LegalizeLey 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno
Incluye las correcciones de errores publicadas en DOGC núm. 6822, de 3 de marzo de 2015. Ref. BOE-A-2015-2744. y núm. 6846, de 8 de abril de 2015.
EL PRESIDENTE DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA
Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Cataluña ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 65 del Estatuto de autonomía de Cataluña, promulgo la siguiente Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno
Preámbulo
Las administraciones públicas y las instituciones y los organismos públicos en general tienen funciones, actividades y servicios para cumplir finalidades de interés público en beneficio del conjunto de los ciudadanos.
En un contexto de estado democrático y de derecho, todos los poderes públicos tienen la legitimidad que les da la participación ciudadana en su configuración (de forma directa o indirecta), lo cual obliga a dar cuenta a la ciudadanía, de acuerdo con el principio de responsabilidad, de su actividad y de la gestión de los recursos públicos que se han puesto a su alcance.
Las exigencias de la actuación de las administraciones con pleno sometimiento a la ley han sido especial objeto de atención por parte del legislador desde hace años, para garantizar el cumplimiento del principio de legalidad y la posibilidad de que los ciudadanos dispongan de mecanismos de protección para la tutela de sus derechos e intereses. La lucha contra las inmunidades del poder ha sido especialmente eficaz en este ámbito con la adopción de medidas legislativas que permiten controlar la sujeción a la ley y al derecho de la actividad administrativa.
Sin embargo, no es posible realizar esta constatación sobre otros aspectos esenciales de la organización y el funcionamiento de la Administración pública, que inciden directamente sobre su calidad democrática en tanto que afectan al conocimiento por parte de la ciudadanía de los datos y de la información de que disponen las administraciones y los poderes públicos, que son determinantes para su toma de decisiones y que los ciudadanos también deben conocer para poder evaluar las actuaciones públicas y garantizar un ejercicio del poder público responsable.
Desde esta perspectiva, adquieren especial relevancia principios como el de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, como principios básicos que permiten evaluar la calidad democrática del funcionamiento de las administraciones públicas. Y también la tiene el de gobierno abierto, como concepto que permite aprovechar las ventajas de los medios electrónicos para configurar un sistema de relaciones entre las administraciones y la ciudadanía más interactivo y más participativo.
Estos principios no han sido objeto hasta ahora de un tratamiento legal claro y definido que conlleve su traducción en derechos y obligaciones jurídicas. Por esta razón, era necesario que el Parlamento asumiese este reto para dar respuesta a una demanda social que cada vez exige una mayor transparencia sobre el funcionamiento de las administraciones y los procesos de toma de decisión, incluyendo el reconocimiento de un amplio derecho de acceso a la información pública, así como una mayor participación en la toma de decisiones.
La presente ley quiere dar cumplimiento a esta demanda social mediante la concreción y el desarrollo de estos principios, con voluntad de extender su ámbito de aplicación a todos los organismos públicos de Cataluña, tengan o no carácter administrativo. Al mismo tiempo, el establecimiento de unos derechos y unas obligaciones jurídicas correlativas obliga también a su protección con unos mecanismos de garantía que la propia ley establece, para que no queden como meros principios programáticos.
La Ley tiene como principal ámbito subjetivo de aplicación las administraciones públicas de Cataluña, noción que incluye la Administración de la Generalidad y los entes locales, así como todos los organismos y entidades de naturaleza administrativa dependientes o vinculados a estas administraciones.
Sin embargo, dada la diversidad de las organizaciones administrativas y el hecho cada vez más extendido de que actividades públicas o de interés público sean desarrolladas por agentes privados, la Ley también amplía su ámbito de aplicación a las personas privadas que ejercen dichas actividades, sin perjuicio de que en estos casos el cumplimiento de las obligaciones de transparencia e información se haga efectivo mediante las administraciones públicas responsables del servicio o de tutelarlo. Desde esta perspectiva privada, el ámbito de aplicación de la Ley se extiende también a las organizaciones, asociaciones y fundaciones cuyos ingresos provienen de forma significativa de subvenciones o ayudas públicas, así como a la regulación del Registro de grupos de interés con la finalidad de que los ciudadanos puedan identificar a las personas que actúan como tales y conocer las relaciones que tienen con la Administración en defensa de intereses concretos, así como las reglas éticas a las que deben ajustar su conducta.
Finalmente, cabe destacar que la Ley desarrolla también sus efectos sobre todas las demás instituciones públicas que no son administraciones públicas en la parte que realizan funciones administrativas por razón de su funcionamiento o en los aspectos institucionales respecto a los que se considera también exigible un deber de transparencia e información, sin perjuicio de la autonomía organizativa y de funcionamiento que les reconoce la Ley. En cuanto al Parlamento, una disposición adicional específica establece que, de acuerdo con el principio de autonomía organizativa que le reconoce el artículo 58.1 del Estatuto de autonomía, deberá realizar las adaptaciones necesarias para dar cumplimento a los requerimientos de la Ley, sin que ello pueda conllevar en ningún caso un régimen de garantía inferior para los ciudadanos.
La regulación de la transparencia en la actividad pública es uno de los pilares básicos de la Ley. Esta regulación entiende la transparencia como una obligación a cargo de la Administración, que debe facilitar de forma proactiva –es decir, sin necesidad de demanda expresa– la información sobre datos y contenidos de diversa naturaleza que son referenciales respecto a su organización, funcionamiento, toma de decisiones más importantes y la gestión de los recursos públicos. De esta forma se da cumplimiento al mandato del artículo 71.4 del Estatuto de autonomía, que obliga a la Administración de la Generalidad a hacer pública la información necesaria para que la ciudadanía pueda evaluar su gestión.
La Ley determina de forma muy amplia los diversos contenidos de la obligación de transparencia (información institucional y organizativa, gestión económica y presupuestaria, información de relevancia jurídica, programación y planificación, contratación pública, actividad subvencional, etc.), y las reglas a las que queda sometida, especialmente aquellas que deben garantizar su fácil acceso, consulta y comprensión, su neutralidad, su actualización, así como los límites que derivan de la protección de otros derechos.
Requiere una mención especial la creación del Portal de la Transparencia, que es el instrumento básico y general para facilitar a la ciudadanía la información de forma integrada de todas las administraciones públicas. Este portal se configura como una plataforma electrónica de publicidad en internet, que permite el acceso a toda la información disponible y que contiene los enlaces con las sedes electrónicas de las administraciones y entidades que se integran en él.
El acceso a la información pública constituye el segundo eje básico de la Ley. La regulación que introduce la Ley modifica sustancialmente el régimen vigente hasta ahora en esta materia, hasta el punto de convertir este acceso en un verdadero derecho subjetivo que tienen todas las personas a acceder a la información pública, entendida esta en sentido amplio, como toda aquella que ha sido elaborada por la propia Administración y también aquella que tiene en su poder como consecuencia de su actividad o el ejercicio de sus funciones.
El derecho de acceso es un derecho que complementa la información que el ciudadano puede obtener por vía de la transparencia. Sin embargo, dada su configuración como derecho subjetivo, la Ley regula las condiciones de su ejercicio, el cual se verifica mediante un procedimiento específico que intenta garantizar al máximo su efectividad. En este sentido, se establece el principio de interpretación restrictiva de sus límites, de acceso parcial si es posible, de ausencia de interés y de motivación en la demanda de acceso, y el silencio positivo en caso de falta de resolución dentro de plazo.
En este caso tiene especial relevancia el sistema de garantías que se establece. Ante el régimen ordinario de los recursos administrativos, la Ley ha optado por un procedimiento ad hoc de reclamación, que se basa en la creación de un órgano independiente y profesionalizado, la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, que será el encargado de resolver los conflictos y configurar al mismo tiempo una línea doctrinal sobre la aplicación de los límites que pueden excluir o restringir el derecho de acceso. La Ley determina que esta comisión pueda adoptar sus decisiones en forma de resolución o bien mediante acuerdo de mediación, si las partes en conflicto así lo solicitan y lo aceptan.
En cuanto a los límites que pueden condicionar el derecho de acceso a la información pública, la Ley los determina de forma objetiva, atendiendo siempre a la protección de otros derechos o intereses que es necesario preservar de acuerdo con el ordenamiento jurídico. Obviamente, en la mayoría de los casos la Ley debe utilizar conceptos jurídicos indeterminados para expresarlos, pero una posible extralimitación en su aplicación puede ser compensada en este caso por la intervención de la comisión independiente encargada de resolver las reclamaciones.
El desarrollo de la actividad política y administrativa pone de relieve la existencia de personas y organizaciones que, de forma lícita, realizan actividades susceptibles de influir en la elaboración y la aplicación de las políticas públicas en beneficio e interés de otras personas u organizaciones.
Esta es una realidad que no puede evitarse, pero sí puede hacerse más transparente mediante la adopción de medidas legales. En este sentido, la Ley crea el Registro de grupos de interés, con el fin de dar conocimiento público de las personas que realizan la actividad de influencia o intermediación, y establece las obligaciones a las que quedan sujetos los grupos de interés, entre las que destacan la de aceptar y cumplir un código de conducta que debe asegurar que la actividad desarrollada ante las autoridades, los cargos públicos y los funcionarios respete siempre el marco legal.
Una sociedad democrática y la necesidad de que los intereses públicos sean servidos con objetividad, neutralidad e imparcialidad obliga a que la conducta de los servidores públicos, especialmente los altos cargos, se ajuste a unos parámetros que garanticen el cumplimiento de estos principios.
En este sentido, la Ley establece los principios de buen gobierno que deben hacerlo posible, los cuales deben ser desarrollados mediante códigos éticos y de buena conducta. El establecimiento de estos códigos se complementa con el principio de publicidad de las actividades, bienes e intereses de los altos cargos y la obligación de observancia del régimen de incompatibilidades. Otra medida a destacar es la obligación de dar publicidad a los criterios de acuerdo con los que se designa a los altos cargos, atendiendo a su competencia, cualificación y experiencia profesional. Estos requerimientos están en sintonía con las políticas de lucha contra la corrupción impulsadas por la Unión Europea y países de nuestro entorno.
El concepto de buen gobierno se proyecta también sobre los requerimientos objetivos que deben darse para que la actividad pública se lleve a cabo en las mejores condiciones y garantice unos servicios públicos de calidad. Una buena administración requiere el establecimiento de unos estándares mínimos de calidad y una definición clara de las condiciones de acceso a los servicios y de los derechos y deberes de los usuarios y de la Administración. La figura de las cartas de servicios se establece como un instrumento esencial en este sentido, y se configura con valor reglamentario a los efectos de su vinculación y exigencia de cumplimiento. Las medidas de buena administración se complementan con el establecimiento de un sistema de evaluación permanente de los servicios y con el reconocimiento del derecho de la ciudadanía a formular propuestas y sugerencias.
También cabe destacar, por su importancia, las medidas de simplificación normativa y participación en la elaboración de disposiciones reglamentarias, participación que incorpora el derecho a proponer iniciativas de regulación. La simplificación debe tener un doble objetivo según la Ley: por una parte, evitar la proliferación innecesaria de regulaciones y, por otra, realizar una tarea de consolidación normativa que ordene y facilite el conocimiento del derecho vigente. El establecimiento de mecanismos de evaluación de la aplicación de las normas debe contribuir también a esta tarea de simplificación.
La facilidad de interrelación entre la Administración y la ciudadanía que favorecen los medios electrónicos permite aplicar el gobierno abierto, entendido como un sistema de actuación y gestión de los asuntos públicos que hace posible un diálogo permanente entre la Administración y los ciudadanos, su participación y colaboración en la definición de las políticas públicas y una mejor transparencia en la rendición de cuentas y la exigencia de responsabilidades.
La Ley establece varias medidas para fomentar el gobierno abierto y para garantizar su efectividad, especialmente en lo que se refiere al derecho de los ciudadanos a presentar propuestas y realizar sugerencias, con la obligación de de Administración a darles una respuesta motivada, así como la obligación de establecer procedimientos participativos en la definición de las políticas públicas de más relevancia. Sin embargo, en cuanto a los instrumentos concretos de participación ciudadana, hay que tener presente que su regulación debe ser uno de los contenidos de la Ley que desarrolla el artículo 122 del Estatuto y también de la normativa sectorial reguladora de las diferentes actividades públicas.
Las novedades que incorpora la Ley con relación al marco jurídico vigente, en los diferentes ámbitos que regula, y la naturaleza de sus disposiciones plantean la necesidad de establecer unos mecanismos de garantía para reforzar su contenido jurídico y obligacional. Sin un sistema de garantías existiría el riesgo de convertir la Ley en una declaración de principios o buenas intenciones, debido a su carácter innovador, que hace que la normativa vigente no pueda dar una respuesta adecuada a este requerimiento, en perjuicio de la eficacia de la norma.
Por esta razón, la Ley establece un régimen administrativo de recursos y reclamaciones, prevé la intervención del Síndic de Greuges y de la Oficina Antifraude de Cataluña y, de forma especial, incorpora un régimen sancionador detallado y preciso que cumple en este ámbito la función que el derecho sancionador administrativo, el único sobre el que tiene competencia la Generalidad, cumple con relación a otras regulaciones administrativas.
El sistema de garantías se completa con el establecimiento de un procedimiento de evaluación externa del cumplimiento de la Ley, que se encarga a una institución independiente como el Síndic de Greuges. Esta tarea evaluadora se lleva a cabo mediante un informe general anual, sin perjuicio de los informes específicos que puedan realizarse con relación a organizaciones concretas o a ámbitos materiales concretos.
La determinación expresa que contiene el título IX sobre las medidas que la Generalidad debe adoptar para aplicarlas de forma efectiva contribuye también a facilitar y garantizar el cumplimiento del nuevo marco legal.
Cabe señalar también que el régimen de entrada en vigor de la Ley quiere conciliar el cumplimiento de las expectativas que genera la aprobación del nuevo marco legal con la necesidad de que los sujetos obligados dispongan del margen de tiempo imprescindible para adoptar las medidas necesarias para poder cumplir las obligaciones que la Ley les impone. Así, el plazo de entrada en vigor se fija en seis meses, salvo en el caso de la Administración local, en que se amplía a un año en lo referente al título II. En cuanto a la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, la Ley establece que debe ser designada en el plazo de cuatro meses.
Con la presente ley, en definitiva, se pretende introducir un cambio en la cultura administrativa para que la ciudadanía pueda tener un conocimiento y una información amplia de la organización interna de la Administración, de los elementos más determinantes de acuerdo con los cuales toma las decisiones y de los motivos que justifican su actuación, incluyendo los compromisos económicos que ello conlleva.
La transparencia y el derecho de acceso a la información pública se consolidan, así, como herramientas determinantes del control social de la Administración y de su actividad, en beneficio de una mayor calidad democrática.
Por otra parte, las medidas de buen gobierno y de gobierno abierto deben cumplir el doble objetivo de alcanzar el mayor grado de exigencia en el cumplimiento de las obligaciones de servicio público por parte de las personas que asumen esta responsabilidad, por una parte, y favorecer una mayor participación y compromiso de la ciudadanía en la definición de las políticas públicas, por otra.
Esta ley también tiene la voluntad de ser la norma referencial en las materias que regula. Por esta razón, a pesar de que no tiene un rango normativo especial, el propio legislador ha querido enfatizar esta voluntad mediante una disposición que define de forma expresa el carácter transversal y de común denominador normativo de la Ley, así como el principio de interpretación conforme con su contenido respecto a otras leyes más sectoriales, salvo que estas establezcan excepciones claras y expresas en sentido opuesto.
TÍTULO I
Disposiciones generales
Artículo 1. Objeto de la Ley.
La presente ley tiene por objeto:
⋯
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