Ley 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana

Norma derogada, con efectos de 10 de mayo de 2023, por la disposición derogatoria única de la Ley 4/2023, de 13 de abril. Ref. BOE-A-2023-10640#dd

Esta norma pasa a denominarse "Ley 2/2015, de 2 de abril, de participación ciudadana de la Comunitat Valenciana", según establece la disposición final 1 de la Ley 1/2022, de 13 de abril de 2022. Ref. BOE-A-2022-8187#df

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos que Les Corts han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del rey, promulgo la siguiente Ley:

PREÁMBULO

I

Las sociedades democráticas avanzadas han reorientado en los últimos años su acción política y su diseño institucional desde burocráticas estructuras de conocimiento y toma de decisiones, hacia un enfoque más holístico y flexible, focalizado sobre la participación, la apertura informativa y la coproducción de conocimiento y servicios.

No ha sido fruto de un convencimiento académico o ideológico, sino consecuencia ya inevitable de la evolución casi vertiginosa, del sentir de los ciudadanos que exigen participar en la política de más formas que la representación parlamentaria clásica. El desarrollo de las tecnologías de la información y de las redes sociales como mecanismos de participación casi en tiempo real no son ajenas a este cambio.

Queda lejos en el tiempo la previsión originaria sobre el derecho al acceso a la información pública del artículo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. El enfoque, netamente procedimental, y referido a registros y documentos, adoptado por esta ley se ha visto superado en el transcurso de más de veinte años por un nuevo paradigma: la sociedad como coproductora de conocimiento y de políticas públicas, generadora de valor público y legitimada plenamente para acceder, sin más restricciones que las estrictamente necesarias, al conjunto de datos que crea, maneja y gestiona el conjunto de las administraciones públicas y su sector instrumental.

Se abandona así un sentido patrimonialista del derecho a la información que es sustituido por una comprensión necesariamente proactiva: la ciudadanía como sujeto de la acción pública, y no sólo el Gobierno y sus administraciones.

Los ejes sobre los que bascula esta nueva política son los de la transparencia informativa, la promoción de la reutilización de datos públicos, la implantación efectiva de códigos de buen gobierno y buenas prácticas, y la participación proactiva de la ciudadanía en los procesos de toma de decisión sobre políticas públicas. Este es el marco que esta ley impulsa.

II

La Constitución española de 1978 garantiza en sus artículos 23 y 105.b el derecho de los ciudadanos a la participación en los asuntos públicos, y al acceso a los archivos y registros administrativos. Una apreciable producción normativa y jurisprudencial ha dado contenido y desarrollado estos derechos.

Los pactos y acuerdos de derecho internacional suscritos por España tampoco son ajenos al reconocimiento activo de estos derechos: en concreto el artículo 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos ampara «la libertad de recibir o de comunicar informaciones o ideas». Asimismo se recoge el derecho de participación ciudadana en el artículo 21.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, y en el artículo 25.a del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

La Unión Europea, en diferentes momentos, ha adoptado directivas, de alcance sectorial, que han sido transpuestas al ordenamiento jurídico español mediante la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente; y de la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público.

El Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana en su artículo 9.1. ya previó la promulgación de una ley autonómica sobre el derecho a una buena administración y el acceso a los documentos de las instituciones y administraciones públicas valencianas.

Este marco jurídico ha dado un salto cualitativo con la aprobación por el Estado, y con carácter básico casi en su integridad, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Lejos de adoptar una perspectiva procedimentalista, esta ley se convierte en una herramienta efectiva de desarrollo social y de la calidad democrática de las sociedades avanzadas.

Además, la Generalitat considera que la participación de los ciudadanos y ciudadanas en los asuntos públicos constituye uno de los pilares básicos sobre los que se desarrollan y toman forma la democracia avanzada y el autogobierno. Así lo reconoce el Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, en su artículo 9.4.

Precisamente, viene a reforzar esta convicción el hecho de que la ley se ha sometido a un amplio proceso de consulta pública, de forma que finalmente se han incorporado a su texto propuestas ciudadanas y asociativas referidas a cuestiones y regulaciones de importancia, tales como la ampliación de su ámbito subjetivo, la regulación de un régimen sancionador específico o la atribución de funciones de garantía a una institución independiente del Consell, entre otras.

III

La Generalitat adopta esta ley en ejercicio de sus competencias y potestad de autoorganización, en los términos previstos en el artículo 49.1.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana.

Como se ha apuntado ya, al objetivo de desarrollar la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, se suman contenidos que complementan y perfeccionan el régimen jurídico básico, en materia de transparencia y buen gobierno. El sistema y alcance de la participación ciudadana en las políticas públicas de la Generalitat encuentra aquí un encaje adecuado y complementario.

Además, mediante esta ley se da cumplimiento a otro objetivo básico de la Generalitat, concretado mediante el segundo plan de simplificación y reducción de cargas administrativas (Plan SIRCA-2), consistente en la simplificación administrativa y la mejora de la calidad normativa. Así, se derogan expresamente diversas normas que han sido incorporadas o actualizadas mediante esta ley.

IV

En esta ley se establece un nuevo modelo que regula, por una parte, la obligación de informar y la publicidad de la acción pública y, por otra parte, el derecho de acceso a la información pública.

Hay que distinguir claramente entre la publicidad activa, es decir, la obligación de la administración pública de proporcionar y difundir –constantemente y de forma veraz– toda la información de mayor relevancia, sin que nadie lo solicite, y el derecho de acceso a la información pública, que abarca la posibilidad de acceso de cualquier ciudadano o ciudadana –mediante solicitud previa– a la información pública sin más limitaciones que las que contemplan las leyes.

La publicidad activa está al servicio de la transparencia en la actividad pública. El ciudadano o la ciudadana no tienen por qué preocuparse de solicitar cierta información, sino que la administración pública se la ofrece a través de los diferentes canales existentes y, fundamentalmente, a través de internet.

El derecho de libre acceso a la información pública tiene una configuración diferente porqué se trata de acceder no a la información que la administración ha hecho pública por ella misma o tiene el deber de hacerlo, sino a cualquier otra, siempre que tal acceso no esté limitado; por lo que se regulan con detalle tales supuestos. En ocasiones será necesario realizar un ejercicio de ponderación de los intereses en juego y justificar el interés superior en la publicidad de la información. En ocasiones sólo será posible el acceso parcial a la información y, en otras, la protección de los datos personales impedirá el acceso; por lo que se regulan con detalle todas estas cuestiones, teniendo en cuenta la ponderación de los otros derechos que puedan concurrir.

V

Este texto se estructura en un título preliminar y cinco cardinales, y se complementa con un conjunto de disposiciones que articularán debidamente las regulaciones complementarias no sustantivas de la ley, las derogaciones expresas y un mandato heterogéneo al Consell para aprobar los diferentes desarrollos reglamentarios previstos.

En el título preliminar se recogen los aspectos transversales esenciales de la ley como son su objeto, ámbito subjetivo de aplicación y los principios generales que regirán su interpretación.

En el título I se regula la transparencia en la gestión de la actividad pública. Es notoria la amplitud de los sujetos y organizaciones tanto del sector público como de la sociedad que se incluyen en el ámbito de aplicación de este título. Así, se regula la actividad de todos los sujetos que prestan servicios públicos o ejercen potestades administrativas para lograr alcanzar una completa transparencia. Por ello, se establecen un conjunto de previsiones que se recogen desde una doble perspectiva y en tres capítulos diferenciados: la publicidad activa, el derecho de acceso a la información pública, y su reutilización.

Dentro del capítulo I, relativo a la publicidad activa, se regula la información que debe hacerse pública, estructurada en cinco bloques bien definidos: información económica, presupuestaria y estadística; información de relevancia jurídica; información organizativa y de planificación; información relativa a altos cargos y puestos asimilados; e información relativa a territorio, urbanismo y medio ambiente. Por último se prevé la publicación de información no prevista inicialmente.

También se definen aspectos relativos al Portal de Transparencia de la Generalitat, cuya creación responde a la necesidad de facilitar el acceso de toda la ciudadanía a la información a través de un nodo de difusión de fácil acceso y con un contenido claro y estructurado.

En lo que concierne a las administraciones locales, se ha optado porque sean ellas, en uso de la autonomía que tienen reconocida, las que amplíen sus obligaciones de publicidad activa sobre las establecidas en la legislación básica mediante la aprobación de sus propias normas u ordenanzas.

El capítulo II regula de forma general –y en el marco de las previsiones de la ley estatal– el derecho de acceso a la información pública, los límites establecidos, las causas de acceso parcial, disociación de información e inadmisión entre otras. Se define el procedimiento a seguir, así como la competencia para resolver las solicitudes.

El capítulo III atañe a lo que se viene denominando de forma habitual como open data o datos abiertos, entendido como la puesta a disposición pública de la información que gestiona el sector público con el objetivo de facilitar la generación de valor añadido. La información y los datos que crean y gestionan las diferentes administraciones son activos que pasan así a estar disponibles para las interacciones ciudadanas, iniciativas empresariales o del tercer sector, o investigaciones académicas, entre otras, en los términos previstos en las directivas 2003/98/CE y 2013/37/UE.

En el capítulo IV se define el régimen jurídico de las reclamaciones contra las resoluciones de acceso a la información pública, cuya resolución es atribuida a un consejo de garantías de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

El título II establece los principios éticos y de actuación que deben regir la labor de los miembros del Consell, sus altos cargos y los directivos asimilados del sector público valenciano. Este título tiene como objetivo detallar a través de unos principios básicos el valor ético de la actividad política y conseguir, con ello, reforzar el vínculo de confianza entre la ciudadanía y sus dirigentes. No obstante, prevé la aprobación de un código ético en concreción de los principios que recoge.

El título III establece y detalla un régimen sancionador necesariamente complejo, para garantizar la aplicación y efectividad de la ley en el ámbito de la Comunitat Valenciana. Esta regulación amplia la prevista en la legislación básica para las actuaciones en materia de buen gobierno, y distribuye infracciones, sanciones, procedimiento y competencias en un triple ámbito, en función de la clasificación de sujetos prevista en el título preliminar de la ley, y las diferentes obligaciones que a cada uno atañen.

El título IV, dedicado al régimen de garantías del sistema de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, ha optado por atribuir su ejercicio a un consejo con independencia funcional soportado por la Administración de la Generalitat. Cabían otros modelos organizativos para diseñar el órgano de control, y se ha optado por una fórmula que permite aunar diversos vectores: el afianzamiento del autogobierno, la garantía de independencia en la elección de sus integrantes, que requiere de una mayoría parlamentaria cualificada, y la necesidad de contener el gasto público evitando la creación de un organismo específico y de su estructura burocrática.

El título V regula los aspectos relativos a la participación ciudadana. El diálogo entre ciudadanía y administraciones públicas no sólo es positivo y oportuno sino imprescindible para el desarrollo de una sociedad democrática y avanzada que consolide nuestro estado de bienestar.

Se fomenta así la participación activa de la ciudadanía en los asuntos públicos. Y es que transparencia, apertura y participación ciudadana son los tres ejes sobre los que los gobiernos y las administraciones públicas están diseñando las políticas públicas y concretando sus formas de implementación y evaluación.

En el capítulo I se establecen los principios generales que deben regir las actuaciones relativas a la participación ciudadana, tanto de forma individual como colectiva.

Los instrumentos de participación vienen determinados en el capítulo II y serán las herramientas indispensables de uso ciudadano que harán más eficaz la colaboración entre la administración y la ciudadanía. Se regulan los procesos de participación en la elaboración de normas, el derecho a proponer iniciativas normativas y el régimen del Consejo de Participación Ciudadana.

En el capítulo III, por su singularidad organizativa y cultural, se regula la participación de los valencianos residentes en el exterior y el régimen básico de los centros valencianos en el exterior y el Consejo de Centros Valencianos en el Exterior.

El conjunto de disposiciones comunes que complementan el texto sustantivo regula los aspectos complementarios, transitorios y derogaciones expresamente contempladas.

Nueve disposiciones adicionales recogen diversas regulaciones que no tienen encaje concreto en el articulado de la ley, y que son necesarias o complementarias para su eficaz desarrollo.

Una disposición transitoria que garantiza la vigencia temporal de determinados decretos en tanto no sean sustituidos por otros.

Una sola disposición derogatoria recoge el conjunto de disposiciones que se extinguen, en concreto la Ley 11/2009, de 20 de noviembre, de la Generalitat, de Ciudadanía Corporativa, la Ley 11/2007, de 20 de marzo, de la Generalitat, de Comunidades de Valencianos en el Exterior; y la Ley 11/2008, de 3 de julio, de la Generalitat, de Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana; cuyos contenidos se integran en la nueva ley, asimismo se deroga el Decreto 206/2007, de 19 de octubre, del Consell, por el que se crea la Comisión Interdepartamental para la Participación Ciudadana.

Las disposiciones finales concretan, por un lado el correspondiente desarrollo reglamentario, y por otro el régimen de entrada en vigor.

El esquema de entrada en vigor de la ley autonómica, en coherencia con el de la ley básica, se concreta en torno a dos momentos y haciendo valer una lectura restrictiva de tal demora; así, el conjunto de la ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación oficial, difiriéndose seis meses –un periodo de tiempo que se considera razonable para acometer las adaptaciones tecnológicas y organizativas necesarias– la entrada en vigor del capítulo I del título I que recoge las obligaciones en publicidad activa, y las disposiciones complementarias relacionadas.

TÍTULO PRELIMINAR

Artículo 1. Objeto.

Esta ley tiene por objeto:

Promover y fomentar la participación ciudadana en los asuntos públicos, de forma individual o colectiva, y regular las relaciones de la Generalitat con la ciudadanía y con organizaciones y entidades de la sociedad civil de la Comunitat Valenciana.

Artículo 2. Ámbito subjetivo de aplicación.

(Derogado)

Artículo 3. Otros sujetos obligados.

(Derogado)

Artículo 4. Principios generales.

(Derogado)

Artículo 5. Objetivos.

(Derogado)

Artículo 6.

(Derogado)

TÍTULO I

La transparencia en la actividad pública

Artículo 7. Transparencia en la actividad pública.

(Derogado)

CAPÍTULO I

Publicidad activa

Artículo 8. Obligaciones.