Ley 11/2014, de 4 de diciembre, de Prevención y Protección Ambiental de Aragón

Incluye las correcciones de errores publicadas en el BOA núms. 17, de 27 de enero de 2015 y 69, de 13 de abril de 2015. Ref. BOE-A-2015-5294.

En nombre del Rey y como Presidenta de la Comunidad Autónoma de Aragón, promulgo la presente Ley, aprobada por las Cortes de Aragón, y ordeno se publique en el «Boletín Oficial de Aragón» y en el «Boletín Oficial del Estado», todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 del Estatuto de Autonomía de Aragón.

PREÁMBULO

I

La normativa europea en materia de medio ambiente, basada en el artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, tiene por objeto la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, garantizando un desarrollo sostenible del modelo europeo de sociedad.

La prevención en materia de medio ambiente es uno de los pilares fundamentales de la construcción normativa europea. Así, la Directiva 96/61/CE, del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, de prevención y control integrados de la contaminación, estableció un marco general de prevención y control integrados de la contaminación a fin de alcanzar un nivel elevado de protección del medio ambiente en su conjunto para favorecer un desarrollo sostenible.

La Directiva 2010/75/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales, nace como respuesta a la necesidad de obtener mejoras ambientales asegurando y fomentando la innovación técnica, reiterando la necesidad de evitar, reducir y, en la media de lo posible, eliminar la contaminación de las actividades industriales, de conformidad con el principio de que «quien contamina paga» y el principio de prevención de la contaminación. Esta Directiva 2010/75/UE constituye el nuevo marco general para el control de actividades industriales, aportando como principio básico la prioridad de intervención en la fuente del origen de la contaminación, estableciendo un planteamiento integrado de la prevención y el control de las emisiones a la atmósfera, al agua, al suelo, de la gestión de residuos, de la eficiencia energética y de la prevención de accidentes. Asimismo, constata la necesidad de revisar la legislación sobre instalaciones industriales a fin de simplificar y esclarecer las disposiciones existentes y reducir cargas administrativas innecesarias.

En esta línea de simplificación administrativa, la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, puso de relieve que, para fomentar el crecimiento económico y la creación de puestos de trabajo, resulta esencial un mercado competitivo de servicios, existiendo en la actualidad un gran número de barreras en el mercado interior que dificultan a las pequeñas y medianas empresas extender sus operaciones más allá de sus fronteras nacionales y beneficiarse plenamente del mercado interior, lo cual debilita la competitividad global de los prestadores de la Unión Europea. Para ello, dicha Directiva considera que las normas de procedimientos administrativos no deben tener por objeto la armonización de los mismos, sino la supresión de regímenes de intervención administrativa previa, excesivamente onerosos para los operadores, que obstaculizan la libertad de establecimiento y la creación de nuevas empresas de servicios.

II

En cumplimiento del artículo 45 de la Constitución Española en materia de medio ambiente, en relación con los artículos 140 y 149.1 de la Carta Magna, y de acuerdo con el marco competencial aprobado por la Ley Orgánica 8/1982, de 10 de agosto, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía de Aragón, se aprobó la Ley 7/2006, de 22 de junio, de protección ambiental de Aragón regulando en nuestra Comunidad Autónoma un sistema de intervención administrativa ambiental de los planes, programas, proyectos, instalaciones y actividades susceptibles de afectar al medio ambiente en el ámbito territorial de Aragón, en coherencia con el modelo de prevención y control integrados de la contaminación instaurado por la Directiva 96/61/CE, que fue transpuesta al ordenamiento jurídico interno por la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación.

La presente norma se dicta de acuerdo con los títulos competenciales atribuidos en el Estatuto de Autonomía de Aragón, aprobado por Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, concretamente por el artículo 71.22.ª, que atribuye a la Comunidad Autónoma de Aragón las competencias para dictar normas adicionales de la legislación básica sobre protección del medio ambiente y del paisaje, así como el artículo 75.3.ª, por las competencias de desarrollo de la legislación básica del Estado en materia de «protección del medio ambiente, que, en todo caso, incluye la regulación del sistema de intervención administrativa de los planes, programas, proyectos, instalaciones y actividades susceptibles de afectar al medio ambiente», y, por último, las competencias del artículo 71.7.ª, sobre procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia.

No obstante, desde la entrada en vigor de la Ley 7/2006, de 22 de junio, se han aprobado y modificado un importante número de normas en materia de medio ambiente de ámbito comunitario, estatal y autonómico que han evidenciado la necesidad de promulgar la presente ley de Prevención y Protección Ambiental de Aragón.

En este sentido, sin ánimo de exhaustividad, se relacionan a continuación las disposiciones normativas que, de una u otra forma, conducen a la aprobación de la presente ley. Así, además de las Directivas 2006/123/CE y Directiva 2010/75/UE ya citadas, cabe mencionar a la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente; la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera; la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad; la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados; la Ley 5/2013, de 11 de junio, por la que se modifica la Ley 16/2002, de 1 de julio; la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental; el Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio; la Ley 10/2013, de 19 de diciembre, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental; el Decreto 74/2011, de 22 de marzo, del Gobierno de Aragón, por el que se modifican los anexos de la Ley 7/2006, de 22 de junio, y el Decreto 133/2013, de 23 de julio, del Gobierno de Aragón, de simplificación y adaptación a la normativa vigente de procedimientos administrativos en materia de medio ambiente.

Entre las normas citadas, cabe destacar por su importancia las dos normas básicas de reciente aprobación en materia de prevención y control integrados de la contaminación (Ley 5/2013, de 11 de junio, y Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre), así como la reciente Ley 21/2013, de 9 de diciembre, reguladora de la evaluación ambiental de planes, programas y proyectos, que establece, en su disposición final undécima, un plazo de un año desde su entrada en vigor para que las Comunidades Autónomas con legislación propia en materia de evaluación ambiental adapten dicha legislación a lo dispuesto en la citada Ley estatal. Así, la presente ley supone la completa adaptación de la legislación aragonesa al marco normativo básico del Estado español, tanto en materia de prevención y control integrados de la contaminación como en lo que se refiere a la evaluación ambiental de planes, programas y proyectos. Asimismo, supone una reducción de cargas administrativas para los promotores y ciudadanos, ya que los plazos de tramitación de los procedimientos administrativos de evaluación ambiental se reducen respecto a los plazos otorgados al respecto en la legislación estatal. Los instrumentos de intervención contenidos en la ley son respetuosos con los principios que deben garantizar la unidad de mercado, el libre establecimiento y la libre circulación, manteniéndose solamente aquellos que resultan necesarios y proporcionados, así como justificados por una correcta protección del medio ambiente, siendo conformes, además, con los previstos en la normativa básica, todo ello, por tanto, de acuerdo con la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Asimismo, otras normas de carácter transversal, derivadas de la transposición de la Directiva relativa a los servicios en el mercado interior, obligan a su adaptación, concretamente la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que incluye una reforma de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, entre otras.

Es en la modificación de las mencionadas normas y en las últimas Directivas europeas anteriormente citadas donde se encuentran las bases de la nueva regulación de los instrumentos de intervención administrativa ambiental regulados en la presente ley.

III

La Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, establece las condiciones en que cabe supeditar el acceso y el ejercicio de una actividad de servicios a autorización, exigiendo, entre dichas condiciones, que el régimen de autorización esté justificado por una razón imperiosa de interés general y que el objetivo perseguido no pueda conseguirse mediante una medida menos restrictiva, en concreto porque un control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser realmente eficaz.

Esta Directiva, incorporada al ordenamiento jurídico interno mediante la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, reproduce los principios y las condiciones de aquella, así como la necesidad de que las Administraciones públicas revisen los procedimientos y trámites con el objeto de impulsar su simplificación.

La Ley 17/2009, de 23 de noviembre, establece un principio general según el cual el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio no estarán sujetos a un régimen de autorización. Únicamente podrán mantenerse regímenes de autorización previa cuando no sean discriminatorios, estén justificados en una razón imperiosa de interés general y sean proporcionados. En particular, se considerará que no está justificada una autorización cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador, para facilitar, si es necesario, el control de la actividad.

La protección del medio ambiente conforme a la interpretación de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea constituye una de las razones imperiosas de interés general que justifica la necesidad de mantener autorización administrativa previa para las instalaciones con significativa incidencia medioambiental y la excepción del silencio administrativo positivo en los procedimientos de su otorgamiento.

En relación con la simplificación de procedimientos, y de acuerdo con el mandato de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, la presente ley adapta los instrumentos de intervención ambiental actuales a los nuevos requerimientos legales, limitando la autorización previa a los supuestos de actividades con una elevada o media incidencia ambiental que, por motivos de protección ambiental y, por ende, de interés público, se someten a autorización ambiental integrada o a licencia ambiental, incluyendo el régimen de declaración responsable de esta última.

Asimismo, a semejanza de otras iniciativas de modernización y de buenas prácticas administrativas a nivel comunitario o nacional, procede establecer los principios de simplificación administrativa necesarios para que, garantizando los requisitos de protección ambiental y la actualización de los datos relativos a los operadores, se eliminen los retrasos, costes y efectos disuasorios que ocasionan trámites innecesarios excesivamente complejos, formalidades burocráticas y plazos excesivamente largos.

IV

La Directiva 2011/92/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, por su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan al requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos. Asimismo, dispone que la evaluación de las repercusiones existentes sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos o, a falta de ello, en otros procedimientos o en los procedimientos que deberán establecerse para satisfacer los objetivos de la citada Directiva.

Esta previsión refuerza el modelo de integración de la evaluación de impacto ambiental en el procedimiento autorizatorio para el desarrollo de un proyecto que, a su vez, viene sometido a dicha evaluación. En este sentido, la presente ley, en la línea ya marcada por la Ley 7/2006, de 22 de junio, integra plenamente, en el procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada, el procedimiento para la evaluación del impacto ambiental de los proyectos sujetos a dicho instrumento de intervención ambiental, cuando dicha evaluación compete al órgano ambiental de la Comunidad Autónoma. Asimismo, permite que el promotor de una instalación sujeta a autorización ambiental integrada y, de forma previa y simultánea, a una evaluación de impacto ambiental simplificada, pueda sustituir voluntariamente esta última por la evaluación de impacto ambiental ordinaria a fin de tramitar conjuntamente el procedimiento de autorización ambiental integrada con el de evaluación, integrándose este en aquel.

La presente ley mantiene el esquema de integración de la evaluación ambiental de proyectos en el procedimiento de autorización ambiental integrada, reforzando el significado propio de la evaluación de impacto ambiental con fines aclaratorios y de precisión impugnatoria en línea con la jurisprudencia sentada al respecto, que considera la declaración de impacto ambiental como un acto de trámite o no definitivo cuya funcionalidad es la de integrarse como parte de un procedimiento sustantivo para que sea tomado en consideración en el acto que le ponga fin, no susceptible, por tanto, de impugnación jurisdiccional autónoma, pudiendo recurrirse junto al acto definitivo de autorización o aprobación del proyecto, salvo que cause indefensión o impida la continuación del procedimiento.

La integración de los aspectos ambientales en los proyectos mediante la incorporación de la evaluación de impacto ambiental en el procedimiento de autorización o aprobación de aquel por el órgano competente, viene exigida también por la Ley 21/2013, de 9 de diciembre. En efecto, de acuerdo con la jurisprudencia consolidada al respecto durante los años de vigencia de la legislación ambiental, la normativa estatal básica establece inequívocamente las consecuencias jurídicas de la falta de pronunciamiento en los procedimientos ambientales, de modo que la falta de emisión de la declaración ambiental estratégica, del informe ambiental estratégico, de la declaración de impacto ambiental o del informe de impacto ambiental en los plazos legalmente establecidos, no podrá entenderse en ningún caso que equivale a una evaluación ambiental favorable.

V

El régimen de intervención administrativa contemplado en esta ley es esencialmente de carácter ambiental, aun cuando se incluyen también otros aspectos no ambientales que resultan necesarios para el funcionamiento de las actividades e instalaciones. Así, en las actividades sujetas a autorización ambiental integrada, se integran todos los pronunciamientos ambientales que hayan de requerirse para su concesión, incluyendo la participación del municipio en el que vayan a llevarse a cabo, que participa en el procedimiento mediante un informe ambiental referido a las materias de su competencia, e igualmente se integran los informes del organismo de cuenca en la línea ya fijada por la Ley 7/2006, de 22 de junio, y, a su vez, con la Ley 16/2002, de 1 de julio.

También, respecto a otros pronunciamientos no ambientales, se exige, tal y como determina la normativa básica, la compatibilidad urbanística del proyecto, que debe quedar acreditada mediante la emisión del informe urbanístico municipal por parte del ayuntamiento en el que haya de ubicarse la actividad e instalación vinculada a la misma, si bien, cuando se trate de una instalación que vaya a ubicarse en suelo no urbanizable, se requiere la consulta previa y vinculante al órgano urbanístico autonómico competente.

Asimismo, la presente ley, de acuerdo con la previsión que establece la normativa básica, prevé la posibilidad de la integración del informe que deben emitir otros órganos que hubieran de intervenir en virtud de la normativa sobre medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, si bien se remite dicha integración a un posterior desarrollo reglamentario.

VI

En relación con las competencias de los ayuntamientos, la presente ley, en la misma línea que la Ley 7/2006, de 22 de junio, respeta su ejercicio legítimo por los órganos que la tienen atribuida, quedando reforzado este esquema en cuanto que se contempla, entre las actuaciones previas a la solicitud de autorización ambiental integrada, la solicitud de informe urbanístico municipal sobre la compatibilidad de la actuación proyectada con el planeamiento urbanístico y las ordenanzas municipales relativas al mismo, pronunciamiento cuyo contenido y trámite se regula en la presente ley. Así, en el procedimiento de autorización ambiental integrada, cuando dicho pronunciamiento municipal es negativo, necesariamente conllevará una resolución que pondrá fin al procedimiento. Asimismo, se mantiene en el procedimiento de autorización ambiental integrada el pronunciamiento de las entidades locales sobre la sostenibilidad social del proyecto y la emisión de informe del ayuntamiento sobre los aspectos ambientales de su competencia, a fin de contemplarlos en la resolución que, en su caso, se otorgue, siendo dicho informe preceptivo y quedando garantizada la autonomía municipal.

En consecuencia, en los diferentes instrumentos de intervención ambiental regulados en la presente ley, se da cumplimiento al principio de autonomía local, habida cuenta de que tanto la licencia ambiental de actividades clasificadas como la licencia de inicio de actividad corresponden a los ayuntamientos en cuyo término municipal se pretenda realizar la actividad, y, por su parte, en la autorización ambiental integrada, los informes preceptivos del ayuntamiento son elemento clave en el procedimiento de autorización del órgano ambiental autonómico competente para su otorgamiento.

VII