Ley 21/2014, de 29 de diciembre, del protectorado de las fundaciones y de verificación de la actividad de las asociaciones declaradas de utilidad pública

EL PRESIDENTE DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Cataluña ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 65 del Estatuto de autonomía de Cataluña, promulgo la siguiente Ley 21/2014, de 29 de diciembre, del protectorado de las fundaciones y de verificación de la actividad de las asociaciones declaradas de utilidad pública.

PREÁMBULO

Las fundaciones privadas han tenido un reconocimiento y una regulación amplios en Cataluña desde la aprobación del Estatuto de autonomía de 1979. La Ley 1/1982, de 3 de marzo, de fundaciones privadas, estableció una regulación propia en el ámbito del derecho civil catalán. Dicha regulación, fruto de la experiencia alcanzada y de la necesaria adecuación a las circunstancias derivadas del paso del tiempo, fue posteriormente modificada por la Ley 5/2001, de 2 de mayo, de fundaciones, y por la Ley 4/2008, de 24 de abril, del libro tercero del Código civil de Cataluña, relativo a las personas jurídicas, que, a su vez, ha sido objeto de cambios puntuales por medio de la Ley 7/2012, de 15 de junio.

Estas últimas normas se enmarcan en el proceso de codificación del derecho civil catalán relativo a las personas jurídicas y, en ejercicio de la competencia exclusiva de la Generalidad en materia de derecho civil, desarrollan el Estatuto de autonomía, en concreto el artículo 118, para establecer y determinar el régimen jurídico de las fundaciones y las asociaciones declaradas de utilidad pública que cumplen sus funciones mayoritariamente en Cataluña.

En cuanto a la regulación que el Código civil hace del Protectorado, se circunscribe a una serie de disposiciones básicas que se limitan a determinar su organización, ámbito de actuación y funciones básicas.

Esta mínima regulación fue hecha a propósito y se debió a la naturaleza civil de la norma, lo que aconsejó diferir en una disposición independiente de naturaleza administrativa la completa regulación del Protectorado. Fue en este sentido que la disposición transitoria cuarta del libro tercero del Código civil de Cataluña definió una serie de funciones que correspondían a este órgano mientras el Parlamento no aprobase una ley del Protectorado.

Así pues, la presente ley pretende dar respuesta al mandato del legislador contenido en el libro tercero del Código civil de Cataluña, regulando las potestades del Protectorado y estableciendo el régimen que debe permitirle cumplir las funciones que legalmente tiene encomendadas, con plena seguridad jurídica, de modo eficaz y eficiente, y de acuerdo con la finalidad que lo inspira y que justifica su existencia.

El Protectorado, de larga tradición en el derecho catalán, entendido como el órgano que ejerce el control público-administrativo de las fundaciones, tiene como objetivo primordial garantizar el recto ejercicio del derecho de fundación constitucionalmente reconocido. La actuación de dicho órgano se sujeta al derecho administrativo, puesto que ejerce prerrogativas propias de la Administración pública sobre entidades de naturaleza jurídica privada que en otras personas jurídicas de idéntica naturaleza se considerarían exorbitantes.

La presente ley también incorpora la necesaria regulación del régimen jurídico del órgano de supervisión de las asociaciones que gozan de la declaración de utilidad pública, dada la competencia exclusiva que el Estatuto de autonomía otorga a la Generalidad en materia de asociaciones, con el fin de dotarlo de las potestades necesarias para el recto ejercicio de las funciones que tiene encomendadas. Esta regulación se enmarca en los preceptos del libro tercero del Código civil de Cataluña y se ampara en las competencias de la Generalidad en esta materia derivadas de la Ley orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación, del Real decreto 1266/2007, de 24 de septiembre, de traspaso de funciones de la Administración del Estado a la Generalidad de Cataluña en materia de declaración de utilidad pública de las asociaciones y aplicación de los beneficios fiscales a asociaciones y fundaciones, y del Decreto 6/2008, de 21 de enero, por el que se asignan al Departamento de Justicia las funciones traspasadas a la Generalidad de Cataluña en esta materia.

Esta regulación es una novedad en la legislación catalana, puesto que atribuye a la Administración de la Generalidad de Cataluña la función de seguimiento de las asociaciones que hayan obtenido la declaración de utilidad pública, la cual, como es bien sabido, les comporta una serie de obligaciones.

Así, la presente ley atribuye las funciones de seguimiento de las asociaciones declaradas de utilidad pública al órgano de supervisión de estas entidades. Dichas funciones son ejercidas por los correspondientes órganos del departamento competente en materia de asociaciones, mientras que el Protectorado ejerce sus potestades respecto a las fundaciones por medio de los correspondientes órganos del departamento competente en materia de fundaciones.

La función de seguimiento o, si se prefiere, de verificación de actividades, si bien tiene cierta semejanza con las tradicionales funciones atribuidas al protectorado de las fundaciones, carece de las facultades de intervención y fiscalización que tiene este último, dado que las asociaciones, por su propia naturaleza, disponen de mecanismos de control interno, básicamente las asambleas generales, que no tienen las fundaciones. Con todo, para que las funciones de verificación sirvan a los fines para los que han sido previstas, la presente ley otorga al órgano de supervisión de las asociaciones declaradas de utilidad pública la potestad sancionadora e inspectora respecto a determinadas conductas asociadas a los requisitos que motivaron la declaración de utilidad pública.

Lo que justifica la intervención de la Administración de la Generalidad por medio del Protectorado y del órgano de supervisión de las asociaciones de utilidad pública es el hecho de que todas estas entidades persiguen finalidades de interés general, circunstancia que aporta un elemento sustancial y diferenciador respecto a otras entidades privadas con intereses particulares, que tienen ánimo de lucro y están sujetas a reglas de mercado. Y de aquí proviene la relevancia de la función de dichos órganos, que, como integrantes de la Administración, deben servir con objetividad a los intereses generales, de acuerdo con los principios de eficacia, legalidad y objetividad y con pleno sometimiento a la ley y al derecho reconocido por la Constitución.

El mundo fundacional y asociativo ha experimentado en los últimos años un notable incremento de su volumen de actividad y de presencia en la vida económica del país, en la realización de actividades de gran impacto, no solo social sino también económico. Este hecho ha comportado que la información que mueve sea cada vez más compleja y que sus estructuras se hayan profesionalizado fuertemente.

Ante el incremento de la presencia de las entidades privadas como coadyuvantes en la resolución de los retos de la sociedad actual, en que las organizaciones no gubernamentales cada vez tienen más peso, se impone una nueva regulación de acuerdo con las nuevas circunstancias descritas. Una regulación que respete la autonomía de gestión y funcionamiento de estas entidades, que les permita una actuación ágil y eficiente, y en la cual el Protectorado y el órgano de supervisión tengan las potestades debidas para alcanzar las finalidades pretendidas.

En este sentido, la presente ley configura el Protectorado y el órgano de supervisión tomando como base unas funciones que concuerdan con las técnicas que la moderna Administración pública ha ido adoptando en las últimas décadas, para que ambos órganos puedan plantear políticas públicas para abordar los nuevos retos del sector, desarrollando iniciativas orientadas a potenciar y fortalecer el tejido de estas entidades y, a la vez, proteger los intereses de los beneficiarios de las actividades de las entidades sujetas a su actuación. No en vano las entidades del tercer sector que, como la Administración, persiguen finalidades también de interés general son las colaboradoras naturales de la Administración, correlación y conjunción de intereses a que pretende dar respuesta y satisfacción la presente ley.

En este contexto, la regulación que contiene la presente ley articula el Protectorado y el órgano de supervisión basándose en criterios de libertad y responsabilidad de las entidades, así como de flexibilidad y agilidad de estos órganos, con la finalidad de alcanzar un adecuado equilibrio entre la autonomía de gestión y funcionamiento de las entidades sujetas a su acción y los necesarios mecanismos de asesoramiento, fomento y vela por el interés general, en concordancia con la voluntad del fundador y las finalidades de estas entidades. La presente ley persigue el fomento de la autorresponsabilidad de las entidades para poder hacer efectiva la mínima intervención administrativa.

El protagonismo que a lo largo de los años han ido adquiriendo las fundaciones y las asociaciones declaradas de utilidad pública, como entidades prestadoras de servicios de toda naturaleza en favor de los ciudadanos, ha puesto de manifiesto la necesidad de dotar a la Administración de los instrumentos adecuados para garantizar el uso y la destinación correctos de las ayudas y subvenciones públicas que a menudo perciben las entidades sin afán de lucro, así como de los fondos procedentes de la captación ciudadana y de los provenientes del mecenazgo privado. A tal fin, la presente ley articula una serie de medidas de fomento de los controles internos de las entidades y de responsabilización de los patrones, y otras medidas que pretenden establecer una cultura de transparencia y regularidad de actividades en garantía de los financiadores públicos y privados de las actuaciones de estas entidades. Y a la vez, otorga a los órganos administrativos las potestades necesarias para incrementar la colaboración interadministrativa e institucional para coordinar las funciones de seguimiento, control y supervisión, así como para actuar directamente cuando proceda.

Y, en la misma línea, la presente ley instaura en este ámbito una nueva potestad: la sancionadora, con la finalidad de que actúe como mecanismo disuasivo de las conductas contrarias a las obligaciones administrativas y como medida generadora de confianza para quienes contribuyen a la financiación de estas entidades. Se trata de un mecanismo ejecutivo que el ordenamiento pone en manos de las administraciones públicas para contribuir a que el proyecto fundacional o asociativo se desarrolle conforme al interés general y a la voluntad del fundador. Así, se tipifican las conductas infractoras en que más a menudo se aprecia que incurren las entidades y respecto a las cuales la potestad sancionadora se convierte en un mecanismo efectivo para evitar el uso de mecanismos de intervención más agresivos.

Esta nueva potestad se regula desde la perspectiva y la clara conciencia de la naturaleza privada de las fundaciones y, por lo tanto, con pleno respeto por la relación de sujeción especial de estas entidades establecida por el libro tercero.

Asimismo, en el marco de las nuevas políticas públicas dirigidas a la simplificación de trámites, se han establecido mecanismos para potenciar el uso de los medios electrónicos en las relaciones entre la Administración y los ciudadanos, así como la colaboración entre instituciones. Son ejemplo de ello las funciones que en materia de fundaciones se atribuyen a la Oficina de Gestión Empresarial, para que las fundaciones puedan hacer una única presentación de las cuentas anuales ante las instituciones y los departamentos de la Generalidad que tienen títulos jurídicos transversales para su verificación.

II

La estructura de la presente ley se organiza en cinco títulos, nueve disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales.

El título I regula las disposiciones generales (capítulo I) y la transparencia (capítulo II).

El título II regula el Protectorado como el órgano que cumple la función de la Administración de velar por el recto ejercicio del derecho de fundación. A la vez, la presente ley declara explícitamente que el Protectorado cumple sus funciones con pleno respeto hacia la autonomía de gestión y funcionamiento de las fundaciones.

El título III regula el órgano de supervisión de las asociaciones declaradas de utilidad pública, dado que las ventajas derivadas de la declaración justifican la implicación de la Administración. Es destacable que la regulación del órgano de supervisión de las asociaciones declaradas de utilidad pública que hace la presente ley, no amplía, en sentido estricto, el ámbito subjetivo del Protectorado establecido por el libro tercero del Código civil, ya que el título habilitante de esta circunstancia deriva de la aludida transferencia de las funciones sobre esta materia. En efecto, en lo que concierne al ámbito objetivo, debe ponerse de relieve que, tratándose el derecho de asociación de un derecho fundamental constitucionalmente reconocido, las funciones del órgano de supervisión de las asociaciones declaradas de utilidad pública reguladas por la presente ley se circunscriben a los aspectos estrictamente necesarios para el cumplimiento de las funciones transferidas: asesorar a las asociaciones que ya tienen esta condición para que mantengan el reconocimiento que se les ha otorgado, ejercer facultades de supervisión para asegurar dicha circunstancia y el cumplimiento de las obligaciones que derivan de ella, y revocar la mencionada condición cuando proceda, dadas las ventajas de mecenazgo que lleva asociadas.

El título IV regula el régimen jurídico de los actos del Protectorado y del órgano de supervisión de las asociaciones declaradas de utilidad pública. Está organizado en cuatro capítulos.

El capítulo I establece el régimen jurídico. El capítulo II incorpora como novedad las relaciones del Protectorado con las entidades vinculadas a las fundaciones y a las asociaciones declaradas de utilidad pública. Define entidad vinculada a los efectos de la presente ley, tanto en lo que concierne a la obligación de comunicar la acumulación de cargos como al deber de presentar las cuentas de las entidades vinculadas y de las dominantes del grupo. A la vez, establece un régimen singular en materia de conflicto de intereses respecto a las entidades vinculadas que forman parte de un grupo, con el fin de hacer compatibles las consecuencias jurídicas de esta circunstancia con las finalidades pretendidas por las reglas de conflictos de intereses. Ciertamente, las relaciones, en el aspecto contable, de las fundaciones y las asociaciones declaradas de utilidad pública con otras entidades ya habían sido parcialmente reguladas por el Código civil de Cataluña, que establece la obligación para la fundación, si es la entidad dominante de un grupo, de formular las cuentas anuales consolidadas de acuerdo con lo establecido por la legislación mercantil. La presente ley pretende posibilitar una visión más global de las situaciones en que concurren diversas entidades sin ánimo de lucro que actúan en la práctica con unos mismos criterios, ya que se considera conveniente disponer, en estos casos, de una mejor información que permita situar las distintas entidades y los distintos intereses confluentes. Asimismo, se establece como potestativo un régimen singular de rendición de cuentas para entidades que forman un grupo al amparo de la normativa mercantil, independientemente de la naturaleza jurídica de las entidades que lo conforman.

El capítulo III regula las relaciones de colaboración entre el Protectorado y el órgano de supervisión de las asociaciones declaradas de utilidad pública y los órganos de otras administraciones y otros organismos públicos con competencias de control y fiscalización, y entre aquellos y los notarios, a la vez que fomenta el uso de los medios electrónicos de consulta. El capítulo IV completa la regulación de la intervención temporal de las fundaciones que efectúa el artículo 336-4 del Código civil de Cataluña.

El título V regula la potestad inspectora y el régimen sancionador. Está organizado en dos capítulos.

El capítulo I regula la potestad inspectora del Protectorado y del órgano de supervisión de las asociaciones declaradas de utilidad pública, de los que determina, entre otros aspectos, el alcance, el contenido, las facultades y el procedimiento, como elementos de garantía de los sujetos inspeccionados y de seguridad jurídica para todos los actores que intervienen. La inspección, de acuerdo con el Código civil de Cataluña, es pertinente si existen indicios de irregularidades de cualquier índole, pero, por su trascendencia y por razones de seguridad jurídica, la presente ley ha optado por enumerar con carácter enunciativo y no limitativo los supuestos que facultan para el ejercicio de la potestad, como por ejemplo el hecho de no presentar las cuentas durante dos ejercicios, la falta de declaración responsable o de solicitud de autorización para hacer las operaciones que la requieren, el incumplimiento reiterado de los requerimientos del Protectorado o la destinación de recursos a gastos no relacionados con el objeto fundacional, entre otros. Se trata de una función de carácter planificado conforme a criterios objetivos, y no aleatorios, como había sucedido hasta la entrada en vigor de la presente ley.

El capítulo II regula el régimen sancionador aplicable a las infracciones reguladas por la presente ley en que incurran las entidades y a las sanciones de carácter administrativo. Esta regulación pretende llegar a ser un elemento de garantía del cumplimiento efectivo de la voluntad fundacional y asociativa y del correcto funcionamiento de la entidad. Siguiendo el régimen de responsabilidad establecido por el libro tercero, la presente ley hace responsables de las infracciones cometidas a los miembros de los órganos de gobierno y a las personas que ejercen funciones de dirección, en los casos en que la responsabilidad sea individualizable. La ley se limita a tipificar como infracciones un reducido número de supuestos, dado que las conductas infractoras más importantes ya tienen otros mecanismos indirectos de sanción establecidos por el libro tercero, como la imposibilidad de obtener subvenciones o la ineficacia de los actos, y, por lo tanto, la sanción que comportan se plantea como medida disuasiva. En cuanto a las sanciones establecidas, se complementan las de carácter económico con el cierre registral parcial y la amonestación, según el tipo de infracción. Para la graduación de las sanciones, destaca la inclusión del hecho de que la entidad se nutra de fondos públicos o fondos provenientes de captación pública, dada la naturaleza de estas entidades y la finalidad que persigue la acción protectora que, hacia ella, ejerce el correspondiente órgano.

De las nueve disposiciones adicionales, cabe destacar las relativas a la presentación unificada de cuentas, que se articula como un mecanismo para hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a no presentar documentos que ya tenga la Administración y a obtener información y hacer trámites desde una ventanilla única.

La disposición transitoria única regula el régimen transitorio del deber de comunicación de la acumulación de cargos.