sostenible.

La Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales, nace como respuesta a la necesidad de obtener mejoras ambientales asegurando y fomentando la innovación técnica, reiterando la necesidad de evitar, reducir y, en la medida de lo posible, eliminar la contaminación derivada de las actividades industriales de conformidad con el principio de «quien contamina paga» y el principio de prevención de la contaminación. Esta Directiva 2010/75/UE constituye el nuevo marco general para el control de actividades industriales aportando como principio básico la prioridad de intervención en la fuente del origen de la contaminación y estableciendo un planteamiento integrado a la prevención y el control de las emisiones a la atmósfera, al agua, al suelo; a la gestión de residuos; a la eficiencia energética y a la prevención de accidentes. Asimismo, constata la necesidad de revisar la legislación sobre instalaciones industriales a fin de simplificar y esclarecer las disposiciones existentes y reducir cargas administrativas innecesarias.

En esta línea de simplificación administrativa, la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006 relativa a los servicios en el mercado interior, puso de relieve que, para fomentar el crecimiento económico y la creación de puestos de trabajo en la Unión Europea, resulta esencial un mercado competitivo de servicios, existiendo en la actualidad un gran número de barreras en el mercado interior que impiden a los prestadores, en particular a las pequeñas y medianas empresas (PYME), extender sus operaciones más allá de sus fronteras nacionales y beneficiarse plenamente del mercado interior, lo que debilita la competitividad global de los prestadores de la Unión Europea. Para ello, incide en que las normas relativas a los procedimientos administrativos no deben tener por objeto la armonización de dichos procedimientos, sino suprimir los regímenes de autorización, procedimientos y formalidades excesivamente onerosos que obstaculizan la libertad de establecimiento y la creación de nuevas empresas de servicios que esta comporta.

II

En el marco del mandato general de protección del medio ambiente configurado por el artículo 45 de la Constitución Española, la Ley de la Generalitat 2/2006, de 5 de mayo, de Prevención de la Contaminación y Calidad Ambiental, estableció en la Comunitat Valenciana el modelo de prevención y control integrados de la contaminación instaurado por la Directiva 96/61/CE, del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, de prevención y control integrados de la contaminación, objeto de transposición al ordenamiento jurídico interno por la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación. Esta ley ha sido recientemente modificada por la Ley 5/2013, de 11 de junio.

Sin embargo, en los últimos años, han sido aprobadas una serie de normas que obligan a revisar la Ley 2/2006, de 5 de mayo, de Prevención de la Contaminación y Calidad Ambiental, máxime a partir de la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales, y a adecuar los regímenes de intervención ambiental a los nuevos principios informadores de la acción pública en medio ambiente. Entre tales normas cabe destacar la Ley 27/2006, de 18 de julio, reguladora de los derechos de acceso a la información, de participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, y la reciente Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación de Impacto Ambiental.

Asimismo, otras normas de carácter transversal, derivadas de la transposición de la directiva relativa a los servicios en el mercado interior, obligan a su adaptación, concretamente la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que incluye una reforma de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local, y la Ley 11/2007, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, entre otras.

Es en la modificación de las mencionadas normas y en las últimas directivas europeas anteriormente mencionadas, donde encontramos las bases de la nueva regulación de los mecanismos de intervención administrativa ambiental que se contemplan en la presente ley.

III

La Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior, establece las condiciones en que cabe supeditar el acceso y el ejercicio de una actividad de servicios a autorización, exigiendo, entre dichas condiciones, que el régimen de autorización esté justificado por una razón imperiosa de interés general y que el objetivo perseguido no pueda conseguirse mediante una medida menos restrictiva, en concreto porque un control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser realmente eficaz.

Esta directiva fue incorporada al ordenamiento jurídico interno mediante la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que reproduce los principios y condiciones de aquélla, así como específicamente la necesidad de que las administraciones públicas revisen los procedimientos y trámites con el objeto de impulsar su simplificación.

La ley establece un principio general según el cual el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio no estarán sujetos a un régimen de autorización. Únicamente podrán mantenerse regímenes de autorización previa cuando no sean discriminatorios, estén justificados por una razón imperiosa de interés general y sean proporcionados. En particular, se considerará que no está justificada una autorización cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador, para facilitar, si es necesario, el control de la actividad.

La protección del medio ambiente, conforme a la interpretación de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, constituye una de las razones imperiosas de interés general que justifica la necesidad de mantener la autorización administrativa previa para las instalaciones con significativa incidencia medioambiental y la excepción del silencio administrativo positivo en los procedimientos de otorgamiento.

Asimismo, la ley prevé que la realización de una comunicación o una declaración responsable o el otorgamiento de una autorización permitirá acceder a una actividad de servicios y ejercerla por tiempo indefinido, salvo excepciones tales como la renovación automática o la sujeción únicamente al cumplimiento continuo de los requisitos, lo que no afectará a la posibilidad de las autoridades competentes de revocar las autorizaciones o de suspender la actividad cuando dejen de cumplirse las condiciones que dieron lugar a la obtención de la autorización.

En relación con la simplificación de procedimientos, se establece la necesidad de que las administraciones públicas revisen los procedimientos y trámites aplicables con el objeto de impulsar su simplificación. Asimismo, la ley dispone la no exigencia de la presentación de documentos originales o copias compulsadas ni traducciones juradas, salvo en los casos previstos por la normativa comunitaria, o justificados por motivos de orden público y de seguridad pública, si bien podrá recabarse de otra autoridad competente la confirmación de la autenticidad del documento aportado.

En la misma línea de simplificación administrativa, reproduce el mandato de la directiva de posibilitar la realización de procedimientos y trámites electrónicamente y a distancia, y de que las administraciones públicas garanticen, a través de la ventanilla única, que pueda obtenerse por medios electrónicos toda la información y formularios necesarios para el acceso a su actividad y su ejercicio, presentar toda la documentación y solicitudes necesarias, conocer el estado de tramitación de los procedimientos en que tengan la condición de interesado y recibir la correspondiente notificación de los actos de trámite preceptivos y la resolución de los mismos por el órgano administrativo competente. Asimismo, insta a las administraciones públicas a adoptar las medidas necesarias e incorporar en sus respectivos ámbitos las tecnologías precisas para garantizar la interoperabilidad de los distintos sistemas.

A fin de adaptar los instrumentos de intervención ambiental actuales a los nuevos requerimientos legales, resulta necesaria su revisión, limitando la autorización previa a los supuestos de actividades con una elevada o media incidencia ambiental, que por motivos de protección medioambiental y, por tanto, de interés público, se someten a autorización ambiental integrada o a licencia ambiental, incluyendo en el régimen de declaración responsable ambiental o de comunicación de actividades inocuas aquellas actividades de escasa o nula incidencia ambiental, respectivamente.

Asimismo, a semejanza de otras iniciativas de modernización y de buenas prácticas administrativas a nivel comunitario o nacional, procede establecer los principios de simplificación administrativa necesarios para que, garantizando los requisitos de protección ambiental y la actualización de los datos relativos a los operadores, se eliminen los retrasos, costes y efectos disuasorios que ocasionan trámites innecesarios o excesivamente complejos, formalidades burocráticas y plazos excesivamente largos.

IV

La presente ley configura un sistema de intervención integral, coordinando la integración de los trámites de los dos principales sistemas de intervención administrativa para prevenir y reducir en origen la contaminación. Tales sistemas son la autorización ambiental integrada y la evaluación de impacto ambiental.

La reciente Directiva 2011/92/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente contiene el mandato dirigido a los estados miembros de adoptar las medidas necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan al requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos. Asimismo, dispone que la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos o, a falta de ello, en otros procedimientos o en los procedimientos que deberán establecerse para satisfacer los objetivos de la presente directiva.

Dicha previsión refuerza el modelo de integración de la evaluación de impacto ambiental en el procedimiento autorizatorio para el desarrollo de un proyecto que a su vez viene sometido a dicha evaluación. En este sentido, la presente ley integra plenamente, en el procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada, el procedimiento para la evaluación del impacto ambiental de los proyectos sujetos a dicho instrumento de intervención ambiental, cuando dicha evaluación compete al órgano ambiental de la comunidad autónoma.

Ello de conformidad con lo establecido en la normativa básica estatal en materia de prevención y control integrados de la contaminación, teniendo en cuenta los preceptos básicos de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación de Impacto Ambiental.

La Ley 2/2006, de 5 de mayo, de prevención y control integrados de la contaminación, ya incluyó en el procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada las actuaciones en materia de evaluación de impacto ambiental. En este sentido, determinaba que «el estudio de impacto ambiental, junto con el proyecto objeto de autorización ambiental integrada, se someterán de forma conjunta a los trámites de subsanación, información pública, informes y audiencia, sustituyéndose la declaración de impacto ambiental por un trámite de informe previo, preceptivo y vinculante, a emitir por el órgano ambiental, y cuyos condicionantes se incorporarán al contenido de la autorización ambiental integrada, formando parte del contenido de ésta».

Dicho informe se contempla igualmente como previo y preceptivo por la Ley 2/1989, de 3 de marzo, de impacto ambiental, al disponer que, «con carácter previo a la resolución administrativa que se adopte para la realización, o en su caso, autorización de la obra, instalación o actividad de que se trate, el órgano competente por razón de la materia remitirá el expediente al órgano ambiental […] al objeto de que este formule una declaración de impacto, para informar favorablemente el proyecto o exigir que se modifique el mismo, o se utilicen tecnologías alternativas o proponer una nueva localización o informar desfavorablemente el proyecto si las alteraciones previsibles no se consideran admisibles».

La presente ley mantiene el esquema de integración de la evaluación ambiental de proyectos en el procedimiento de autorización ambiental integrada, si bien refuerza el significado propio de la evaluación de impacto ambiental con fines aclaratorios y de precisión impugnatoria en línea con la doctrina mayoritaria del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional. Dicha doctrina destaca que «la finalidad propia de la evaluación de impacto ambiental es facilitar a las autoridades competentes la información adecuada, que les permita decidir sobre un determinado proyecto con pleno conocimiento de su posibles impactos significativos en el medio ambiente»; la normativa estatal ha elegido establecer que la evaluación de impacto ambiental se formule en dos momentos sucesivos: en un primer momento, un órgano ambiental distinto del órgano competente para aprobar o autorizar el proyecto debe emitir una declaración de impacto ambiental; en un segundo momento, el órgano con competencia sustantiva sobre el proyecto decide si conviene realizar la obra, instalación o actividad y, en caso afirmativo, fija las condiciones en que aquélla debe realizarse para salvaguardar el medio ambiente y los recursos naturales.

La declaración de impacto ambiental se configura jurisprudencialmente como acto de trámite o no definitivo, cuya funcionalidad es la de integrarse como parte de un procedimiento sustantivo para que sea tomado en consideración en el acto que le ponga fin, no susceptible por tanto de impugnación jurisdiccional autónoma, pudiendo recurrirse junto al acto definitivo de autorización o aprobación del proyecto.

En definitiva, la declaración de impacto ambiental es una fase de la evaluación de impacto ambiental cuya finalidad es pronunciarse sobre la conveniencia de realizar o no un proyecto desde la sola perspectiva ambiental, sin entrar en otros aspectos, integrándose en la decisión final sobre el proyecto; esa conexión e inserción de la declaración de impacto ambiental en el procedimiento principal, justifica su atracción competencial hacia el ámbito donde reside la competencia sustantiva para aprobar o autorizar el proyecto; aquélla aporta la variable ambiental a la resolución definitiva de autorización o aprobación del proyecto, dentro de la que se integra, siendo esta resolución la que permite la realización del proyecto, evitándose así la duplicidad de procedimientos.

La garantía de la integración de los aspectos ambientales en los proyectos mediante la incorporación de la evaluación de impacto ambiental en el procedimiento de autorización o aprobación de aquél por el órgano competente, viene igualmente exigida por la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación de Impacto Ambiental.

Sin perjuicio de dicha integración, tanto la especialidad de este trámite, esencial y previo a la autorización ambiental integrada, como razones de seguridad jurídica y clarificación impugnatoria para los administrados, aconsejan en la presente Ley el empleo de la terminología contemplada por la normativa de impacto ambiental –declaración de impacto ambiental– para referirse al pronunciamiento resultante de dicha evaluación, así como la revisión de la normativa autonómica vigente en esta materia, especialmente en cuanto a la exigencia de procedimiento de estimación de impacto ambiental para determinados proyectos que, incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley, no se sujetan a autorización ambiental integrada, sino a licencia ambiental, atendiendo a sus menores repercusiones sobre el medio ambiente. Para dichos proyectos se declara la inaplicabilidad del procedimiento de estimación de impacto ambiental contemplado en el Decreto 162/1990, de 15 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución de la Ley 2/1989, de 3 marzo, de Impacto Ambiental, con excepción de los proyectos de explotaciones ganaderas y aquellos otros proyectos de instalaciones que se prevea ubicar en suelo no urbanizable.

V

Es necesario resaltar que el régimen de intervención administrativa contemplado en esta ley es esencialmente de carácter ambiental, si bien se incluyen también aspectos que, aunque no estrictamente ambientales resultan necesarios para el funcionamiento de las actividades.

En las actividades sujetas a autorización ambiental integrada, se integran todos los pronunciamientos ambientales que hayan de requerirse para su concesión, incluyendo la participación del municipio en el que vayan a llevarse a cabo mediante un informe ambiental referido a las materias de su competencia. Se mantiene en la presente ley el esquema de integración que venía contemplado en la Ley 2/2006, de 5 de mayo, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación respecto al informe que deben emitir los órganos que hayan de intervenir en virtud de la normativa sobre medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas.

Respecto a otros pronunciamientos no ambientales, se exige, tal como determina la normativa básica estatal, la compatibilidad urbanística del proyecto, que se acredita mediante la emisión del informe de urbanístico municipal por parte del ayuntamiento en el que haya de ubicarse la actividad e instalación vinculada a la misma, informe que ha de acompañar a la solicitud de autorización ambiental integrada.