Real Decreto 1010/2015, de 6 de noviembre, por el que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas a inversiones materiales o inmateriales en transformación, comercialización y desarrollo de productos agrarios en el marco del Programa Nacional de Desarrollo Rural 2014-2020 para el fomento de la integración de entidades asociativas agroalimentarias de carácter supraautonómico

Incluye la corrección de errores publicada en BOE núm. 312, de 30 de diciembre de 2015. Ref. BOE-A-2015-14284

La Ley 13/2013, de 2 de agosto, de fomento de la integración de cooperativas y de otras entidades asociativas de carácter agroalimentario, impulsa una reforma estructural del sector agroalimentario para dotar a las entidades asociativas de mayor capacidad competitiva, a través de su integración.

La ley contiene dos instrumentos de desarrollo. Por una parte, el Plan Estatal de Integración Asociativa; y por otra, el Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, por el que se desarrollan los requisitos y el procedimiento para el reconocimiento de las Entidades Asociativas Prioritarias y para su inscripción y baja en el Registro Nacional de Entidades Asociativas Prioritarias, previsto en la Ley 13/2013, de 2 de agosto, de fomento de la integración de cooperativas y de otras entidades asociativas de carácter agroalimentario. De esta manera, se establece un régimen jurídico de entidades asociativas cuyo ámbito territorial se extienda a más de una comunidad autónoma.

Por otra parte, la política de apoyo a las inversiones es una medida fundamental de las actuaciones a desarrollar en el marco de la programación de desarrollo rural para el periodo 2014-2020.

El procedimiento seguido para ello ha sido el siguiente. Una vez aprobado el Acuerdo de Asociación entre España y la Unión Europea que estableció las grandes líneas estratégicas para los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, el Marco Nacional para la Programación de Desarrollo Rural, aprobado por Decisión de Ejecución de la Comisión de 13 de febrero de 2015 por la que se aprueba el Marco Nacional de desarrollo rural de España, es el documento que marca pautas más concretas para las actuaciones de inversiones para la transformación y comercialización de alimentos en su apartado 5.2.2. Este Marco Nacional es el texto en el que se prevé, en su apartado 5.1.6 que el Programa Nacional de Desarrollo Rural incluya «un conjunto de medidas destinadas a apoyar los procesos de integración cooperativa, cuyos beneficiarios serán entidades asociativas clasificadas como prioritarias al amparo de la Ley 13/2013, de 2 de agosto».

Como se ha indicado anteriormente, en el citado Marco Nacional se encuadra el Programa Nacional de Desarrollo Rural 2014-2020 presentado por el Reino de España y aprobado por la Comisión Europea mediante la Decisión de Ejecución de la Comisión de 26 de mayo de 2015 por la que se aprueba el Programa Nacional de Desarrollo Rural de España a efectos de la concesión de ayudas del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (CCI 2014ES06RDNP001) de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento (UE) n.º 1305/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1698/2005 del Consejo.

El mencionado Reglamento (UE) n.º 1305/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013, permite, como novedad respecto al periodo 2007-2013, que los Estados miembros presenten un Programa Nacional y un conjunto de programas regionales, garantizando la coherencia entre las estrategias nacional y regionales.

Por otra parte, en la Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural de 24 y 25 de julio de 2013 se acordó la elaboración de un Programa Nacional de Desarrollo Rural (en adelante PNDR), con una asignación FEADER máxima de 238 millones de euros, siendo ésta la cantidad de fondos adicionales de desarrollo rural asignados a España en el periodo 2014-2020 respecto al periodo anterior.

En concreto, una de las actuaciones de ayudas cofinanciadas a inversiones en activos físicos, contemplada en el artículo 17.1.b y 45 del Reglamento (UE) n.º 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, y reflejada en la medida M.04.003 del PNDR, se centra en el apoyo a inversiones en activos físicos acometidas por Entidades Asociativas Prioritarias de carácter supraautonómico, destinadas a la transformación, comercialización y desarrollo de productos agrarios.

Por lo tanto, las inversiones reguladas mediante este real decreto de bases se encuentran enmarcadas en el Programa Nacional de Desarrollo Rural, financiado por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y regulado por el Reglamento (UE) n.º 1305/2013 del Parlamento Europeo y el Consejo, de 17 de diciembre, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1698/2005 del Consejo.

Estas ayudas tratan de facilitar la innovación y la incorporación de nuevas tecnologías y conocimientos, aumentando la productividad y eficiencia de estas entidades y, en definitiva, mejorar su capacidad de competir en un mercado global, favoreciendo un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, que posibilite mayores niveles de empleo, de productividad y contribuyendo a una mayor cohesión económica, social y territorial.

Al mismo tiempo, se velará porque estas inversiones cumplan con los requisitos legales establecidos en materia de medio ambiente, y los que, eventualmente, se establezcan en un futuro por la Unión Europea (tratamiento de residuos y subproductos, eficiencia energética, etc.).

Las operaciones de integración asociativa contempladas en el PNDR forman parte de la política de fomento de la integración de los primeros eslabones de la cadena alimentaria destinada a reforzar la posición negociadora de la oferta procedente del sector, en el conjunto de las relaciones comerciales que rigen los intercambios en la cadena alimentaria.

Se pretende por lo tanto cambiar la actual configuración asociativa agroalimentaria para adecuarla a los nuevos retos, mediante instrumentos y medidas que confieran a las entidades asociativas un mayor protagonismo en nuestro sistema agroalimentario, mediante la configuración de estructuras más eficaces que se constituyan en modelo de cooperación y colaboración por excelencia, haciendo que sus estructuras empresariales se encuentren en el marco de la excelencia empresarial y conformen un sistema productivo más eficaz y más competitivo que redunde en el beneficio de todos los integrantes de la cadena alimentaria hasta el consumidor final y siga siendo vertebrador y elemento dinamizador del tejido rural vivo, coherente e integrador.

Así, el objetivo final de la inversión será la mejora de la competitividad de los productos ofrecidos por las entidades asociativas prioritarias de manera que se beneficien los agricultores integrados, persiguiendo un aumento del valor añadido del producto objeto de la integración, a lo largo de la cadena de valor. De manera complementaria se promoverá la eficiencia energética en la cadena de valor agroalimentaria del beneficiario.

Desde el punto de vista formal, la doctrina del Alto Tribunal exige el establecimiento de las bases reguladoras de subvenciones mediante una norma con rango de ley o real decreto, así, en su Sentencia 156/2011, de 18 de octubre (FJ 7) afirma que «en cuanto a la perspectiva formal, la regulación subvencional que nos ocupa debe también satisfacer las exigencias formales de la normativa básica contenidas en la antes reproducida STC 69/1988, FJ 5. Desde dicha perspectiva formal, hay que partir de que en las materias de competencia compartida en las que, como ocurre en este caso, corresponde al Estado el establecimiento de las normas básicas y a las comunidades autónomas el desarrollo normativo y la ejecución de dichas bases, la instrumentación de los programas subvencionales debe hacerse con el soporte de la ley formal siempre que sea posible, o, en todo caso, a través de norma reglamentaria del Gobierno que regule los aspectos centrales del régimen jurídico de las subvenciones, que debe comprender, al menos, el objeto y finalidad de las ayudas, su modalidad o modalidades técnicas, los sujetos beneficiarios y los requisitos esenciales de acceso…. Este criterio respecto a la cobertura formal de la normativa básica ha de ser exigido, incluso con mayor rigor, en los supuestos de subvenciones estatales centralizadas en los ámbitos materiales en los que la Constitución reserva al Estado la normativa básica, toda vez que esa gestión centralizada se erige en excepción que limita el ejercicio ordinario por las comunidades autónomas de sus competencias».

Teniendo en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional se prevé la gestión centralizada de los fondos que se destinan a las subvenciones contempladas en el presente real decreto como el medio más apropiado para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector, y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, mediante el establecimiento de unos criterios uniformes para el acceso a las ayudas, fundamentales en este supuesto en el que la ayuda no se encuentra compartimentada, sino que se extiende al conjunto del sistema productivo, siendo al mismo tiempo un medio necesario para evitar que la cuantía global de estas ayudas sobrepase los fondos de la Unión Europea dedicados a las mismas. Por otra parte, esta modalidad de gestión está avalada por el hecho de que las actuaciones de fomento, cuya realización pretende esta norma, afectan al conjunto del sector, por lo que únicamente tienen sentido si se mantiene su carácter supraterritorial.

A este respecto y de acuerdo con la reiterada jurisprudencia constitucional en materia de ayudas públicas, en este real decreto se dan las circunstancias que amparan la centralización de las ayudas, conforme al «cuarto supuesto» de la Sentencia del Tribunal Constitucional 13/1992, en su Fundamento Jurídico 8.D) descritas en el párrafo anterior, correspondiendo por tanto la gestión centralizada, cuando resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas de fomento dentro de la ordenación básica del sector, para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute de las mismas por parte de sus destinatarios potenciales en todo el territorio nacional, siendo al mismo tiempo un medio necesario para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos o créditos que se hayan destinado al sector, (SSTC 95/1986; 152/1988 y 201/1988).

Estas subvenciones son gestionadas por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, con base en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia sobre las bases y la coordinación general de la actividad económica.

Así, con palabras de la Sentencia del Tribunal Constitucional 45/2001, de 15 de febrero, «el artículo 149.1.13ª de la Constitución Española puede amparar tanto normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, como previsiones de acciones o medidas singulares indispensables para alcanzar los fines propuestos en dicha ordenación (Sentencia del Tribunal Constitucional 155/1996, de 9 de octubre, F. 4 y jurisprudencia en ella citada)». En definitiva, el Estado tiene reservada, por el mencionado artículo 149.1.13.ª, una competencia de dirección en la que tienen cobijo normas básicas y, asimismo, previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación del sector (Sentencia del Tribunal Constitucional 117/1992, de 16 de septiembre).

Ello se debe a su carácter transversal ya que aun existiendo una competencia sobre un subsector económico que una comunidad autónoma ha asumido como ‘exclusiva’ en su Estatuto, esta atribución competencial no excluye la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de ese subsector, y que el ejercicio autonómico de esta competencia exclusiva puede estar condicionado por medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferenciada pueden desplegarse autónomamente sobre diversos campos o materias, siempre que el fin perseguido responda efectivamente a un objetivo de planificación económica (Sentencia del Tribunal Constitucional 74/2014, de 8 de mayo).

Igualmente, la Sentencia del Tribunal Constitucional 11/2015, FJ 4, por remisión a la Sentencia del Tribunal Constitucional 79/1992, de 28 de mayo, FJ 2, ha recordado que «el sector de la agricultura y la ganadería es de aquellos que por su importancia toleran la fijación de líneas directrices y criterios globales de ordenación así como previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector, destacando que “… en materia de agricultura y ganadería, siendo la competencia específica de las comunidades autónomas... el Estado puede intervenir en virtud de sus competencias generales sobre la ordenación general de la economía”».

La doctrina sobre la utilización de la supraterritorialidad como criterio de atribución de competencias al Estado se recuerda en la Sentencia del Tribunal Constitucional 27/2014, de 13 de febrero, FJ 4, en los términos siguientes: «la utilización de la supraterritorialidad como criterio determinante para la atribución o el traslado de la titularidad de competencias al Estado en ámbitos, en principio, reservados a las competencias autonómicas tiene, según nuestra doctrina, carácter excepcional, de manera que sólo podrá tener lugar cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supra-ordenado con capacidad de integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables, que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad (Sentencia del Tribunal Constitucional 102/1995, de 26 de junio, FJ 8) (Sentencia del Tribunal Constitucional 35/2012, FJ 5, con cita de la Sentencia del Tribunal Constitucional 194/2011, FJ 5)».

El artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española puede en determinados casos justificar la reserva de funciones ejecutivas al Estado y también permitir el uso de la supraterritorialidad como título atributivo de competencias al Estado, pero para que dicho supuesto pueda ser considerado conforme al orden competencial han de cumplirse dos condiciones: que resulte preciso que la actuación de que se trate quede reservada al Estado para garantizar así el cumplimento de la finalidad de ordenación económica que se persigue, la cual no podría conseguirse sin dicha reserva, y, por otro lado, que el uso del criterio supraterritorial resulte justificado en los términos de nuestra doctrina, esto es, atendiendo tanto a las razones aportadas como a la congruencia de la reserva de la función con el régimen de la norma.

De acuerdo con la doctrina del Alto Tribunal, se trata de ejercer determinadas actuaciones de fomento para la integración de entidades asociativas agrarias cuyo ámbito de actuación sea supraautonómico, es decir, que actúan más allá del ámbito territorial que constituye el límite dentro del que ejercen sus competencias las comunidades autónomas, principio de territorialidad, fundamental en este supuesto en el que las ayudas no se encuentran compartimentadas, sino que se extienden al conjunto de España. La gestión centralizada por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente garantiza la aplicación de criterios uniformes evitando el fraccionamiento en el acceso a estas ayudas y favoreciendo, por tanto, que existan idénticas posibilidades de obtención y disfrute por parte de los potenciales destinatarios que radican en distintas comunidades autónomas pero que se integran en una única entidad de ámbito supraterritorial.

De esta forma, se garantiza una adecuada aplicación con unos mismos criterios a todos los posibles interesados en todo el territorio nacional y se evitan visiones parciales o incompletas, como cuando el criterio de una comunidad autónoma prevaleciera frente al resto y afectara administrativamente a operadores con ninguna vinculación territorial y económica. También se pretende evitar solapamientos con otras ayudas autonómicas que se conceden con los mismos fines y que se gestionan en su totalidad por las comunidades autónomas. Por ello, a las potenciales entidades beneficiarias de estas ayudas se les exige contar con miembros o actividad que radiquen en varias comunidades autónomas, de manera que las competencias autonómicas no sólo no se ven afectadas sino que los objetivos de integración de entidades se ven reforzados con esta línea de ayudas de gestión estatal.

En este sentido, se pretende, de forma conjunta, potenciar nuestro asociacionismo agroalimentario, romper con la actual atomización de las industrias alimentarias y superar fronteras económicas y regionales, mediante la facultad estatal de fijar las bases y coordinar la planificación general de la actividad económica y la potestad general de dictar bases en materia de cooperativismo. En este sentido deben recordarse las sentencias del Tribunal Constitucional 72/1983, 44/1984, 165/1985 y 88/1989, que atribuyen expresamente la competencia exclusiva al Estado sobre las cooperativas de ámbito supraautonómico.

La gestión y ejecución de las operaciones del programa corresponde al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, a través de la Dirección General de Desarrollo Rural y Política Forestal, como autoridad de gestión del programa, según se establece en el artículo 7 del Real Decreto 1080/2014, de 19 de diciembre, por el que se establece el régimen de coordinación de las autoridades de gestión de los programas de desarrollo rural para el periodo 2014-2020.

Para las operaciones de inversiones en transformación, comercialización y desarrollo de productos agrarios, reguladas en el presente real decreto, la Dirección General de Desarrollo Rural y Política Forestal ha delegado la gestión y ejecución de las mismas en la Dirección General de la Industria Alimentaria y en el Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA) de forma conjunta, mediante el correspondiente acuerdo de delegación.

Las Entidades Asociativas Prioritarias reconocidas por parte del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente que soliciten esta ayuda no podrán solicitar apoyo para la misma finalidad y objeto a los Programas Regionales de Desarrollo Rural, ni a otras administraciones públicas u otros entes públicos o privados, nacionales o internacionales.

El presente real decreto se dicta al amparo del artículo 149.1.13ª de la Constitución que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 17 y concordantes de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se establecen las bases reguladoras de estas subvenciones.

En el procedimiento de elaboración del presente real decreto han sido consultadas las comunidades autónomas y las entidades representativas de los intereses de los sectores afectados.