Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras

FELIPE VI

REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley:

PREÁMBULO

La Constitución española, en sus artículos 149.1.21.ª y 24.ª, atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre el régimen general de comunicaciones y sobre las obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.

La clásica consideración de la carretera en su triple aspecto, como dominio público, como obra pública y como soporte para la prestación de un servicio público, se ha visto reflejada con mayor o menor intensidad en las sucesivas legislaciones viarias que desde hace siglos se han venido sucediendo en nuestro país, procurando adaptarse en cada momento histórico a la evolución de su realidad física y de las demandas de la sociedad a la cual habían de servir.

En este sentido puede afirmarse que la legislación viaria española siempre ha gozado de un nivel paralelo al de las carreteras objeto de su regulación, que es en la actualidad muy notable en España alcanzando en las últimas décadas una extensión y calidad técnica que puede compararse muy satisfactoriamente con las de las naciones más desarrolladas, merced a un esfuerzo sin precedentes de la sociedad española en el ámbito de las infraestructuras acorde con sus características como elemento básico en el sistema de transporte y en la vertebración territorial del país.

La hasta ahora vigente Ley de Carreteras, Ley 25/1988, de 29 de julio, fue promulgada después de que en los años anteriores se hubiera producido la transferencia a las comunidades autónomas de una parte importante de las carreteras del Estado, y en un momento en el que se estaba iniciando la modernización de la red en cumplimiento del Plan General de Carreteras 1984-1991. Dicha Ley fue modificada parcialmente por la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, el Real Decreto-ley 11/2001, de 22 de junio, la Ley 14/2000 de 29 de diciembre, el Real Decreto-ley 15/1999, de 1 de octubre, la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, la Ley 13/1996, de 30 de diciembre y la Ley 42/1994, de 30 de diciembre.

En desarrollo de la citada Ley, el Reglamento General de Carreteras fue aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, siendo modificado parcialmente por el Real Decreto 114/2011, de 9 de Febrero, Real Decreto 597/1997, de 16 de abril, Real Decreto 1911/1997, de 19 de diciembre, y Ley 42/1994, de 30 de diciembre.

Ha transcurrido más de un cuarto de siglo desde el inicio de aquel traspaso de carreteras y desde la promulgación de la Ley, y en este tiempo se han producido cambios sustanciales en las redes de carreteras tanto del Estado como de las comunidades autónomas y administraciones locales. También se han producido importantes cambios en la consideración social hacia aspectos tales como la seguridad viaria, la integración de las infraestructuras en el medio ambiente, la búsqueda de la eficiencia en la gestión de las redes de transporte, y en la de los recursos financieros públicos, asuntos todos ellos en los que las demandas de la sociedad española son en la actualidad más exigentes que en los años en que se promulgó la Ley anterior. Por otra parte, es cada vez mayor la atención que se concede al servicio que prestan las carreteras y no sólo a las obras que han que llevarse a cabo para ello, considerando que el buen servicio exige mucho más que la mera ejecución de las infraestructuras.

Se impone así la obligación de resolver los problemas que crea la creciente necesidad de mayor movilidad ocupando el menor territorio posible, lo cual determina la prioridad de optimizar el servicio que presta la infraestructura existente antes de construir nuevas carreteras. Esta optimización del servicio se basa en la adecuada integración de los diferentes modos de transporte, en potenciar el transporte público, en una efectiva coordinación tanto entre las distintas redes de carreteras como en la intermodalidad, y en preservar adecuadamente tanto la condición física de las vías, mediante una conservación y explotación adecuadas, como su condición funcional, evitando que se degrade por usos ajenos a su función o por actuaciones perjudiciales para ésta.

Igualmente se impone la necesidad de conciliar el planeamiento y desarrollo urbanístico y la ordenación del territorio con el mantenimiento del flujo de tráfico de largo recorrido libre de entorpecimientos que podrían afectar muy negativamente a la Red de Carreteras del Estado y provocar ineficiencias en la gestión de los recursos que a ella se dedican.

Es por todo ello por lo que resulta necesario actualizar la legislación de Carreteras, procurando mantener una cierta continuidad en su estructura y contenido pero con las modificaciones precisas para adecuar sus preceptos a lo que actualmente requiere la adecuada prestación del servicio público viario.

Por ello se ha considerado conveniente introducir en la Ley el concepto de servicio público viario, el cual, aunque conocido y considerado tradicionalmente como base de la gestión de carreteras, no quedaba explícitamente reflejado en la legislación de carreteras vigente.

En línea con lo indicado, el texto refleja la importancia que debe darse a aquellos aspectos de la gestión orientados a lograr la mayor compatibilidad y coordinación posibles entre la construcción, conservación y explotación de infraestructuras y la gestión y defensa del medio ambiente en su concepto más amplio.

Por otra parte, el notable desarrollo de las redes de carreteras en España impone la necesidad de reajustar las competencias del Estado y de las restantes administraciones públicas sobre determinadas carreteras, de forma que se obtenga una racionalización de la gestión de las redes basada en criterios funcionales. Esta racionalización es esencial para conseguir la imprescindible coordinación entre las actuaciones de cada Administración en sus propias redes, ya que de lo contrario, el solape de funciones hace muy difícil evitar disfunciones y armonizar planificaciones. Asimismo, se hace imprescindible agilizar el procedimiento para posibilitar los intercambios de titularidad entre las distintas redes cuando la permuta o cesión de tramos o itinerarios sea conveniente para el interés público.

En este sentido resulta básico el criterio de que a la Administración General del Estado le compete proporcionar servicio al tráfico de largo recorrido uniendo los núcleos de población más importantes y al que se dirige a los principales puntos de conexión del territorio nacional con las redes de los países vecinos, con los principales centros logísticos, etc… todo ello en los términos que se establecen en esta ley. Corresponde a las Administraciones Autonómicas y Locales, por otra parte, hacerse cargo del servicio de distribución del tráfico desde la red de largo recorrido hasta los distintos puntos del territorio de su ámbito territorial, siendo su papel por tanto complementario pero fundamental para lograr una óptima accesibilidad al territorio.

La especialización funcional de las redes de carreteras es un principio esencial, no solo para facilitar la buena coordinación entre Administraciones, sino también, y en esto se corresponde con otra de las prioridades sociales antes mencionadas, para optimizar la seguridad viaria. En efecto, la separación en lo posible de los tráficos de largo, medio y corto recorrido es siempre una acción eficaz para luchar contra la accidentalidad, ya que propicia el uso de la vía de forma más homogénea y por tanto más previsible.

Íntimamente relacionada con el tipo de servicio que debe prestar la vía, y en particular con la seguridad, se encuentra también la necesidad de controlar los accesos a las carreteras. La legislación anterior ya contemplaba este aspecto; sin embargo, de forma creciente durante los últimos veinticinco años, el desarrollo urbanístico, comercial e industrial viene sometiendo a las carreteras del Estado a una presión continua de apertura de nuevas conexiones para facilitar el acceso a desarrollos de todo tipo, obviando que cada nuevo acceso es un nuevo punto conflictivo y que la accesibilidad a los puntos concretos del territorio, aunque estén cercanos a la red de largo recorrido, debe hacerse a través de redes de distribución para no perjudicar la función principal de las carreteras del Estado.

Es con base en este servicio y al tráfico de largo recorrido como destinatario principal de las carreteras de dicha Red, hacia donde deben dirigirse los esfuerzos de la Administración de Carreteras del Estado, teniendo en cuenta dichos principios a la hora de que las actuaciones puntuales a planear y desarrollar por terceros a lo largo de su recorrido sean compatibles con el fin principal de la vía, tanto en la defensa de sus zonas de protección legalmente determinadas como en la adecuada gestión de los accesos solicitados por los desarrollos colindantes; sean de carácter público o privado, con la perspectiva de la seguridad viaria como objetivo básico entre los mencionados. Sin menoscabo del principio constitucional de la coordinación entre Administraciones, la defensa de la vía exige que las actuaciones futuras a realizar tomando como apoyo a la misma, se hagan sobre la base de la compatibilidad con el uso principal de la infraestructura, la cual deberá ser demostrada por el interesado promotor de cualquier actuación que pudiere afectar a la vía.

Las consideraciones expuestas sobre la racionalización de la red y la necesidad de insistir en el control de los accesos a la misma hacían preciso modificar la clasificación de las carreteras, suprimiendo la categoría de las vías rápidas y creando la de carreteras multicarril. Así, en esta ley se suprime la anterior categoría de «vía rápida» porque no es necesaria una categoría especial para estas carreteras convencionales cuyo nombre implica además un mensaje contrario a la seguridad viaria, así como para la adecuación con otras leyes sectoriales muy relacionadas con el ámbito de aplicación de esta norma.

Con objeto de facilitar la puesta en práctica de todo lo anterior dentro de la Red de Carreteras del Estado se establecen las condiciones para definir en ésta una red básica y una red complementaria. También se establece una nueva categoría de carreteras que, siendo de titularidad estatal no pertenecen sin embargo a la Red de Carreteras del Estado propiamente dicha: el viario anexo a dicha Red, y en su seno, las carreteras transferibles a otras Administraciones por no cumplir las condiciones que se exigen para integrarse en la Red del Estado. Se trata de una categoría transitoria, ya que también se establece la obligación de la Administración General del Estado de promover las oportunas transferencias de titularidad, priorizando la figura del acuerdo con la Administración Pública que corresponda. Ello supone el cumplimiento de una de las medidas contenidas en el informe de la Comisión para la reforma de las administraciones públicas, que señalaba que en el ámbito de carreteras y al objeto de evitar duplicidades de gestión se modificará la legislación para la cesión gratuita a ayuntamientos de tramos de carreteras del Estado que sean travesías urbanas.

Otra de las actuales prioridades sociales es la percepción de las infraestructuras viarias bajo el prisma de la movilidad sostenible. Esta sostenibilidad implica entre otras cosas el conseguir la mayor eficiencia en la gestión y uso de la infraestructura existente antes de ocupar más territorio con nuevas carreteras. También la sostenibilidad impone la consideración de la intermodalidad en el entorno de las aglomeraciones urbanas, y la compatibilidad de las carreteras con la mejor defensa y protección del medio ambiente, como aspectos esenciales a tener en cuenta al establecer la política de carreteras. La presente ley recoge estas prioridades y consideraciones y establece una serie de preceptos dirigidos a su implantación práctica en las actuaciones en la red viaria.

La relación entre las carreteras, la ordenación del territorio y el planeamiento urbanístico también se aborda en la Ley, que recoge la necesidad de que los desarrollos urbanísticos integren sus propias previsiones para satisfacer las demandas locales de movilidad que generen. El proceso urbanizador no se puede apoyar en la exigencia continua de nuevas carreteras estatales que vengan a solucionar dichas demandas, ya que esa no es la función de dichas carreteras. Ni se puede pretender que el desarrollo de la Red de Carreteras del Estado esté supeditado únicamente a la planificación territorial y urbanística. El urbanismo debe resolver las necesidades de movilidad que genera, desarrollando sus propios sistemas e infraestructuras, y apoyándose en otras redes viarias, antes de que los flujos de tráfico que producen los nuevos desarrollos desemboquen en la red de largo recorrido.

En relación con los aspectos indicados se contemplan en la Ley una serie de obligaciones que se imponen al Ministerio de Fomento dentro de sus competencias. Concretamente se establece que cuando se estudien tramos de carreteras cercanos a las aglomeraciones urbanas se consideran las alternativas para minimizar la congestión, promoviéndose la intermodalidad y los estudios de movilidad sostenible. Por otra parte, en los informes sobre planes urbanísticos que afecten a las carreteras del Estado se mantiene la necesidad en todos los casos de que haya un informe expreso del Ministerio de Fomento previo a la aprobación de planes que impliquen modificaciones de las carreteras o de sus accesos y conexiones.

Otra novedad muy significativa consiste en permitir que los distintos corredores incluidos en un estudio de carreteras en redacción puedan ser objeto de un determinado grado de protección que permita que en tanto se desarrolla y aprueba dicho estudio, la proliferación de actuaciones urbanísticas y construcciones de todo tipo no impida el futuro desarrollo de la infraestructuras sobre el corredor seleccionado, para lo cual, sin cambiar la clasificación de los terrenos de todos los corredores en estudio, lo cual constituiría un problema importante de gestión por su envergadura y por su complejidad competencial, al menos permita el control adecuado que limite la extensión de nuevas autorizaciones y licencias por un período de tiempo limitado, minimizando futuros sobrecostes por expropiaciones y dificultades en la gestión administrativa de las mismas.

Por último, deben destacarse algunas otras novedades que se recogen en el nuevo texto. Son las siguientes:

Se precisan las funciones de la explotación de carreteras, que comprende las operaciones de conservación y mantenimiento de la vialidad, las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, incluyendo las referentes a señalización, integración ambiental, seguridad vial, ordenación de accesos y uso de las zonas de protección de la carretera.

Por razones medioambientales y de seguridad viaria se regula la implantación de publicidad, que en carreteras será posible únicamente en tramos urbanos.

Se clarifica el régimen vigente de accesos a las carreteras, incorporando a la Ley algunos preceptos del actual Reglamento General de Carreteras por su importancia para la defensa de la integridad funcional de la red.

Se facilita la coordinación con las redes autonómicas de carreteras estableciendo criterios funcionales para su interconexión con la red del Estado, y supeditando siempre estas decisiones al acuerdo entre Administraciones.

Se modifica levemente la descripción de las zonas de protección de las carreteras, creándose la zona de limitación a la edificabilidad e introduciendo el concepto de servidumbre acústica en su delimitación, modificándose asimismo tanto la descripción de arista exterior de la explanación, para adaptarla a la realidad y resolver los conflictos surgidos en la aplicación de la Ley anterior, como también se modifica la distancia de la línea límite de edificación en diferentes tipos de carreteras y elementos de las mismas, para mejorar la eficacia de la defensa que tales limitaciones tienen como objetivo.

Además se incluyen otras modificaciones de carácter operativo para una mayor eficiencia. Entre otras, las dirigidas a completar la normativa aplicable a los estudios y proyectos y al régimen de construcción de las obras en aspectos tales como son los servicios afectados y la posibilidad de tomar los datos necesarios para elaborar los estudios sin dilaciones excesivas.

La nueva Ley, por último, actualiza el catálogo de las carreteras estatales de acuerdo con la clasificación que en ella se contiene y establece la obligación del Ministerio de Fomento de mantener actualizado este catálogo.

La Ley consta de 49 artículos distribuidos en cuatro capítulos, más seis disposiciones adicionales, otras dos transitorias, una disposición derogatoria y seis disposiciones finales.

En el capítulo primero se establece el objeto de la Ley, que es la regulación de la Red de Carreteras del Estado su correspondiente dominio público y zonas de protección. En cuanto al concepto de dominio público, se mejora el de la norma anterior, que únicamente se refería a las carreteras, que son tan sólo una parte del objeto regulado. A tal fin se define dicho dominio público viario, que integra no sólo las carreteras propiamente dichas, sino el viario anexo, sus elementos funcionales y las zonas contiguas a las carreteras.

Se modifica parcialmente la definición de las carreteras, para hacerla más acorde con la terminología legal nacional e internacional, así como su clasificación, desapareciendo categorías como la de las llamadas vías rápidas, hoy en desuso, e introduciendo una nueva bajo la denominación de carreteras multicarril para conseguir una mejor adaptación a la realidad del sistema viario. Se completa la definición de los elementos funcionales de las carreteras estableciendo su pertenencia al dominio público viario.

Dentro de las carreteras existentes en el territorio nacional se definen con mayor precisión aquellas que forman parte de la Red de carreteras del Estado, estableciéndose su clasificación en Red básica y Red complementaria, con distintas características y funcionalidad, definiéndose asimismo un viario anexo, integrado por aquellas carreteras que siendo de titularidad estatal no forman parte de ninguno de los grupos indicados.

La posibilidad de modificación de la Red estatal, bien por cesión de su titularidad a otras administraciones públicas así como la inversa incorporación a dicha Red de carreteras de distinta titularidad queda asimismo contemplada en la Ley, al igual que el procedimiento a seguir para dicha modificación.

Se establecen asimismo los criterios relativos a la denominación de las carreteras, así como los principios de coordinación que al respecto deben seguirse en relación con carreteras de distinta titularidad, con el fin de evitar duplicidades o confusión a los usuarios. Queda asimismo establecido el procedimiento para la inclusión en redes supranacionales de aquellas carreteras o tramos que reúnan los correspondientes requisitos para ello.