Real Decreto 949/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones

I

El derecho fundamental de asociación, reconocido en el artículo 22 de la Constitución Española, ha sido desarrollado por la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación.

Esta ley orgánica, que ofrece una regulación integral del derecho de asociación, asentado constitucionalmente en el principio de libertad asociativa, desposee a los poderes públicos, por un lado, de potestades de control preventivo o, como dice la propia ley, de facultades que pudieran entrañar un control material de legalización o reconocimiento de las asociaciones y, por otro, de atribuciones que supongan intervención o injerencia en su funcionamiento interno. De esta manera, las asociaciones nacen al Derecho desde el mismo momento del acuerdo fundacional adoptado por los promotores, adquiriendo personalidad jurídica y plena capacidad de obrar, y se dotan de sus propias reglas de organización y funcionamiento a través de los correspondientes estatutos.

No obstante, por razones de seguridad jurídica, es una práctica consolidada en nuestro Derecho la facultad de las asociaciones de inscribirse en un registro que, como queda expuesto, carece de cualquier efecto constitutivo, realizándose al único objeto de dar publicidad a la existencia de las mismas. Es por ello que los principios de libertad y voluntariedad que fundamentan el ejercicio del derecho de asociación son compatibles con la constancia de las asociaciones en los registros administrativos a los solos efectos de publicidad. En concreto, la inscripción hace pública la constitución y los estatutos de las asociaciones y es garantía no sólo para los socios sino también para los terceros que con ellas se relacionan. La inscripción, por tanto, a pesar de su carácter meramente declarativo, es un acto de indudable importancia para la seguridad del tráfico jurídico, en el que de forma creciente intervienen las entidades asociativas, desarrollando actividades de muy variada naturaleza, económicas, prestacionales, asistenciales, de asesoramiento, promoción o defensa de intereses.

II

Desde el punto de vista de la organización, el capítulo V de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, se refiere a los distintos registros de asociaciones, entre ellos, el Registro Nacional de Asociaciones.

Se atribuye al Registro la competencia para la inscripción de las asociaciones de ámbito estatal, de aquellas que no desarrollen principalmente sus funciones en el ámbito territorial de una comunidad autónoma y de las asociaciones extranjeras que ejerzan actividades en España de forma estable. Por lo demás, el artículo 25 de dicha ley orgánica remite a desarrollo reglamentario la determinación de su dependencia orgánica, estructura y funcionamiento.

Tal previsión se cumplió mediante la publicación del Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones y de sus relaciones con los restantes registros de asociaciones, aprobado por el Real Decreto 1497/2003, de 28 de noviembre. Este reglamento, estructurado en tres títulos, reguló los diferentes procedimientos de inscripción, estableció la dependencia orgánica, la organización y funcionamiento del Registro, y sus relaciones con otros registros de asociaciones y con el resto de Administraciones Públicas.

Sin embargo, transcurridos más de diez años desde su aprobación, se han puesto de manifiesto algunas carencias y deficiencias que impiden mejorar la prestación de un servicio público que beneficia a un amplio espectro de la sociedad española. Mucho más si se tiene en cuenta que el Registro Nacional de Asociaciones ha cobrado una progresiva importancia como consecuencia de la propia vitalidad del movimiento asociativo. Si a la entrada en vigor de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, el número de asociaciones inscritas en este registro apenas superaba las 20.000, en la actualidad esa cifra se aproxima a las 50.000.

Los aspectos susceptibles de mejora alcanzan a todos los contenidos de la vigente norma, por lo que su modificación parcial impediría realizar la reforma global y coherente que se persigue, ordenada a satisfacer tanto las necesidades de los ciudadanos, que demandan unos procedimientos administrativos más claros y sencillos, como las necesidades del propio Registro, que precisa actualizar su estructura y funcionamiento a partir de la experiencia acumulada, de la recepción de los principios y reglas comunes a los registros públicos de personas jurídicas y de las posibilidades que ofrecen hoy los distintos instrumentos de la administración electrónica.

Todo lo anterior conforma un conjunto de motivos que aconsejan la elaboración de una nueva norma reglamentaria, a través de la cual se dé satisfacción a los objetivos que se persiguen. Por un lado, facilitar a los ciudadanos el cumplimiento de sus obligaciones formales. Por otro, configurar el Registro como un servicio público transparente, ágil y tecnológicamente avanzado. Y, por último, favorecer la accesibilidad a información registral completa, fiable y de calidad, como garantía para la seguridad jurídica. Una información completa y actualizada que debe estar a disposición tanto de los ciudadanos como de las Administraciones Públicas y de los Tribunales de Justicia cuando estas instituciones la requieran para el ejercicio de sus funciones.

Y todo ello desde el absoluto respeto al principio de intervención mínima, de tal forma que al Registro se le atribuyen los cometidos indispensables para practicar con garantías la inscripción y la actualización de los datos de las asociaciones.

III

El Reglamento adopta una estructura diferente y más lógica, comenzando por abordar la configuración misma del Registro para después regular las distintas formas de practicar las inscripciones. En concreto, se estructura en tres títulos, mediante los cuales se establecen las disposiciones generales y los principios rectores; se ordena la organización y funcionamiento del Registro y se establecen las reglas de colaboración con los demás registros de asociaciones; y se regulan las distintas formas de inscripción, con particular atención a los procedimientos de inscripción iniciados a solicitud de los interesados.

El título preliminar recoge las disposiciones generales, referidas al objeto del Registro, su carácter y dependencia orgánica, que se mantiene en el Ministerio del Interior, y a los principios ordenadores de su funcionamiento.

Se define con claridad que el objeto del Registro es la inscripción de las asociaciones no lucrativas de ámbito estatal que puedan ser calificadas de generales o de régimen común, por lo que, por un lado, quedan excluidas las asociaciones de ámbito autonómico y, por otro, las asociaciones para cuya inscripción la legislación específica prevea los correspondientes registros especiales.

Por su parte, para no desvirtuar la naturaleza de los tipos de agrupaciones de asociaciones que contempla la ley orgánica, se ofrece por primera vez el concepto de federación, confederación y unión, definiéndolas como entidades asociativas de segundo grado, que únicamente pueden estar promovidas por personas jurídicas de naturaleza asociativa e inscritas en el correspondiente registro de asociaciones.

Los principios configuradores, en línea con los que son propios de este tipo de registros, se recogen como pautas orientadoras que sirvan a la integración e interpretación de la norma.

Además, se plasma una realidad consolidada pero que ahora se explicita y se impulsa, cual es la gestión del Registro, la práctica de los asientos, el almacenamiento de la información y la relación con los ciudadanos a través de medios informáticos y telemáticos, conforme a los principios recogidos en la legislación reguladora del acceso electrónico a los servicios públicos y los Esquemas Nacionales de Seguridad e Interoperabilidad, que constituyen el contexto normativo en el que enmarcar las actuaciones de naturaleza electrónica que, para el Registro, se señalan a lo largo del texto. En particular, se prevé la posibilidad, ya establecida para otros registros públicos, de acceso directo a los datos del Registro por parte de las Administraciones Públicas y de los órganos judiciales, siempre con motivo del ejercicio de sus funciones y bajo su responsabilidad.

El título I regula la organización y funcionamiento del Registro.

Por un lado, se acomete una importante simplificación de su estructura, que se organiza en cuatro secciones, acorde con la atribución de competencias que realiza el artículo 25 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, que excluye para dicho Registro cualquier función registral respecto de las asociaciones de ámbito autonómico y aquellas sujetas a un régimen específico. De esta manera, las Secciones se establecen para el exclusivo tratamiento de las asociaciones, de las federaciones, confederaciones y uniones de asociaciones de ámbito estatal, de las asociaciones juveniles de idéntico ámbito de actuación y de las asociaciones extranjeras que actúen de forma estable o duradera en España. Además, en tanto que servicio al ciudadano, se contempla el Fichero de denominaciones, su contenido y forma de acceso, y cuyo objeto es dar a conocer las entidades previamente inscritas en los registros de asociaciones, a fin de evitar la duplicidad o semejanza de denominaciones.

Por otro, se determinan y desarrollan las funciones del Registro, limitadas a calificar e inscribir los actos que deban acceder al mismo, depositar la documentación preceptiva y dar publicidad a los asientos y documentos. En concreto, se señala qué actos asociativos son susceptibles de inscripción y qué documentos son de obligado depósito, así como se regulan las distintas formas de dar publicidad al contenido de los asientos y de los documentos, con respeto, en todo caso, de la normativa sobre protección de datos de carácter personal.

Dentro de este título destacan las siguientes novedades.

Se regulan y definen los distintos tipos de asientos que pueden practicarse en el Registro, superando el estrecho concepto de inscripción y rectificación que hasta ahora permitían las hojas registrales. Se pretende con ello dar cabida a cualquier circunstancia de relevancia registral que se produzca durante la vida de la asociación y clasificarla según su naturaleza, permitiendo tener una información completa y ordenada que sirva con eficacia al esencial principio de publicidad.

La hoja registral, soporte de los asientos, se configura como «hoja electrónica registral», por cuanto el tratamiento de la información se hará exclusivamente a través procedimientos electrónicos.

Se cubre, además, un importante vacío legal mediante la regulación de dos situaciones de indudable importancia para el tráfico jurídico, como son las fusiones y transformaciones de asociaciones, que hasta ahora no tenían adecuada constancia. Se contempla, por tanto, la forma de inscribir tanto el supuesto de fusión entre dos o más asociaciones para crear una nueva, como el de fusión por absorción, así como se define, a los solos efectos de este reglamento, qué se entiende por transformación, comprendiéndose dentro de este concepto tanto la modificación del ámbito territorial de actuación, de estatal a autonómico y viceversa, como el cambio de régimen jurídico de la asociación, cuando ésta deja de regirse por el régimen general y común de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, para someterse a un régimen asociativo específico y viceversa.

Se destaca la importancia de contemplar de forma precisa el régimen de las asociaciones que se transforman, bien por reducción de ámbito o por sujeción a un régimen jurídico especial, por cuanto con ello se eliminan las posibles situaciones de inseguridad jurídica o indeterminación de responsabilidades que se pudieran derivar de la ausencia de publicidad durante el tiempo que dista entre la baja en el Registro y el alta en otro registro distinto. Para ello, mediante la figura de la baja provisional, se establece el mantenimiento de la asociación transformada en el Registro hasta que se tenga constancia fehaciente de su inscripción en el registro autonómico o especial que corresponda.

De forma inversa, se establece el cauce formal para producir la inscripción en el Registro de aquellas asociaciones inicialmente inscritas en los registros autonómicos y especiales pero que, con posterioridad, deciden ampliar su ámbito de actuación a todo el territorio del Estado o modificar su régimen jurídico para sujetarse al régimen general y común de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, respectivamente. Aunque estos casos suponen que tales entidades acceden por primera vez al Registro, se simplifican las obligaciones formales exigidas al momento de presentar la solicitud, siendo el propio Registro el que, de oficio, requiera al órgano competente los antecedentes necesarios para completar el expediente. Por lo demás, las entidades quedan sujetas a todos los contenidos del Reglamento que regula el Registro Nacional de Asociaciones.

Sin duda, uno de los aspectos más relevantes de las asociaciones, como lo es en general para todas las personas jurídicas, es la necesidad de identificarlas mediante una denominación que las singularice y distinga en tanto que sujetos de Derecho.

La denominación afecta a la identidad de las asociaciones, individualiza sus actuaciones e incide directamente en la seguridad del tráfico jurídico.

Por ello, sobre la base de los requisitos legales de idoneidad, licitud y disponibilidad, se recogen con cierto detalle un conjunto de criterios que se deben tener en cuenta, por un lado, por las entidades asociativas al momento de establecer su denominación y, por otro, por el propio Registro para abordar con garantías las subsanaciones que, en su caso, resulten necesarias. Tales criterios de actuación, además, se encuentran ampliamente asentados en todos los registros públicos de personas jurídicas, ya sean estatales o autonómicos.

Con esta precisa regulación se pretende facilitar el establecimiento de la denominación, toda vez que la ley orgánica, además de prohibir la identidad de nombres, también prohíbe la semejanza, aunque ésta sólo en el caso de que pueda crear confusión. Si bien el supuesto de la identidad ofrece menos dudas, no obstante lo cual se establecen los criterios necesarios para evitar la duplicidad de nombres, el de la semejanza exige a los ciudadanos realizar una doble valoración: la primera, apreciar la semejanza, y la segunda, determinar si puede llegar a generar equívocos en el tráfico jurídico.

Por tanto, se considera que los requisitos y límites que se establecen resultan de la máxima utilidad tanto para los interesados, al momento de la constitución de la asociación, como posteriormente para el Registro, durante el procedimiento de inscripción, reduciendo los márgenes de discrecionalidad que, hasta ahora, por falta de una más completa regulación, incidían de forma negativa en la seguridad jurídica.

Como novedad, se elimina para el interesado la carga de presentar en todo caso un certificado de traducción de la denominación, cuando ésta lo es en una lengua oficial distinta del castellano o en un idioma extranjero, que sólo podrá ser requerido por el Registro cuando se considere necesario.

Además, por entender que se corresponden con un ámbito distinto y que de su uso se pueden derivar situaciones confusas, no se admitirán las denominaciones que incluyan dominios de Internet tales como «.es», «.com», «.net», «.org», entre otros.

También, para el caso de fusión, se prevé que la asociación absorbente o la nueva asociación resultante de la fusión puedan adoptar como denominación la de cualquiera de las que se extingan por virtud de la fusión, quedando sin efectos las restantes denominaciones.

Por lo demás, y dentro todavía de este título, se regulan algunas cuestiones que afectan a la codificación de actividades, a la permanente actualización de la identidad de los miembros de los órganos de representación y a las asociaciones extranjeras, y se detalla el tratamiento registral que debe darse a algunas situaciones de especial relevancia como las de transformación y fusión, las discrepancias de orden interno y el importante acto de disolución de las asociaciones. Todos ellos son aspectos que inciden en el funcionamiento del Registro y que, bien por su novedad o por exigirlo la gestión diaria, deben tener una regulación expresa.

Por lo que se refiere, en concreto, a las discrepancias entre socios que se comuniquen al Registro, se recuerda, desde el principio de no injerencia de la Administración en el funcionamiento de las asociaciones, que el Registro no tramitará ningún escrito por el que los socios comuniquen divergencias de esta naturaleza y que sólo tendrán reflejo registral aquellas discrepancias de orden interno que hayan sido objeto de demanda judicial y así se acredite mediante la presentación de ésta y de su admisión a trámite.

Con pleno respeto al principio de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas y de atribución de competencias entre órganos administrativos, se establecen dos importantes reglas de actuación, concretadas en que las solicitudes de inscripción que presenten ante el Registro las asociaciones autonómicas y especiales se remitirán al órgano competente para su tramitación. Respecto de estas últimas, es decir, de las asociaciones sujetas a un régimen jurídico específico, cuya inscripción en un registro especial resulte obligatoria, sólo se admitirán las solicitudes cuando una norma estatal con rango de ley establezca su inscripción previa en el Registro Nacional de Asociaciones. Con esta segunda regla, además, se pretenden evitar supuestos de dobles inscripciones, no amparados por la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, excepto que, al menos, una ley estatal imponga para los ciudadanos la carga de solicitar dos veces, en dos registros distintos, la inscripción de una misma asociación.

Finalmente, se establecen las relaciones de colaboración entre el Registro y los demás registros de asociaciones, y otros registros públicos y órganos administrativos, así como se señala expresamente que, en todo caso, facilitará la información registral que le sea requerida por los Juzgados y Tribunales.

El título II está referido a los procedimientos de inscripción.

Se distingue por primera vez entre las inscripciones practicadas a solicitud de los interesados y aquellas que se realizan de oficio. Entre estas últimas se encuentran las inscripciones ordenadas por los Juzgados y Tribunales, cuyas resoluciones comunicarán directamente al Registro, lo que permitirá eliminar para los interesados la obligación de presentar ante el Registro las correspondientes solicitudes de inscripción y constancia. También tendrán la consideración de inscripciones de oficio las que se refieren a la declaración y revocación de utilidad pública de las asociaciones, toda vez que la competencia reside en el propio Ministerio del Interior y se trata de actos de obligatoria publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

En cuanto a los procedimientos de inscripción propiamente dichos, también se distingue por primera vez entre las normas comunes a todos los procedimientos y las específicas para cada uno de ellos.