Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos

I

La primera regulación que se aprobó en la Unión Europea para el flujo de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos fue la Directiva 2002/96/CE del Parlamento Europeo y el Consejo, de 27 de enero de 2003, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (en adelante «RAEE»). Esta norma sentaba las bases de un modelo de gestión que por primera vez planteaba la necesidad de diseñar aparatos más eficientes y menos contaminantes, que fueren más fáciles de tratar cuando se convirtieran en residuos, y que aplicaba el principio de la responsabilidad ampliada del productor de los aparatos eléctricos y electrónicos (en adelante AEE), como sujeto responsable de los costes que derivan de la gestión de los residuos procedentes de estos aparatos.

Pese a ello, los residuos procedentes de los aparatos eléctricos y electrónicos ha continuado incrementándose, los ciclos de innovación son cada vez más breves y la sustitución de los aparatos se acelera, convirtiendo los AEE en una fuente creciente de residuos. La gestión de estos residuos requiere intensificar las medidas y esfuerzos de todos los Estados miembros de la Unión Europea dado que los componentes peligrosos que los AEE contienen siguen constituyendo un problema importante durante la fase de gestión de los residuos y, en algunos casos, el grado de reciclado es insuficiente. A esta situación se une una importante salida de RAEE fuera de la Unión de manera no controlada, lo que provoca que se desconozca cómo se gestionan finalmente estos residuos así como la pérdida de componentes con un valor económico significativo.

Como consecuencia de esta evolución, la Directiva 2002/96/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de enero, fue sustituida por la Directiva 2012/19/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, que incorpora importantes mejoras en la gestión de RAEE en Europa. Dicha Directiva de 2012 incorpora los principios más actualizados de la legislación comunitaria en la materia, la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (la denominada «Directiva marco de residuos») que recoge los planteamientos de uso eficiente de los recursos, de prevención y avance hacia la disociación del crecimiento económico y el incremento en la generación de residuos, así como el principio de jerarquía de gestión de residuos.

Siguiendo esta línea marcada por la Directiva marco de residuos, la nueva Directiva 2012/19/UE, de RAEE, tiene como objetivos contribuir a la producción y consumo sostenibles mediante, de forma prioritaria, la prevención de la generación de RAEE y el fomento de técnicas de tratamiento como la preparación para la reutilización. Hay que tener en cuenta que las dos opciones prioritarias de la jerarquía de residuos son la prevención y la preparación para la reutilización, por lo que resulta especialmente importante avanzar en un tipo de diseño y producción de AEE que tenga plenamente en cuenta y facilite la reparación de estos productos y su posible actualización, así como su reutilización, desmontaje y reciclado. Lo que es más, se puede decir que la reparación y reutilización de AEE son sectores generadores de empleo en Europa y que, previsiblemente, seguirán evolucionando por su valor social y económico. Según los datos de la Subdirección General de Prospectiva y Análisis del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, el sector de los residuos es el mayor generador de empleo verde en España y representa el 27 % del total del empleo verde en nuestro país. En el Proyecto Biodiversidad-Emplea verde 2007-2013 se estimó que la cantidad de puestos de trabajo que puede generar el impulso a la preparación para la reutilización de RAEE puede alcanzar los 4.700 empleos directos.

Simultáneamente a estas opciones prioritarias de la política de residuos, hay que continuar avanzando en el reciclado y otras formas de valorización de estos residuos, a fin de reducir la eliminación de RAEE al mínimo y de contribuir al uso eficiente de los recursos, teniendo en cuenta que en este sector es especialmente relevante la recuperación de las materias primas secundarias valiosas que contienen este tipo de residuos. Los AEE son productos muy complejos que generalmente incluyen numerosas partes y componentes: piezas metálicas y plásticas variadas, carcasas de plástico, madera o metal, tarjetas de circuitos impresos, tubos de rayos catódicos, pantallas de cristal líquido, cables, pilas, baterías, componentes eléctricos y electrónicos, diversos fluidos, contrapesos de hormigón, cartuchos de impresión, motores eléctricos, etc. Estas piezas y componentes están fabricados en materiales muy diversos y de diferente naturaleza. Básicamente se trata de metales (férreos y no férreos), polímeros, vidrios y otros materiales (madera, caucho, cartón, etc.). La proporción de cada uno de estos materiales dependerá del tipo de aparato en cuestión. Los AEE de naturaleza tecnológica o de telecomunicaciones pueden llegar a contener más de 60 elementos diferentes. En el caso de un teléfono móvil, (donde los metales representan el 23 % de su peso) se puede contar con la presencia de 40 de los metales recogidos en el sistema periódico: metales básicos como el cobre, estaño, metales especiales como el cobalto, indio y antimonio, y metales preciosos como la plata, oro y paladio. Muchos de estos aparatos tecnológicos contienen tierras raras que son responsables del funcionamiento de muchas de sus aplicaciones. Estos materiales confieren un elevado valor a estos residuos ya que la extracción de este tipo de materiales es costosa y escasa por lo que este sector de residuos está siendo considerado como una forma de minería urbana.

Los materiales valorizables que contienen los AEE suponen un recurso que no debe ni puede perderse, y que tienen que recuperarse en la última etapa de la vida, cuando se transforme en residuo, a través del reciclado o su valorización de manera que esos recursos puedan ser conservados para futuras generaciones, siendo un claro ejemplo de aplicación de la economía circular referida en la Comunicación de la Comisión Europea al Parlamento al Consejo, al Comité Económico y Social Europea y al Comité de las regiones «Hacia una economía circular; un programa de cero residuos para Europa».la Comisión Europea, COM(2014) 398 final, de julio de 2014.

No obstante, estos aparatos contienen, a su vez, sustancias peligrosas que, si bien son necesarias para garantizar su funcionalidad, pueden emitirse al medio ambiente o ser perjudiciales para la salud humana si, una vez convertidos en residuos, los aparatos no se gestionan y tratan adecuadamente. Estos aparatos pueden contener cadmio, mercurio, plomo, arsénico, fósforo, aceites peligrosos, y gases que agotan la capa de ozono o que afectan al calentamiento global como los clorofluorocarburos, hidrofluorocarburos, o hidrofluorocarburos, cuya emisión debe controlarse especialmente y que se encuentran presentes en los circuitos de refrigeración y en las espumas aislantes de los aparatos de intercambio de temperatura. Es por eso que todas las etapas de la gestión, desde su recogida, almacenamiento, transporte y tratamiento deben hacerse en unas condiciones seguras, sin mezclarse con otros flujos de residuos (recogida separada) y que eviten manipulaciones o roturas que puedan liberar este tipo de sustancias peligrosas al medio ambiente o exponer a los trabajadores que están en contacto con estos residuos, durante su tratamiento a sustancias peligrosas.

Las dos facetas de estos residuos, su alto contenido en materiales valiosos y de sustancias peligrosas son las que determinan la peculiaridad de este tipo de residuos y por lo que la Directiva pretende mejorar el comportamiento medioambiental de todos los agentes que intervienen en el ciclo de vida de los aparatos eléctricos y electrónicos, como, los productores de AEE, los distribuidores y los consumidores, y, en particular, de aquellos agentes directamente implicados en la recogida y tratamiento de los RAEE.

Uno de los aspectos de la gestión de RAEE a los que la nueva normativa comunitaria otorga una especial relevancia es la etapa de la recogida del RAEE. Esta recogida ha de realizarse de manera separada a la del resto de residuos, como condición previa para asegurar el tratamiento más adecuado y la recuperación de los materiales contenidos en los residuos. En consecuencia, se incrementan de manera ambiciosa y progresiva, los objetivos de recogida anuales. Para conseguir estos índices de recogida deben existir instalaciones adecuadas para el depósito y almacenamiento de RAEE. La Directiva implica directamente en la recogida separada de RAEE a las Entidades Locales, a los distribuidores y tiendas donde se comercializan estos aparatos a los que les adjudica un protagonismo relevante en este aspecto, a los productores de AEE y a los gestores de estos residuos, implicación que incluye tanto la efectiva recogida separada como las obligaciones vinculadas al cómputo y trazabilidad de los residuos recogidos por todos estos canales.

En línea con la normativa anterior, se mantiene el principio de responsabilidad ampliada del productor, de manera que, en aplicación del principio de «quien contamina paga» el fabricante del equipo eléctrico o electrónico tiene la obligación de asumir la financiación de la gestión de los residuos que proceden de sus aparatos. La responsabilidad ampliada del productor, es un medio para estimular la prevención, el ecodiseño y la reciclabilidad de los aparatos. Al vincular al fabricante en la financiación de la gestión de los residuos se espera que se incentiven mejores diseños de los AEE que faciliten su desmontaje, reparación o reciclado o aumento de su vida útil (evitando la obsolescencia programada) y que, junto con la incorporación de un menor contenido en sustancias peligrosas, abaraten y mejoren la gestión de los residuos, siendo esta función el pilar de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor.

II

El Real Decreto 208/2005, de 25 de febrero, sobre aparatos eléctricos y electrónicos y la gestión de sus residuos, incorporó al ordenamiento jurídico español la Directiva 2002/96/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de enero.

Posteriormente, la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, incorporó al ordenamiento interno la Directiva 2008/98/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, la Directiva marco de residuos. Entre sus novedades se incluyen las condiciones en las que deben operar los gestores de residuos, el régimen de comunicación y autorización de los gestores y de los sistemas de responsabilidad ampliada del productor, así como el Registro de Producción y Gestión de Residuos único en el ámbito estatal. Esta ley prevé la existencia de reales decretos para los flujos específicos de residuos que contendrán las especificidades propias del régimen de cada tipo de residuos.

Por tanto el presente real decreto, incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2012/19/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio; incluye las novedades de la Ley 22/2011, de 28 de julio; y deroga el anterior real decreto en materia de RAEE para superar los problemas detectados en su aplicación e incluir la experiencia adquirida en este sector de tan rápida evolución, desde la publicación de esta norma en el año 2005.

La necesidad de elaborar un nuevo real decreto en este ámbito, obedece a los importantes cambios que ha marcado la Directiva 2012/19/UE del Parlamento Europea y del Consejo de 4 de julio, así como a la necesidad de mejorar determinados aspectos del funcionamiento del modelo de gestión de RAEE que tras el Real decreto 208/2005, de 25 de febrero, sobre aparatos eléctricos y electrónicos y la gestión de residuos, no habían sido suficientemente desarrollados. Era necesario abordar una nueva norma que nos sitúe en la senda del cumplimiento de los nuevos objetivos y obligaciones más ambiciosas y exigentes que la Directiva de 2012 recoge.

Hay que destacar la complejidad y la diversidad de los sectores afectados por la gestión de RAEE: fabricantes de productos muy diversos, distintos tipos de operadores que llevan a cabo la recogida de estos residuos y múltiples gestores que intervienen en el almacenamiento y tratamiento de RAEE. En este complejo contexto de agentes afectados, las imprecisiones o lagunas de la normativa anterior, dieron lugar a aplicaciones e interpretaciones muy diversas, y, en definitiva, a una importante falta de concreción en los criterios básicos aplicables en todo el territorio del Estado.

Adicionalmente hay que tener en cuenta las dificultades de las administraciones competentes para obtener y controlar los datos completos sobre este tipo de residuos, debidos, en parte, a la ausencia de un instrumento de contabilización y trazabilidad único y homogéneo en el ámbito estatal sobre los residuos recogidos, reciclados, valorizados y eliminados.

Por último hay que mencionar el propio valor positivo en muchos casos de estos residuos o circunstancias como la crisis económica, que derivan en una gestión o traslado incontrolado de los mismos a países en vías de desarrollo, con parámetros de tratamiento más económicos pero menos exigentes, que pudieran poner en riesgo la salud humana de la población y a generar extensos niveles de contaminación, a la vez que una pérdida de materias primas para Europa. Es de esperar que un control más estricto de los traslados por parte de la propia Unión Europea, que es la competente para regularlos, tienda a poner las bases para la solución de este problema, pero para abordar este asunto como Estado miembro resultan fundamentales los instrumentos de control y trazabilidad que este real decreto incluye. Instrumentos que se completarán, para ser efectivos, con las labores de inspección y control por parte de las autoridades competentes, así como con la cooperación y coordinación de todas las autoridades implicadas, ambientales, aduaneras, y con la conexión de las diversas bases de datos que dan soporte a sus actividades.

Dentro de los objetivos inmediatos del real decreto pueden destacarse el establecimiento de una regulación más clara que aumente el nivel de seguridad jurídica y establezca una descripción detallada de las obligaciones de los usuarios, fabricantes, representantes autorizados, importadores, distribuidores y gestores; integrar un único instrumento de control de datos de RAEE de ámbito autonómico y estatal que permita conocer el cumplimiento de los objetivos en esta materia y garantice la trazabilidad del residuo y su adecuada gestión; promover la reutilización y la preparación para la reutilización, estimulando la creación de centros de reutilización y la generación de empleo en este sector, aportar fiabilidad y sistematizar las obligaciones de información de los productores de AEE y gestores de RAEE sobre la recogida y valorización de los RAEE en todo el territorio, garantizando la homogeneidad de los criterios de gestión de los RAEE así como la unidad de mercado; y optimizar económicamente y hacer eficiente la gestión de los RAEE bajo la responsabilidad ampliada del productor en un marco que garantice la competitividad del sector de los fabricantes de AEE y de los gestores de RAEE.

Se pretenden alcanzar estos exigentes fines mediante la definición de un modelo de gestión de RAEE que actualice el existente y permita garantizar la protección medioambiental manteniendo los elementos que han constituido un claro éxito y evitando los errores cometidos, con la finalidad de que España cumpla los objetivos y requisitos comunitarios en esta materia de manera eficiente, optimizando frente a los recursos aportados por los productores de AEE, en el marco de la responsabilidad ampliada del productor, a la luz de la evolución del sector y del tipo de residuos generados.

Las novedades más destacadas podrían sintetizarse en una doble perspectiva ya que junto a las sustantivas hay otras institucionales. En concreto, desde esta óptica institucional, destaca la constitución de un Grupo de trabajo dependiente de la Comisión de coordinación en materia de residuos, actuando a través de dos instrumentos: una Plataforma electrónica (que, sistematizando la información sobre los residuos, los computará y garantizará la trazabilidad de los mismos, permitiendo la participación de los agentes relacionados con los RAEE) y una Oficina de asignación de recogidas, gestionada directamente por los productores de AEE. Igualmente destaca en este apartado la posibilidad de que las entidades locales encomienden la gestión de residuos directamente a los productores de AEE o a los gestores de RAEE.

Bajo una perspectiva sustantiva las innovaciones serían la incorporación de los distribuidores como elemento clave de la recogida de RAEE, la regulación de los requisitos técnicos homogéneos a exigir a las instalaciones de tratamiento de residuos en todo el territorio nacional (armonizando la concesión de autorizaciones por las autoridades competentes y evitando distorsiones de mercados), la unificación de criterios para la autorización de los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor (especialmente en materia de garantías financieras y calidad de los datos), la modificación de las categorías de los AEE (que pasan a agruparse en 7 categorías frente a las 10 existentes en la actualidad), la imposición a los grandes distribuidores con zona de ventas superior a 400 m2 de la obligación de recoger RAEE muy pequeños, la incorporación de la distinción entre AEE usado y RAEE y la previsión de entrega de los aparatos usados por los usuarios a los comercios de segunda mano. Finalmente, cabe destacar el desarrollo y concreción de muchas de las obligaciones derivadas de la responsabilidad ampliada del productor de cara a que los Sistemas organizados por los productores y autorizados por las comunidades autónomas sean más eficientes, operativos, transparentes y fiables.

Esta nueva regulación sobre los aparatos eléctricos y electrónicos y la gestión de sus residuos, incorpora las nuevas previsiones de la normativa comunitaria, recoge los requisitos de la Ley 22/2011, de 28 de julio, e incluye los elementos para superar las insuficiencias detectadas, mediante un modelo de gestión de RAEE más eficaz y eficiente, que nos permita cumplir nuestras obligaciones comunitarias y alinearnos plenamente con los planteamientos del uso eficiente de los recursos, de protección de la salud humana y del medio ambiente.

III

La elaboración de este real decreto se fundamenta en la disposición final tercera de la Ley 22/2011, de 28 de julio, que habilita al Gobierno para dictar las disposiciones reglamentarias necesarias para el desarrollo y aplicación de la misma, y, en este caso concreto, se desarrolla el régimen jurídico específico del flujo de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.

La norma se estructura en once capítulos que quedan ordenados, fundamentalmente, siguiendo las etapas que van desde la aparición de los aparatos eléctricos y electrónicos en el mercado a la recogida y gestión de los residuos de estos aparatos.