Ley Foral 3/2015, de 2 de febrero, reguladora de la libertad de acceso al entorno, de deambulación y permanencia en espacios abiertos y otros delimitados, de personas con discapacidad acompañadas de perros de asistencia

LA PRESIDENTA DEL GOBIERNO DE NAVARRA

Hago saber que el Parlamento de Navarra ha aprobado la siguiente Ley Foral reguladora de la libertad de acceso al entorno, de deambulación y permanencia en espacios abiertos y otros delimitados, de personas con discapacidad acompañadas de perros de asistencia.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El artículo 44 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, atribuye a la Comunidad Foral de Navarra en su número 17 la competencia exclusiva en materia de asistencia social, en cuyo ámbito se enmarcan las acciones públicas necesarias para establecer los fundamentos de una política de integración social y de mejora de las condiciones de accesibilidad para aquellas personas con movilidad reducida y otras limitaciones.

La Comunidad Foral de Navarra ha promulgado ya diversas normas en materia de supresión de barreras físicas y sensoriales, comenzando por la Ley Foral 4/1988, de 11 de julio (modificada por la Ley Foral 22/2003, de 25 de marzo), hoy sustituida por la vigente Ley Foral 5/2010, de 6 de abril, de accesibilidad universal y diseño para todas las personas, promulgada a la luz de los principios de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de Igualdad de Oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

Como señala la última ley foral citada en su exposición de motivos, las personas con discapacidad constituyen un sector de población heterogéneo, pero todas tienen en común que, en mayor o menor medida, precisan de garantías suplementarias para vivir con plenitud de derechos o para participar en igualdad de condiciones que el resto de ciudadanos en la vida económica, social y cultural. Esta igualdad de derechos todavía no es plena, lo que exige que las instituciones redoblen los esfuerzos en orden a su consecución, ya que las desventajas que presenta una persona con discapacidad, aunque tienen su origen en sus dificultades personales, se ven acrecentadas por los obstáculos y condiciones limitativas que en el devenir diario dificultan la plena participación de estos ciudadanos en aquella vida económica, social y cultural, cuyas condiciones de todo orden han sido concebidas y diseñadas con arreglo al patrón de las personas sin discapacidad.

II

La Constitución Española en su artículo 14 establece la igualdad de los españoles ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social. El artículo 9.2 establece también que corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud, y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. Finalmente, el artículo 49 contiene el mandamiento para que los poderes públicos realicen una política de integración de las personas con discapacidad, para prestarles la atención especializada que requieran y ampararlas, especialmente, en la consecución de los derechos que les son reconocidos en la misma Constitución.

En virtud de tales disposiciones constitucionales, recientemente el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, ha aprobado el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, norma esta que ha refundido y reintegrado la Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de las personas con discapacidad, la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, y la Ley 49/2007, de 26 de diciembre, por la que se establece el régimen de infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Todas estas leyes constituyeron una revolución normativa para lograr la completa integración en la vida política, económica, cultural y social de las personas con discapacidad, viniendo el nuevo texto refundido a dar cumplimiento al mandato contenido en la disposición final segunda de la Ley 26/2001, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, en cuanto supone la consagración de estos derechos y la obligación de los poderes públicos de garantizar que el ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad sea pleno y efectivo, en la misma línea de lo dispuesto en el artículo 9.2 de la Constitución.

III

En el ámbito normativo internacional, la Declaración Universal de Derechos Humanos proclamada por la 183.ª Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas de 10 de diciembre de 1948, consagra en su artículo 1 que todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos, añadiendo en su artículo 2 que toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en la propia declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición. En su artículo 6 establece que todas las personas son iguales ante la ley, sin distinción, y que todos tienen derecho a igual protección de la ley y contra toda discriminación que infrinja la propia declaración.

El artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Naciones Unidas (hecho en Nueva York el 19 de diciembre de 1996 y ratificado por el Estado español por Instrumento de 13 de abril de 1997), establece que todas la personas son iguales ante la ley y tienen derecho sin discriminación a igual protección de la ley, añadiendo que la ley prohibirá toda discriminación y garantizará a todas las personas protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

En el mismo sentido, el artículo 14 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en vigor en el Estado español desde el 4 de octubre de 1979), bajo la rúbrica de «prohibición de discriminación» señala que el goce de los derechos y libertades reconocidos en el presente Convenio ha de ser asegurado sin distinción alguna, especialmente por razones de sexo, raza, color, lengua, religión, opiniones políticas u otras, origen nacional o social, pertenencia a una minoría nacional, fortuna, nacimiento o cualquier otra situación. Más recientemente, el artículo 1.º del Protocolo Adicional n.º 12 al Convenio (en vigor para el Estado español desde el 1 de junio de 2008), bajo la misma rúbrica de «prohibición de discriminación», establece que el goce de todo derecho previsto por la ley ha de ser asegurado sin distinción alguna, especialmente por razones de sexo, raza, color, lengua, religión, opiniones políticas u otras, origen nacional o social, pertenencia a una minoría nacional, fortuna, nacimiento o cualquier otra situación, añadiendo que nadie puede ser objeto de discriminación por parte de una autoridad pública cualquiera que esta sea que pretenda justificarse especialmente en los motivos mencionados.

La Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, hecha en Nueva York el 13 de diciembre de 2006, suscrita por el Estado español el 30 de marzo de 2007 y ratificada por Instrumento de 23 de noviembre de 2007, proclama en su artículo 1 que su propósito es la promoción, protección y aseguramiento del goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad, y la promoción del respeto de su dignidad inherente. En el mismo precepto incluye entre las personas con discapacidad a aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan ver impedida su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás personas. Entre los principios de la Convención, su artículo 3 incluye el respeto de la dignidad inherente, la autonomía individual y la independencia de las personas, la no discriminación, la igualdad de oportunidades y la accesibilidad. Su artículo 4 establece, entre las obligaciones generales de los Estados signatarios de la convención, la de asegurar y promover el pleno derecho de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas con discapacidad, sin discriminación alguna por motivos de discapacidad, debiendo para ello adoptar todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole que sean pertinentes para hacer efectivos los derechos reconocidos en la propia convención, tomar las medidas pertinentes, incluidas medidas legislativas, para modificar o derogar leyes, reglamentos, costumbres y prácticas existentes que constituyan discriminación contra las personas con discapacidad, así como para tomar todas las medidas pertinentes para que nadie (ninguna persona, organización o empresa privada) discrimine por motivos de discapacidad.

En su artículo 5, esta convención reconoce los principios de igualdad y de no discriminación de todas las personas con discapacidad, y el derecho de estas a una protección legal y efectiva contra la discriminación por cualquier motivo.

En materia de accesibilidad de las personas con discapacidad, el artículo 9 de la convención conmina a los Estados signatarios a adoptar las medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con los demás, al entorno físico, al transporte, la información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías de la información y las comunicaciones, y a otros servicios e instalaciones abiertos al público o de uso público, tanto en zonas urbanas como rurales. Medidas que deben incluir la identificación y eliminación de obstáculos y barreras de acceso, y aplicarse a los edificios, las vías públicas, el transporte y otras instalaciones exteriores e interiores como escuelas, viviendas, instalaciones médicas y lugares de trabajo, los servicios de información, comunicaciones y de otro tipo, incluidos los servicios electrónicos y de emergencia. En particular, entre las medidas pertinentes a adoptar a tales fines la convención incluye las que se dirijan a ofrecer formas de asistencia humana o animal e intermediarios, incluidos guías, lectores e intérpretes profesionales de la lengua de señas, para facilitar el acceso a edificios y otras instalaciones abiertas al público.

Regulando la movilidad personal, el artículo 20 exige a los Estados signatarios la adopción de las medidas efectivas para asegurar que las personas con discapacidad gocen de movilidad personal con la mayor independencia posible y, entre ellas, las dirigidas a facilitar el acceso de las personas con discapacidad a formas de asistencia humana o animal e intermediarios, tecnologías de apoyo, dispositivos técnicos y ayudas para la movilidad de calidad, incluso poniéndolos a su disposición a un coste asequible.

IV

Finalmente, en el ámbito normativo comunitario, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, hecha en Estrasburgo el 12 de diciembre de 2007, tras proclamar en su artículo 1 el derecho a la dignidad humana y su inviolabilidad, en su artículo 3 el derecho de toda persona a su integridad física y psíquica, y en su artículo 6 el derecho a la libertad de las personas, establece en su artículo 20 el derecho de todas las personas a la igualdad ante la ley, prohibiendo en su artículo 21 toda discriminación, y en particular la ejercida por razón de sexo, raza, color, orígenes étnicos o sociales, características genéticas, lengua, religión o convicciones, opiniones políticas o de cualquier otro tipo, pertenencia a una minoría nacional, patrimonio, nacimiento, discapacidad, edad u orientación social. Finalmente, en su artículo 26 consagra el derecho a la integración de las personas discapacitadas, al punto de reconocer y respetar el derecho de las personas discapacitadas a beneficiarse de medidas que garanticen su autonomía, su integración social y profesional y su participación en la vida de la comunidad.

V

Descrito así el panorama normativo internacional, comunitario y constitucional en materia de los derechos fundamentales de todas las personas con discapacidad, conviene detenerse en que la Comunidad Foral de Navarra tiene vigente en la actualidad la Ley Foral 7/1995, de 4 de abril, por la que se regula el régimen de libertad de acceso, deambulación y permanencia en espacios abiertos y otros delimitados, correspondiente a personas con disfunción visual total o severa y ayudadas por perros guía.

Esta ley foral, como se deduce de su título, se centra exclusivamente en las personas con disfunción visual y en los perros guías que utilizan o pueden utilizar, pero no regula absolutamente nada en relación con las personas que no tienen disfunción (o discapacidad) visual pero sí otro tipo de discapacidades, físicas o sensoriales, o trastornos endocrinos, o cualquier tipo de enfermedad, y que precisen o puedan precisar, o hacer necesario o conveniente, la asistencia de perros de asistencia.

Esto es así al punto que, desde la perspectiva del elemental principio de igualdad, puede incluso considerarse como discriminatorio que unas personas con un determinado tipo de discapacidad (en este caso visual) cuenten en Navarra con un régimen jurídico propio que regule y garantice sus derechos, mientras que otras personas que padecen otros tipos de discapacidades o enfermedades (por ejemplo y sin ánimo de ser exhaustivos, personas con movilidad nula o reducida, personas con discapacidad auditiva, personas con trastornos del espectro autista, o trastornos endocrinos como la diabetes, epilepsia, etc.) no cuenten con este régimen jurídico regulador y protector de sus derechos.

Estas consideraciones abundan por sí solas en la pertinencia de que Navarra legisle, regulando y protegiendo los derechos de estas personas que precisan o pueden precisar la asistencia de perros de asistencia, o de perros especializados en alertas de crisis de determinadas enfermedades, como de hecho ya ha ocurrido en otras Comunidades Autónomas que, como Navarra, legislaron en origen los derechos de las personas con discapacidad visual y regularon la utilización por estos discapacitados de perros guía (tradicionalmente conocidos también como perros lazarillo), y que más recientemente han superado este ámbito reducido de las personas con discapacidad, para regular el derecho de acceso al entorno de las personas con discapacidad acompañadas de perros de asistencia.

VI

En la actualidad, es ya un hecho la comprobación de las aptitudes de los perros de asistencia en orden a facilitar la autonomía de las personas no sólo con discapacidad visual, sino también de las afectadas por otro tipo de discapacidad, para las que puede ser útil la disponibilidad de un perro con aptitudes necesarias para el acompañamiento, conducción, ayuda y auxilio de personas con discapacidad, que facilite su autonomía y sirva de ayuda en la vía cotidiana, colaborando así en la eliminación de las barreras a las que estas personas deben enfrentarse.

VII

Por todo ello, desde la antedicha perspectiva del elemental principio de igualdad de las personas, Navarra se encuentra hoy con una regulación que no satisface este principio, tanto respecto de los derechos de las personas con discapacidad respecto de los que no la padecen, como respecto de los que tienen otras discapacidades distintas de las visuales, esto es, en lo que tiene que ver con el amplio espectro de las personas con discapacidad que precisan o pueden precisar de perros de asistencia, siendo necesario en consecuencia superar el inicial acotamiento en la Ley Foral 7/1995, de 4 de abril, de los derechos y garantías de las personas con discapacidad visual, para trascender este limitado espectro personal, asistencial y social, ampliándolo, como procede, al conjunto de las personas que padecen cualquier tipo de discapacidad o enfermedad que pueda hacer necesario, conveniente o simplemente posible la utilización de perros de asistencia que contribuyan o puedan contribuir a la mejora de sus condiciones de vida, asistenciales, médicas y/o personales, y con ello de sus condiciones de igualdad.

VIII

La situación normativa descrita existente en Navarra pugna no solo con el principio de igualdad señalado desde el punto de vista puramente teórico, sino también en el plano práctico con el hecho cierto de que en Navarra ya existen, junto con discapacitados visuales que utilizan perros guía, otras personas que utilizan perros de asistencia, y otras que pueden hacerlo en el futuro.

IX

Son todas las señaladas circunstancias y realidades que hacen necesario y perentorio que el Parlamento de Navarra tome cartas en el asunto, y elabore, discuta y apruebe una nueva ley foral que, superando como procede la vigente Ley Foral 7/1995, de 4 de abril (e incluso procediendo a su derogación), venga a regular todos los derechos, garantías y obligaciones de todas las personas con cualesquiera discapacidades o enfermedades para las que la utilización de perros de asistencia (utilizado el término en el más amplio sentido) pueda contribuir a una mejora de sus condiciones de vida, de salud, de mejora en el tratamiento de sus discapacidades, de acceso a todos los lugares públicos y privados en las mismas condiciones que las personas no afectas de incapacidad alguna, a los medios de transporte, etcétera, y con ello a una mejora de sus condiciones elementales de vida y de desarrollo personal y familiar.

X

La presente ley foral se estructura en cuatro títulos con contenidos separados pero interrelacionados entre sí, que encuentra el común denominador en la definición y precisión del elenco de personas discapacitadas que pueden utilizar perros de asistencia para la mayor y mejor realización de las tareas comunes de la vida cotidiana.

El título I se dedica a la reglamentación de los aspectos generales de la ley foral, su objeto y ámbito, las definiciones precisas para comprender el contenido y el alcance de la ley foral, y la definición de los órganos competentes en materia de servicios sociales para acreditar la condición de perros de asistencia y para ejercer la potestad sancionadora en todo el ámbito de aplicación de la ley foral, todo ello sin perjuicio de las competencias de los distintos Departamentos del Gobierno de Navarra en ámbitos sectoriales concurrentes con los de la ley foral.

El título II se dedica principalmente en su capítulo I al acotamiento y precisión de los derechos de acceso, deambulación y permanencia de las personas discapacitadas acompañadas de perros de asistencia, con el detalle necesario de los lugares públicos y privados que sean también de uso público en los que el ejercicio de tal derecho ha de ser lo más pleno posible, con las únicas limitaciones razonables que pasan por el respeto a los derechos de terceros y a los lugares en los que no se considera adecuada la presencia de animales, acotándose también las obligaciones de las personas usuarias de perros de asistencia, de sus propietarios, de los adiestradores y de los agentes de socialización, y finalmente las responsabilidades derivadas de la utilización de perros de asistencia.